1、国 外 反 贫 困 经 验 及 其 对 我 国 的 启 示项 秀（ 青 海 民 族 大 学 ， 青 海 西 宁 810007）摘 要 ： 贫 困 是 全 球 性 的 社 会 问 题 ， 发 达 国 家 的 反 贫 困 措 施 有 建 立 健 全 社 会 福 利 及 社 会 救 助 制 度 、 实 行 区 域 开 发 和 社会 发 展 政 策 和 实 施 由 政 府 组 织 、 企 业 及 公 益 机 构 具 体 执 行 的 各 种 反 贫 困 计 划 等 。 发 展 中 国 家 反 贫 困 的 措 施 有 保 障 基本 生 活 需 要 、 培 训 和 促 进 就 业 等 。 国 外 反 贫 困
2、 的 经 验 给 了 我 们 多 方 面 的 启 示 。关 键 词 ： 贫 困 ； 相 对 贫 困 ； 绝 对 贫 困 ； 启 示中 图 分 类 号 ： F113 文 献 标 志 码 ： A 文 章 编 号 ： 1002-2589（ 2011） 14-0073-02收 稿 日 期 ： 2011-04-12作 者 简 介 ： 项 秀 （ 1982-） ， 男 ，（ 藏 族 ） ， 青 海 贵 德 人 ， 2008 级 行 政 管 理 学 专 业 硕 士 研 究 生 ， 从 事 环 境 保 护 与 管 理 研 究 。贫 困 是 全 球 性 的 社 会 问 题 ， 是 世 界 经 济 发 展 过 程
3、 中 长期 存 在 的 普 遍 现 象 不 论 是 发 达 国 家 还 是 发 展 中 国 家 ，都 存 在 着 比 例 和 程 度 不 等 的 贫 困 人 口 。 贫 困 不 仅 是 困 扰 发展 中 国 家 的 一 大 难 题 ， 也 是 发 达 国 家 挥 之 不 去 的 隐 痛 。 比较 不 同 类 型 国 家 反 贫 困 措 施 的 差 异 ， 可 以 为 我 们 探 索 中 国政 府 反 贫 困 的 方 式 、 途 径 和 策 略 提 供 有 益 的 借 鉴 。一 、 发 达 国 家 的 反 贫 困 措 施发 达 国 家 的 贫 困 主 要 是 相 对 贫 困 ， 对 温 饱 和
4、生 存 威 胁较 小 ， 所 以 发 达 国 家 一 般 通 过 “救 助 加 开 发 “的 政 策 措 施 来应 对 、 缓 解 贫 困 的 发 生 和 发 展 。第 一 ， 建 立 健 全 社 会 福 利 及 社 会 救 助 制 度 ， 通 过 收 入 保障 体 系 向 低 收 入 者 和 贫 困 群 体 提 供 一 般 津 贴 和 特 殊 补 助 ，以 满 足 其 基 本 的 生 活 需 求 。 社 会 福 利 和 社 会 救 助 制 度 是 发达 国 家 应 对 城 市 贫 困 的 基 本 社 会 保 障 制 度 ， 其 中 ， 社 会 福 利是 覆 盖 全 部 对 象 群 体 的 项
5、 目 ， 社 会 救 助 特 别 针 对 其 中 的 特殊 困 难 群 体 。 英 国 是 老 牌 的 福 利 国 家 ， 早 在 1572 年 伊 丽 莎白 女 王 就 决 定 在 全 国 征 收 了 济 贫 税 ， 1601 年 颁 布 了 在 人 类史 上 具 有 历 史 意 义 的 济 贫 法 ， 对 贫 困 群 众 和 收 入 低 于 最低 工 资 标 准 的 工 人 予 以 津 贴 补 助 。 1948 年 英 国 成 立 国 民救 济 委 员 会 ， 同 年 开 始 执 行 国 民 保 险 法 和 国 民 救 济 法 ，率 先 进 入 现 代 福 利 国 家 。 美 国 在 20
