1、第四章 行政职能,主要内容,第一节 行政职能概述 第二节 行政职能的主要内容 第三节 政府行政职能的转变,经济调节 市场监管社会管理 公共服务 温家宝 2002年十六大,第一节 概述,一、现代行政职能问题的由来和发展罗斯福“新政”,（1）历史背景：1929-1932年资本主义世界经济危机,A.经济持续衰退 美国工业生产下降55.6%；GDP从1044亿$下降到410亿$B.金融体系接近崩溃 美国5000家银行倒闭，到1933年有21个州采取关闭银行的保护性措施C.失业剧增 失业率高达18.2%D.社会危机 产生对政府的信任危机；“守夜人”的弊端暴露出来,（2）“新政”的主要内容“伸出看得见的手
2、” A.核心精神 以凯恩斯主义经济理论为基础，以国家干预为核心B.具体措施 a.扩充总统的立法职能 b.扩充总统的行政职能 建立总统办公厅和各种辅助机构， 总统直接领导预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会 c.扩充总统的经济职能 设立田纳西河流域管理局等经济管理机构； 第一次规定联邦政府对华尔街（Wall Street）的管制,（3）“新政”的实施成果：重新振兴了美国经济 A.结束了亚当.斯密（Adam Smith）自由主义经济政策， 凯恩斯的国家干预主义重振美国经济的现实，促使理论界重新思考政府的职能定位。“两手都要硬”B.政府干预经济和社会事务成为共识C.但没有解决好政府干预经济和社会事
3、务“度” 的问题 a.政府应干预什么（What） b.政府应在什么时候干预(When ) c.政府通过什么方式干预(How ) d.政府干预到什么程度(Degree ),二、行政职能含义 行政管理主体行使国家行政权力，依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行管理所发挥的基本职责、功能和作用。主要涉及政府的职责范围、履行职责方式、在国家和社会生活中发挥什么作用等问题。,管什么,怎么管,管到什么程度,从静态意义上,指政府依据宪法和法律赋予的责任、权力和义务，实施管理国家事务和社会事务的活动。,指宪法和法律对国家行政机关功能与任务的界定和赋予。是相关政治权力主体按照一定的规则，经由一定的过程，
4、赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务、职责的总称。,从动态意义上,三、行政职能的特点 1、执行性 ：执行权力机关的决定 2、强制性 ：以国家司法机关为后盾，代表国家行使行政权力 3、公共性 ：和意识形态无关，计划、组织、协调、沟通、监督、控制等基本职能 ； 4、差异性 ：不同类型的国家 、同一类型的不同的历史发展时期A.不同类型：如社会主义国家、资本主义国家B.同一种类型：如中国1949-57年 巩固政权 1958-65年 大跃进，抓生产1966-77年 “文化大革命”，政治运动1978年 开始改革开放，经济建设2002年 WTO，经济一体化,四、关于行政职能的不同认
5、识撇开专横残暴的政府与主张自由的政府之间的区别不说，一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代市场的程度。查尔斯.林德布洛姆政治与市场导言，上海三联书店 1994年版。亚当斯密的理论布坎南的理论萨缪而森的理论,1、亚当斯密的理论（国富论）自由主义 管理最少的政府是最好的政府市场机制这只“看不见的手”完全可以实现资源的最优配置和经济发展，因此，政府只需充当“守夜人”的角色，即政府只需尽到三个义务： 第一，保护社会，使之不受其他独立社会的侵犯。 第二，尽可能保护社会上各个人，使之不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法机关。 第三，建设并维持某些公共事业及某些公
6、共设施。简言之就是：国防、法制与提供公共物品。,2、布坎南的理论新自由主义认为人们在政治活动中同样存在自身利益最大化，加上政党政治的竞争性特点 ，政府与政治本身也具有各种各样的缺陷和不足，因而，政府对于社会和经济领域的干 预不一定能够弥补市场的失灵。政府对市场的干预行为的局限性主要体现为：公共决策失误和政府工作机构的低效率。 结论：市场失灵并不是把问题转交给政府去处理的充分条件，市场解决不好的问题，政府未必就能解决得好，政府甚至会将 问题变得更糟。在市场“看不见的手”无法使私人的不良行为变为符合公共利益行为的地方，可能也难构造“看得见的手”去实现这一任务。 布坎南分析政府失灵的理论称为 “公共