6、 世 纪 80 年 代 以 来 逐 步建 成 了 公 共 福 利 方 案 ， 主 要 包 括 个 项 目 ， 即 对 有 小 孩 负 担家 庭 的 援 助 、 额 外 保 障 收 入 、 医 疗 救 助 方 案 和 食 品 (券 )补 贴 ，公 共 福 利 方 案 形 成 美 国 福 利 制 度 的 核 心 ， 它 面 对 所 有 贫 困人 群 ， 对 缓 解 贫 困 危 机 、 特 别 是 城 市 贫 困 发 挥 了 重 要 作 用 。第 二 ， 实 行 区 域 开 发 和 社 会 发 展 政 策 ， 对 贫 困 人 口 集 中的 区 域 ， 如 经 济 落 后 的 城 市 和 区 域 、
7、资 源 枯 竭 的 厂 矿 等 地 区采 取 经 济 开 发 和 社 会 发 展 政 策 ， 保 障 困 难 群 体 的 基 本 生 活和 区 域 发 展 。 英 国 在 整 个 20 世 纪 一 直 不 断 地 实 行 区 域 开发 和 移 民 政 策 ， 以 帮 助 失 业 的 贫 困 者 重 新 就 业 ， 其 中 在 30年 代 开 发 了 个 高 失 业 率 地 区 ， “把 工 作 带 给 工 人 “， 1945至1975 年 又 相 继 通 过 了 一 系 列 工 业 发 展 法 案 ， 鼓 励 投 资 ， 促进 就 业 。 世 纪 年 代 以 后 ， 英 国 实 施 “选 择
8、性 地 区 援助 “， 对 迁 入 落 后 地 区 的 企 业 提 供 财 政 援 助 ， 对 服 务 业 实 行特 别 补 贴 ， 鼓 励 劳 动 密 集 型 企 业 、 中 小 企 业 和 新 企 业 的 发展 。 这 些 措 施 为 缓 解 失 业 和 贫 困 ， 推 动 经 济 和 社 会 协 调 发展 发 挥 了 积 极 作 用 。 1994 年 美 国 执 行 了 联 邦 受 援 区 和 受援 社 区 法 案 ， 分 别 由 联 邦 政 府 住 房 和 城 市 发 展 署 批 准 了 6个 城 市 受 援 区 和 65个 城 市 受 援 社 区 ， 用 于 贫 困 群 体 的 居
9、住环 境 改 善 和 社 区 发 展 ， 帮 助 城 市 贫 民 获 得 可 持 续 性 生 计 。第 三 ， 针 对 贫 困 群 体 的 具 体 状 况 ， 实 施 由 政 府 组 织 、 企业 及 公 益 机 构 具 体 执 行 的 旨 在 提 高 困 难 群 体 就 业 和 收 入 水平 的 各 种 反 贫 困 计 划 。 在 发 达 国 家 ， 有 财 力 保 证 的 反 贫 困计 划 往 往 是 一 揽 子 社 会 工 程 ， 对 保 障 贫 困 群 体 的 生 活 和 发展 效 果 显 著 。 如 美 国 在 20 世 纪 60 年 代 开 始 执 行 的 “向 贫困 挑 战 “计
10、 划 ， 对 世 界 反 贫 困 行 动 产 生 了 深 远 影 响 ， 这 些 措施 至 今 在 发 达 国 家 屡 试 不 爽 。 该 计 划 由 10 个 具 体 计 划 组成 ， 分 成 两 大 类 ， 其 一 是 授 权 计 划 ， 即 健 康 、 教 育 、 福 利 机 构执 行 的 就 业 计 划 ， 劳 动 部 门 执 行 的 青 年 人 集 团 计 划 ， 各 大 学执 行 的 勤 工 俭 学 计 划 ， 农 业 部 门 执 行 的 乡 村 贷 款 计 划 ； 其 二是 直 接 计 划 ， 即 向 贫 困 挑 战 的 中 心 计 划 、 共 同 行 动 计 划 、 农业 季
11、节 工 计 划 、 职 业 团 计 划 和 地 区 发 展 计 划 。 “向 贫 困 挑战 “计 划 执 行 10 年 后 ， 美 国 的 贫 困 率 下 降 了 个 百 分 点 。在 该 计 划 中 ， 政 府 出 台 了 三 方 面 对 策 ， 一 是 学 费 分 期 偿 还制 ， 以 帮 助 贫 困 家 庭 的 学 生 完 成 学 业 ； 二 是 平 等 的 收 入 政策 ， 以 缩 小 劳 动 者 之 间 的 收 入 差 距 ； 三 是 负 所 得 税 方 案 ， 对收 入 低 于 贫 困 线 的 家 庭 用 所 得 税 补 足 差 额 部 分 ， 增 加 向 贫困 者 转 移 支 付