7、选择理论”。他们主张削减政府的职能，放松对私营经济的管制，最大限度地让市场机制发挥作用。,3、萨缪而森的理论对于一个健康运行的经济来说，市场和政府这两个部分都是必不可少的。现代经济的作用如果没有市场或政府就像一个孤掌难鸣的经济。萨缪尔森经济学商务印书馆 1981年认为正确的政府与市场的关系不是互相替代而是互相补充，因此问题的核心不在于要不要政府干预，而是如何增强政府职能的有效性。,五、行政职能的演变 1、奴隶社会 出现阶级统治职能，并成为政府职能的重要部分，社会管理职能微弱 2、封建社会 阶级统治职能和政治整合职能为主导，社会管理职能增加，体现在进行某些公共事业建设 3、自由资本主义时期的行政
8、职能 政治职能为主，社会管理职能信奉“政府要好，管事要少”，主要依靠“无形的手” 4、垄断资本主义时期的行政职能 强化政治职能，政府由“守夜人”变成“社会主宰者”，垄断资本和国家政权结合，强化政府对经济的干预 5、当代资本主义的行政职能 暴力职能减弱、保持社会稳定的职能加强、经济职能成为重点、宏观调控和综合协调职能强化与行政职能的社会化同步,六、关于行政职能相关问题的讨论政府与社会的关系政府与市场的关系（政府的经济职能）公平与效率的关系（政府的社会职能）,（一）政府与社会的关系,1、政府与社会的关系社会是指一个特定的民族国家范围内除国家机构、制度外的个人、群体以及它们之间联系的总和。政府产生于
9、社会 政府作用于社会（管理社会，维护社会秩序与稳定） 政府受制与社会（接受社会监督与制约）,2、政府与社会关系存在的问题现代社会管理是政府干预与协调、非营利组织为中介、社区自治为基础、公众广泛参与的互动过程。将两者混同起来，形成了政府与社会关系的失衡。政府对社会的过分替代，导致政府负担过重和社会弱小；政府权威不足导致国家分裂。,失衡的后果（1）社会国家化政府全面干预社会在计划经济体制下，由于市场的弱化或取消，我国建立了政社不分的“大政府、小社会”的管理模式，政府经常性地运用超强制行政手段对社会进行全面管理。这在当时具有一定的合理性和必然性。但随着从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，传统
10、的社会管理模式由于缺乏自我管理和自我发展能力，越来越难以适应市场经济发展的要求。,例：“尊敬的领导：下个月我要结婚，向组织申请一张床、一套五合柜、一个吃饭桌子和4把椅子”这是30年前的一个青年递交的一封申请书，至今他还清晰地记得上面的这句话。当年23岁的他在递交申请后满心期待地回家等消息了，可结果家具直到婚期到来都没等来，直至婚后第3个年头才等来了一张婚床。 在那个年代，许多家庭的家具都是公家的，并非有钱就能买得到。,失衡的后果（2）国家社会化 中央权力被削弱 地方民族主义强化 例：南斯拉夫解体,1946年宪法正式确定建立六个共和国的国体:塞尔维亚、克罗地亚、波斯尼亚黑塞哥维那、斯洛文尼亚、黑
11、山以及马其顿。 南斯拉夫是一个经济落后,民族问题又十分严重的多民族国家。在这样一种特殊的国度里,如何既保证联邦国家的统一,又给各民族即各共和国以自主,协调它们之间的利益,改善它们之间的相互关系,确实是一个不易解决的大课题。南斯拉夫在探索中走出了一条独具特色的自治之路。南斯拉夫自治制度从40年代末开始,到70年代末基本形成。,南斯拉夫自治制度特点 A.联邦中央权力逐渐被削弱为了体现与集权制的苏联体制的不同,南斯拉夫联邦中央一再将权力下放。到70年代中期,联邦中央除了外交与国防外,已无更多的实际权力。联邦中央对整个国民经济失去控制,尤其是没有财权,因而也就无力调配大批资金以扶助贫困落后地区。结果“
12、穷者更穷”、“富者更富”,地区间经济发展的不平衡加剧,随之而来的便是政治上的地区主义和民族主义露头,并进而威胁到联邦的统一。,B.自治制度下南斯拉夫的地方民族主义得到强化在自治过程中出现的对收入分配问题的争论和对投资资金问题的分歧,表面看是要不要下放联邦的经济权和政治权,是两种意见或两派之争,但在南斯拉夫这个民族问题复杂的国度里,则反映了发达共和国与不发达共和国之间的民族矛盾。改革便一味放权,从投资体系、外汇制度、银行制度到税收制度以及扩大再生产制度,都必须尽早取消“国家资本”,因为“每个民族有权并有实际可能根据自己的劳动成果生存和发展。”“任何外来力量不能支配其劳动成果。”从此,各共和国的民
13、族利益意识愈来愈强。铁托去世后, 1991年,在西方国家的怂恿和干涉下,前南最富庶的斯洛文尼亚和克罗地亚率先独立,南斯拉夫正式走向解体。,3、政府与社会关系的发展目标“小政府，大社会”,形成政社分开、权责分明、依法自治的现代社会组织体制党的十八大报告政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式让社会组织、中介结构、社区等基层组织承当。温家宝，2012年3月19日全国民政会议,“小政府”是指政府只管理属于自身的事务，只行使政府职权所决定的权力，它不是弱政府。 “大社会”是指把社会从政府的超常控制中解放出来，建立充分发育和健全的社会肌体，它意味着社会主体素质的提高。“小政
14、府、大社会”的基本含义: 转变政府职能，缩小政府机构，扩大社会自治功能，即在转变政府职能、调整政府机构、规范政府行为的同时，要充分发挥社会自身的作用，把原来由政府包办的社会事务交还给个人、企业、事业单位和其他社会组织。,4、理顺政府与社会关系的措施 1、转变政府职能，改革政府机构 2、培育社会中介组织，提高社会自治能力 3、建立社会对政府的监督制约机制 4、建立社会保障体系切实保障弱势群体的基本生活权利，维护社会稳定，保证经济社会和谐发展。,经济调节 市场监管社会管理 公共服务十六大报告,我国政府职能定位,A.经济调节职能政府要为经济发展提供良好的宏观经济环境，优化经济结构。就是政府运用经济、
15、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，实现经济增长、增加就业，稳定物价和国际收支平衡，调整和优化经济结构，促进城乡和区域经济协调发展。调结构首先是调整收入分配的问题，其次是消费不足储蓄过高的问题，然后是内需不足、外需（出口）过高的问题，最后才是产业和区域问题。,B.市场监管职能政府通过对市场的监督与管理，促进市场良性发展。就是要创造公平和可预见的法制环境，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，整顿和规范市场经济秩序，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。,C.社会管理职能政府通过整和社会资源，动员社会力量，
16、为增进公共利益，依法对社会事务实施管理。就是要完善社会管理政策和法律、法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展，充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件机制，提高政府应对公共危机的能力。,D.公共服务职能 政府为满足公共需要，提供公共产品和服务行为的总称。就是要完善公共政策，健全公共服务体系，努力提高公共产品和服务，推进部分公共产品和服务的市场化进程，建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效率。,十八大报告 深入推进政企分开、
17、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。,“加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。”,2013年政府工作报告,(一)加快转变经济发展方式，促进经济持续健康发展。 (二)强化农业农村发展基础，推动城乡发展一体化。 (三)以保障和改善民生为重点，全面提高人民物质文化生活水平。 (四)以更大的政治勇气和智慧，深入推进改
18、革开放。,（二）政府与市场的关系,现代意义上的市场经济实质上就是政府干预下的市场经济，市场不可取代，政府作用也不可少。市场经济体制下，政府与市场关系的总原则 市场机制能够解决的，就让市场去解决，政府只管市场做不好和做不了的事，对市场作用的不足进行补充、干预和调节。十八大：经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。,1、政府与市场的区别 政府运行的目的主要是提供公共物品和服务（如法律、规则、制度、福利、安全等），通过政策的制定与实施发挥作用。市场运行的基础是交换,目的是互利，通过价格机制发挥作用。,2、市场失灵和政府失灵问题是核心问题,1776年亚当
19、斯密国富论自由主义经济学,1926年凯恩斯自由放任主义的终结 国家干预主义经济学,60年代萨缪尔森经济学混合经济经济学,80年代克林顿政府 复兴凯恩斯主义经济学；新凯恩斯主义,（1）市场失灵（Market Failures） A.定义：市场失灵是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率，即资源配置达不到帕累托效率的状态。 市场失灵表现：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标 B.主要观点以庇古（英国）为代表的福利经济学家提出了“市场失灵”的概念，认为政府能在一定程度上纠正市场失灵，从而促进经济的平稳增长，提升社会的福利水平。,C.后果（影响） A.个人价值观