12、 。二 、 发 展 中 国 家 的 反 贫 困 措 施发 展 中 国 家 的 贫 困 主 要 是 绝 对 贫 困 ， 直 接 影 响 温 饱 和G u a n L i Y a n J i u管 理 研 究T h e o r y R e s e a r c h学 理 论生 存 。 所 以 ， 发 展 中 国 家 的 反 贫 困 措 施 主 要 表 现 在 三 个 方面 ：第 一 ， 保 障 基 本 生 活 需 要 。 保 障 基 本 生 活 需 要 是 基 本措 施 ， 这 一 措 施 注 重 向 困 难 群 体 提 供 满 足 最 低 生 活 需 求 的商 品 和 服 务 ， 包 括 食 物
13、、 水 和 卫 生 设 施 、 健 康 服 务 、 初 级 教育 和 非 正 规 教 育 以 及 住 房 。 如 印 度 从 20 世 纪 60 年 代 开始 执 行 “绿 色 革 命 “计 划 ， 对 贫 困 者 增 加 粮 食 供 给 ， 有 效 保 障了 贫 困 群 体 的 基 本 生 活 。第 二 ， 培 训 和 促 进 就 业 。 培 训 和 促 进 就 业 措 施 是 发 展中 国 家 所 重 视 的 政 策 ， 并 且 常 常 受 到 发 达 国 家 和 国 际 机 构的 援 助 ， 但 是 ， 就 业 量 主 要 受 到 经 济 发 展 景 况 的 限 制 ， 在 经济 发 展
14、 缓 慢 或 停 滞 时 期 ， 培 训 和 促 进 就 业 的 措 施 并 不 能 给发 展 中 国 家 的 穷 人 带 来 普 遍 实 惠 。 关 于 这 一 点 ， 世 界 银 行有 许 多 在 发 展 中 国 家 实 施 培 训 却 不 能 促 进 就 业 的 案 例 。第 三 ， 构 建 社 会 保 护 网 络 。 贫 困 是 社 会 结 构 问 题 ， 也是 权 益 失 衡 问 题 ， 不 是 政 府 救 济 和 促 进 就 业 就 可 以 解 决 的 ，因 此 在 发 展 中 国 家 ， 帮 助 贫 困 者 构 建 社 会 保 护 网 络 的 措 施普 遍 兴 起 。 在 印 度
15、 、 泰 国 、 柬 埔 寨 、 菲 律 宾 、 南 非 、 纳 米 比 亚和 津 巴 布 韦 ， 穷 人 组 建 贫 民 联 合 会 ， 以 相 互 提 供 支 持 。 如印 度 全 国 贫 民 窟 居 民 联 合 会 (NSDF)与 各 级 政 府 齐 心 协 力 ，利 用 穷 人 的 聪 明 才 智 ， 发 挥 其 创 造 力 。 在 肯 尼 亚 的 内 罗 华 ，贫 困 者 不 仅 组 成 联 合 会 ， 而 且 建 立 各 种 自 助 团 体 、 小 型 企业 和 妇 女 日 常 节 余 组 织 ， 以 相 互 提 供 援 助 和 精 神 鼓 励 。 在乌 拉 圭 ， 贫 困 者 成
16、 立 了 全 国 性 住 房 合 作 社 联 盟 ， 为 解 决 住房 问 题 争 取 资 源 。贫 困 群 体 保 障 发 展 的 新 趋 势 是 工 作 福 利 制 。 20 世 纪下 半 叶 、 特 别 是 90 年 代 以 后 ， 为 缓 和 日 益 增 长 的 财 政 危 机以 及 减 弱 被 救 助 群 体 对 福 利 的 依 赖 性 ， 福 利 国 家 纷 纷 走 上改 革 之 路 。 社 会 救 助 最 明 显 的 改 革 方 向 是 强 化 对 福 利 金领 取 人 的 再 就 业 要 求 和 扶 持 ， 即 所 谓 的 工 作 福 利 政 策 或 积极 就 业 政 策 ，