20、和自由与社会公理存在矛盾 B.完全竞争假定在经济运行中存在独占、寡头垄断、过度竞争等问题，结果会损害社会效率 C.帕累托最优由于完全市场假定不成立而不能实现 帕累托最优（意大利古典经济学家帕累托命名）：在资源配置过程中，当没有谁可能在不损害他人福利的前提下进一步改善自己福利时，此时群体的资源配置达到最优，也就是处于一般均衡状态。 D.由于存在不完全均衡，资源不能得到充分利用 E.市场不会自动提供公共物品：“公共牧场悲剧”,市场失灵案例20世纪初的一天，列车在绿草如茵的英格兰大地上飞驰。车上坐着英国经济学家庇古（A.C.pigou）。他一边欣赏风光，一边对同伴说：列车在田间经过，机车在田间经过，
21、机车喷出的火花（当时是蒸汽机）飞到麦穗上，给农民造成了损失，但铁路公司并不用向农民赔偿。这正式市场经济的无能为例之处，称为“市场失灵”。将近70年后的1971年，美国经济学家乔治.斯蒂（G.J.Stigler）和阿尔钦（A.A.Alchian）同游日本。他们在高速列车（这时已是电气机车）上见到窗外的禾苗，想起了庇古当年的感慨，就问列车员，铁路附近的的农田是否受到列车的损害而减产。列车员说，恰恰相反，飞速奔驰的列车把吃稻谷的飞鸟吓走了，农民反而受益。当然，铁路公司也不能向农民收“赶鸟费”。这同样是市场经济所无能为例的，也称为“市场失灵”。,（2）政府失灵（Government Failures）
22、 A.提出背景进入20世纪70年代之后，西方国家先后出现了新的经济危机，并且通货膨胀与经济停滞同时出现，形成了所谓“滞胀”现象。另一方面，高度政府主导的社会主义国家在实现了最初的高速工业化之后，普遍面临计划失误、经济结构僵化、资源利用效率低下、劳动者缺乏积极性等难题。这一切使经济自由主义获得重生。持自由主义观点的学者们认为，政府干预经济的结果之所以不尽人意，关键在于政府失灵 ，而且政府失灵往往比市场失灵更为普遍，危害也更大。,B.定义政府失灵是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达
23、不到预期目的的现象。,C.后果（影响） A.政府对社会的经济管理缺乏明确利益主体、责任主体，导致政府效率低下 B.由于不存在绝对的公平标准，政府维护公平的职能从来就不可能实现；追求公平必然常以牺牲效率为代价 C.组成政府的人员，作为自然人既不比常人更坏，也不比常人更好，同样会犯错误 D.政府和民众的法律关系存在不对等性，政府行为的失控无法得到有效救济或补偿 E.政府的政绩无法直接比较、政府效率无法直接评估， “逃避错误”成为政府官员的普遍行为准则 F.“多数人原则”选举体系的存在：从来都以牺牲部分的利益为代价，不能完全代表每个人的利益,（三）效率和公平的关系,涉及到政府的社会职能，生产和分配是
24、核心问题 （1）公平与效率的概念 公平：是指社会成员机会或收入均等化，以及社会权力的平等化。 效率：资源的合理、有效的配置，在同一时间内投入的最小化 与产出的最大化是效率的恒定标准。 效率是如何使经济蛋糕变大，平等是如何公平分配经济蛋糕,（2）公平与效率的关系 A. 公平与效率的一致性公平是效率的前提和保证效率是实现公平的物质基础 B.公平与效率的矛盾性过分强调经济效率，将导致公平的损失过分强调公平，会降低经济效率,（3）关于公平与效率的观点,第一种，效率优先论 第二种，公平优先论 第三种，效率与公平平衡论,A.效率优先论 a.推理逻辑1： 个人权利个人自由市场竞争提高效率 b.推理逻辑2：
25、效率是个人勤奋的结果，直接反映出个人的努力程度，多劳多得c.结果： 个人权利是效率优先的前提、基础和结果； 效率反映了公平，政府不能过度干预来实现“结果均等”，否则会导致不公平,B.公平优先论推理逻辑： 公平是“天赋权利”的具体化-不能市场化-不能用金钱衡量结果： 市场竞争导致个人收入巨大反差是对个人权利的直接侵害 效率与公平无关，形成的竞争优势产生对财产、信息、社会关系、教育程度的占有优势，严重破坏“机会均等”原则 市场也不总是以个人能力为基础来提供报酬，如资本市场,C.效率与公平平衡论 以最小的公平代价换取最大的效率结果 倡导建立混合经济模式：在两者间寻找平衡机制 同时建立以利润为目标的私
26、有经济和以社会福利为目标的公共经济,讨论： 如何看待我国的效率和公平现状？（效率优先、兼顾公平） 效率和公平何者更重要？ 如何在两者之间寻求平衡点？,提 示 1、历史（纵向）的角度 人类社会：奴隶社会-封建社会-资本主义社会 （社会主义社会） 公平度逐渐增加，效率不断提高2、现实（横向）的角度： 全球： 发达地区与欠发达地区存在事实上的不平等（国际经济旧秩序）经济中心转移（意大利法国-英国-德国美国）中国： 南北、东西存在差距，经济中心转移（东北东南） 计划经济强调公平，但牺牲效率（大锅饭） 市场经济强调效率，但损伤公平（价值偏好）,(1)从宏观角度看，效率表现为资源在社会各生产部门的有效配置
27、；从微观角度看，效率表现为各经济主体生产经营效能的充分发挥。就与效率的关系而言，公平可以理解为平等，主要指机会的平等和收入的平等。(2)效率优先、兼顾公平是社会主义初级阶段处理公平与效率关系的原则。允许和鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来，承认差别，合理拉开个人收入的差距，调动各方面的积极性，促进生产发展，体现的是效率优先。效率优先会促进生产力的发展，增加社会财富，为在更高层次上实现社会公平，最终实现共同富裕创造物质条件。(3)强调效率优先，不是不讲社会公平。效率和公平始终是社会主义追求的共同的基本目标。公平问题解决得不好，不仅影响社会稳定，而且在一定程度上也会影响效率的提高。在社会主
28、义市场经济中，兼顾公平首先是力求起点平等的公平，为个人创造平等的竞争条件，给人们提供平等的竞争机会；其次是通过政府对国民收入的再分配，利用税收杠杆和社会保障制度，缩小收入差距，使社会成员的生活水平都有所改善，以实现社会主义初级阶段生产力水平条件下的平等。,如何解决？“初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。” “初次分配是指企业单位内部的分配，其依据主要是效率原则，即根据各生产要素在生产中发挥的效率带来的总收益多少进行分配，高效率获得高回报。再分配是指在初次分配的基础上，政府通过税收、政策、
29、法律等措施，调节各收入主体之间现金或实物的分配过程，也是对要素收入再次调节的过程。初次分配注重效率、再分配注重公平,实现效率优先、兼顾公平第一，在初次分配中充分体现效率。在市场经济条件下，市场主体具有“经济人”的本性，也就是追求个人利益最大化，而要实现个人利益最大化，最有效的经济手段就是按照市场原则和生产要素的贡献取得收入，让贡献大者获得更多收入，激发他们劳动和经营的积极性，在政策上要鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来。第二，在再分配和三次分配中体现公平。初次分配中讲求效率必然带来收入差距的扩大，要缩小收入差距就需要利用再分配的政策措施，包括对高收入者征收各种调节税，对低收入者和贫困地
30、区实行转移支付，如提供社会保险、社会救助和临时性的社会捐助，目的是缩小初次分配中的收入差距。第三，规范收入分配秩序，调节不合理的分配行为，如垄断行业的过高收入，打击非法收入。不规范的分配秩序既损失了效率，又损害了公平。规范分配秩序既可以提高效率，又可以保证公平。第四，在社会主义初级阶段还要注意把握效率和公平的均衡点。这一均衡点并没有固定的数量界限，却符合社会的可接受程度。也就是说，在社会可承受的范围内都可以以效率为主，当社会难以承受时就必须注重公平的尺度。这种公平点既包括区域之间收入差距的均衡点，也包括行业之间收入差距的均衡点，还包括个人之间的相对收入差距均衡点。需要注意的是，以效率为主并不意
31、味着可以通过非法手段获得财富，也不意味着要有意留下体制缝隙，而是要进一步完善法制、健全体制；注重公平，也不意味着要劫富济贫，一味追求结果的均等。,第二节 行政职能的主要内容,一、分类 （一）按作用的领域1.政治职能：专政职能，加强民主和法制建设 2.经济职能：经济计划、管理、服务、监督 3.文化职能：教育、科学文化 4.社会职能：公共设施建设与管理、社会福利保障与人口管理、环境建设 【2004.4.18全国铁路第五次提速】,（二）按功能的属性 1.统治职能 ：一个阶级统治其他阶级 2.保卫职能 ：国家安全、社会稳定 3.管理职能 ：保证社会井然秩序 4.服务职能 ：“客户”与“服务商”（三）按
32、功能的性质 1.行政立法 ：创生权或授权 2.行政司法：仲裁与调解 3.行政执法：大量的日常管理活动,（四）按行政职能主体层级职能中央政府职能各级地方政府职能（五）按行政管理过程决策职能组织职能协调职能控制职能,二、张金鉴对行政职能的分类维护国家的法典和制度国家和民族独立、公民的财产和生命权、维护社会秩序 使各界公民、团体、工商组织 均衡发展，扶助弱势群体 依法控制和约束社会行为主体和公共权力主体的行为，使 其不得危害国家、社会和其他人办理各种公共事业，卫 生、交通、通讯、教育等 制定有效的公共政策， 提升国民生活质量、提升社会文明程度,维护,保卫,扶助,管制,服务,发展,三、政府的基本职能
33、（1）政治职能 也称阶级职能，是指政府所承担的维护和实现阶级统治、保卫国家和社会安全的职能。 （2）经济职能 是指政府所承担的组织和管理社会经济建设的职能，是政府最重要的职能。 （3）文化职能 是指政府指导和管理文化事业的职能。 （4）社会管理职能 是指政府所承担的社会服务和社会保障职能。,四、中国政府公共行政职能体系的主要内容在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。,第三节 政府行政职能的转变,一、行政职能转变的含义所谓行政职能转变，是指为适应客观环境的变化需要，而对行政职能进行的调整、重组和优化，是对政府的行为方式及职能结构体系的调整，主要涉及职能
34、范围、职能重心、职能方式和职能关系等的及时有效调整、重组和优化。,二、现代政府行政职能的特点 1.不断提升社会服务职能： “管制”“服务” 2.行政职能日益社会化：“全能”“有限” 3.地方政府作用加大： “集权”“放权” (1)地方政府了解实际情况，利于及时进行决策和管理，有助于解决实际问题 (2)调动地方政府的积极性 4.行政管理日益法治化：“人治”“法制”,三、我国改革开放前行政职能的特征及其弊端1、我国改革开放前行政职能的特征 集中计划管理政府通过计划体制和行政手段在国民经济上实行高度集权，要求,“全国一盘棋”,微观直接管理 政府既是管理者，又是直接投资者；既控制宏观经济规模和结构，又
35、负责微观的投入和产出。 片面强调政治职能强调阶级矛盾和阶级斗争问题在整个社会中的突出地位和作用，政府决策出现一系列重大失误，最终导致文化大革命这样悲剧的产生。,2、我国改革开放前行政职能的主要弊端 造成政府机构膨胀(政府机构改革) 资源配置效率低下容易产生腐败企业和社会缺乏动力机制,1980 年 8 月, 邓小平同志在党和国家领导制度的改革中对全能型政府职能体系提出了置疑, 他说,我们的各级领导机关, “管了很多不该管、管不好、管不了的事, 这些事只要有一定的规章, 放在下面, 放在企业、事业、社会单位, 让他们真正按民主集中制自行处理, 本可以很好办, 但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门
36、来, 就很难办。” 在计划经济条件下所形成的全能型的政府职能已不能适应市场经济发展的需要了，全能型政府在职能定位上过于理想化，事实上，政府应有所能也有所不能，如何再造政府，这是建立市场经济体制后政府面临着的一项重要的任务。,2008 年 2 月 27 日，党的十七届二中全会通过了关于深化行政管理体制改革的意见，指出：深化行政管理体制改革的总体目标是，到 2020 年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范
37、有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。今后 5 年，要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。 意见指出：深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。,2010 年 10 月 18 日，党的十七届五中全会通过的十二五规划建议再一次明确：进一步转变政府职能，加快建设
38、法治政府和服务型政府。,第十二届全国人民代表大会第一次会议,温家宝：八是切实加强政府自身建设，进一步深化行政体制改革。推进政府机构改革，初步建立职能统一的大部门体制框架。我们始终把实行科学民主决策、坚持依法行政、推进政务公开、健全监督制度、加强廉政建设作为政府工作的基本准则。在规范行政权力运行，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府方面，采取了一系列新举措，迈出了新步伐。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等政府决策程序。深化行政审批制度改革，五年中分两轮取消和调整行政审批事项498项，国务院各部门取消和调整的审批项目总数达到2497
39、项，占原有审批项目的69.3%。大力推动政务公开，重点推进财政预算决算公开和公务接待、公务车购置使用、因公出国出境经费公开，让人民群众更加全面地了解政府工作，更加有效地监督政府行为。审计监督的力度越来越大，成效越来越明显。全面加强反腐倡廉建设，加强领导干部廉洁自律的监督管理。探索建立政府绩效管理制度，建立并切实执行以行政首长为重点的行政问责制度，努力提高行政效能。,由于市场失灵和市场有效之间、公共产品与私人产品之间并非截然对立, 并且随着国民经济发展和市场化程度的提高, 公私之间的界限可能会发生变化, 这就增加了界定政府职能的难度。在我国, 由于政府必须把市场经济国家经过几百年建立和不断发展完
40、善、政府分阶段完成的各种职能集中在一个较短的时间内完成, 这就决定了我国政府职能转变的特殊性和艰巨性。毛寿龙,这种特殊性和艰巨性要求政府一并执行和实现多重职能 (1) 创造有效率的良好市场环境; (2) 为市场提供必要的规则和制度框架, 维护市场的竞争性和规则性; (3) 驾驭市场化进程, 纠正市场失灵和弥补市场缺陷, 着力培育、完善市场体制; (4) 提高政府的有效性, 加强宏观调控, 适度干预经济; (5) 解决计划经济时期遗留的大量问题, 尤其是清除高度集中的计划经济体制留下的弊端; (6) 解决转轨性经济衰退问题, 并促进宏观经济的增长与稳定; (7) 完成十分艰巨的经济结构改造和产业
41、结构调整任务等。,四、中国政府职能转变的基本原则进一步推进政府职能转变应坚持如下原则：1、遵循政府职能和市场功能协调互补的原则2、遵循“三个有利于”的原则3、遵循效率有先、兼顾公平的原则,五、我国现阶段政府转变行政职能的表现,（一）适应市场经济体制进行的行政职能转变 1. 行政职能重心的转移：经济职能的地位上升为核心地位 2. 行政职能方式的转变 （1）由运用行政手段为主转变为运用经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合 （2）由微观、直接管理转向宏观、间接管理 （3）由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来,3.行政职能关系的转变 （1）理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系
42、（2）理顺政企关系 A. 所有权和经营权分开，通过承包制、股份制调整所有制形式，把生产经营权还给企业，调动企业积极性 B. 理顺产权关系，政府的国有资产所有者职能和行政管理职能分开 C. 实行国有资产分级管理，建立起以经济、法律、行政等综合手段控制市场，市场引导企业的宏观调控体系,（3）理顺政府与市场关系：“两只手” （4）理顺政府与社会关系 A.在管理范围上，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，向社会提供“公共物品” B.在管理模式上，“小政府、大社会” C.在管理方法上，间接的以法律为主的方法 （5）理顺政府内部各职能部门关系：制度先行,（二）适应WT0体系规则 1. WT0强制性规则的
43、三大基本原则 （1）非歧视原则 非歧视地进行贸易活动，主要体现在最惠国待遇和国民待遇 （2）市场开放原则 逐步实现贸易自由化，关税减让、取消数量限制和增加透明度（3）公平竞争原则 建立公正、有序的市场环境，减少政府干预,2. 转变途径 （1）以规则导向取代权力导向 （2）树立起现代管理理念，改变行政权力运行方式 A.政府引导，宏观经济调控 B.进行管理体制和管理方式创新，提高政府公共服务意识 C.加强对各种风险的预警和防范意识 （3）推行政务公开制度，实现依法行政,（4）依法进行行政审批制度改革，破除垄断 A.存在的现实问题 a.审批事项多、范围广，与全球市场经济运行体制相脱节 b.审批环节多
44、、时间长，与高效的政府目标相抵触 c.审批不规范、随意性强 d.行政审批的“暗箱操作”与WTO的公开、透明原则相悖 e.重审批、轻监管，与行政审批的实际意义相冲突 B.解决的办法 a.削减市场准入的前置审批，为平等竞争创造条件 b.加快立法，科学界定行政审批的范围和程序 c.改进审批方式，推进行政审批公开 “八公开”，即公开审批机关、内容、依据、条件、程序、 时限，收费标准和审批责任人 设立行政审批中心，建立集中式服务窗口 d.建立行之有效的行政审批责任制和监督机制,2013年新一轮政府机构改革方案 减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定。第十二届全国人
45、大一次会议 【温家宝】深化行政审批制度改革，五年中分两轮取消和调整行政审批事项498项，国务院各部门取消和调整的审批项目总数达到2497项，占原有审批项目的69.3%。,六、我国政府职能转变存在的问题 （一）政府职能“越位”,1、越位的内涵 所谓“越位”是指政府插手了许多本应由企业和个人解决的事务。 2、越位的原因 1、政府部门,主要是地方政府出于对政绩的追求,片面强调经济的增长,直接参与投资决策,依然在相当大的程度上扮演着企业“婆婆”的角色,直接插手企业的生产经营。同时,大搞“政绩工程”,占用了大量土地资源。正如有的学者所说的,地方政府“已衍化成了地方经济的董事长和总经理”。,2、行业垄断、
46、地区垄断依然存在,而且主要是通过政府的行政手段实施的行政性垄断。如为了保持某类产品在本地区市场中的垄断地位,采取地方保护主义。 3、政府拥有土地的使用权、征用权,不经法定程序,任意滥用土地征用权,把土地当作“摇钱树”,竞相“跑马圈地”。在农村基层,农民的土地承包经营权可以随意被侵犯。 4、行政审批是政府行政管理权膨胀的突出表现,既阻碍了市场经济的发育成长,使市场不能很好地发挥资源配置的基础性作用,也成为一些政府部门和官员滋生腐败的温床。2004年国家颁布实施了行政许可法,对行政审批权进行了规范和限制,是遏制过度膨胀的行政管制权的一项重大立法举措。但同时要看到,仍有一部分审批权掌握在政府手中,要
47、使之依法行使尚需采取进一步的配套落实措施,任务依然是艰巨的。,5、当前我国经济运行中存在的主要矛盾和问题,其背后都有政府越位的身影存在。 如有些行业如钢铁、水泥等行业投资过猛,增长过热,出现盲目的低水平重复建设,这又和前面提到的地方政府为了片面追求GDP的增长,介入投资有很大关系。这些行业由于近年来房地产、汽车消费的拉动,刺激其进入生产景气周期,加之这些产业产值大,带来的财税收入大,于是各地方政府不顾自身的资源、技术条件,凭借拥有的土地支配权,以及建立在政府高信用度及行政管理权之上的贷款优先权,盲目投资,大搞这类企业的低水平重复建设,结果造成了这些产业的投资过度,产能过剩,并从而增加了油、电、
48、煤、运的供给短缺,国民经济运行中出现了失衡。,3、越位的表现 （1）政府职能与市场功能不分。我国政府的一些部门和一些管理者仍然习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源，行政审批的不合理和过多过滥，就是政府取代市场的典型表现。过多过滥的行政审批不仅妨碍了市场机制作用的有效发挥、降低了社会发展效率，而且在一定程度上还成为行政职权寻租和腐败的前提。（2）政府与企业不分。表现为政府变相经营企业、经营公司，承担应当属于企业的经营管理责任。不仅为企业制定决策、筹集投资、掌管人事，而且最终还负担亏损，使企业长期处于政府的管束与庇护之下，无法成为自主经营、自负盈亏的法人，影响了我国公司制改革和完善法人治理结构
49、的进程。,（3）政府与社会中介组织不分。表现为政府组织通过主管、指导等方式直接介入各种协会、社团、居民自治组织和村民自治组织的内部管理与事务运作，使它们直接或间接处于政府组织的附属地位，难以真正依照自我管理、自我约束、自我发展的原则成长发育，阻碍了非政府组织在公共管理中作用的发挥。 （4）政府与事业组织不分。我国政府组织与事业组织难以区分，既有使用事业编制的行政机关，又有使用行政编制的事业机构。有的事业单位实际上是行政部门的延伸，承担着一定的行政职能。,（二）政府职能的“错位”错位主要是指在政府职能的分工定位上存在交叉和混淆的情况。就是政府内部职能混乱不清，如越权（下级政府在土地资源管理上越权
50、、上级政府在人事管理上越权），职能交叉重叠。 职能交叉主要指不同层级的政府与政府不同部门在职能定位上的交叉与冲突。如中央政府职能对地方政府职能的挤占，上级政府职能对下级政府职能的侵蚀，同级政府不同部门之间因为缺乏统一协调的责任隶属关系机制而形成管理冲突与矛盾，从而导致职责行使中争夺权力、摩擦扯皮、推卸责任等情形。职能混淆主要指政府角色与企业角色、政府不同职能之间的相互混淆。如将政府国有资产管理职能混同于直接进行企业管理，政府直接插手干预企业人、财、物的组织安排和经营管理；将市场监管职能混淆为企业主管职能，歪曲了政府中介裁判的应有角色，不同程度地造成“裁判员”和“运动员”一身二任的现象；将政府服务职能混淆为管制行为，导致政府管理者反仆为主和公共服务质量下降，改变了公共行政的性质。,