17、核 心 是 不 参 加 工 作 就 不 能 得 到 福 利 ， 具 体 做法 是 ： 首 先 ， 法 定 工 作 要 求 。 在 大 多 数 国 家 ， 传 统 失 业 人 群领 取 失 业 金 需 要 经 过 的 “工 作 验 证 “， 已 经 扩 展 到 社 会 福 利及 社 会 救 助 的 更 大 范 围 。 其 次 ， 实 施 税 收 减 免 政 策 ， 鼓 励再 就 业 。 工 作 福 利 政 策 通 常 对 找 到 工 作 的 人 实 行 收 入 税减 免 ， 以 鼓 励 再 就 业 。三 、 国 外 反 贫 困 经 验 对 我 国 该 项 工 作 的 主 要 启 示（ 一 ） 立
18、 法 保 障 ， 维 护 困 难 群 体 的 基 本 权 益国 际 反 贫 困 的 历 史 也 是 一 部 立 法 保 障 的 历 史 ， 因 为 贫困 更 多 是 社 会 原 因 造 成 的 ， 而 不 是 个 人 的 懒 惰 和 缺 陷 所 致 。在 我 国 ， 贫 困 群 体 主 要 由 于 区 域 性 发 展 和 资 源 等 方 面 的 差别 ， 以 及 经 济 变 革 和 社 会 转 型 而 错 失 了 应 有 的 资 源 ， 但 他们 和 其 他 人 一 样 拥 有 生 存 和 发 展 的 权 利 ， 因 此 必 须 从 立 法的 高 度 保 障 他 们 的 基 本 权 利 。 我
19、 国 城 镇 居 民 最 低 生 活 保障 制 度 已 经 实 现 多 年 ， 对 保 障 近 2000 万 城 市 贫 困 者 的 基本 生 活 发 挥 了 巨 大 作 用 。 但 其 中 也 显 示 出 困 难 重 重 ， 无 论在 保 障 的 合 法 性 、 保 障 面 、 保 障 内 容 还 是 保 障 措 施 等 方 面 ，都 不 是 一 部 国 务 院 条 例 所 能 涵 括 的 。 我 国 应 当 加 快 社 会保 障 、 特 别 是 社 会 救 助 方 面 的 立 法 ， 以 维 护 困 难 群 体 的 基本 权 益 。（ 二 ） 构 建 服 务 体 系 ， 使 扶 贫 措 施
20、 惠 及 贫 困 群 体世 界 银 行 2004 年 发 展 报 告 的 主 题 是 “让 服 务 惠 及 穷人 “， 这 是 世 界 银 行 多 年 在 全 球 反 贫 困 实 践 的 经 验 总 结 。 在许 多 国 家 ， 各 种 旨 在 扶 贫 、 减 贫 的 措 施 频 频 出 台 ， 但 贫 困 面不 降 反 升 ， 个 中 缘 由 主 要 是 这 些 措 施 往 往 远 离 穷 人 ， 不 能给 穷 人 带 来 任 何 福 利 ， 反 而 给 富 人 带 来 了 新 的 投 资 机 会 。所 以 ， 我 们 要 将 服 务 体 系 构 建 在 困 难 群 体 的 身 边 、 延
21、伸 到困 难 群 体 的 家 中 。要 做 好 困 难 群 体 的 需 求 调 查 ， 针 对 需 求 设 计 服 务 内 容才 能 增 加 贫 困 群 体 的 福 利 。 特 别 要 关 注 对 贫 困 群 体 的 精神 服 务 ， 帮 助 他 们 战 胜 自 我 ， 重 新 走 向 社 会 。 对 此 ， 建 立 社会 工 作 者 制 度 应 该 提 上 议 事 日 程 。（ 三 ） 分 类 救 助 ， 维 护 社 会 公 正国 外 近 几 年 兴 起 的 工 作 福 利 制 和 积 极 就 业 政 策 实 际上 反 映 了 社 会 公 正 原 则 的 要 求 ， 即 给 予 有 劳 动
22、能 力 者 和 无劳 动 能 力 者 同 样 的 救 助 对 二 者 和 其 他 纳 税 人 都 是 不 公 平的 ， 从 而 影 响 救 济 的 效 率 。 我 国 的 城 市 居 民 最 低 生 活 保 障制 度 要 求 “应 保 尽 保 “， 保 障 了 贫 困 群 体 、 特 别 是 下 岗 失 业 家庭 的 基 本 生 活 ， 但 也 产 生 了 不 小 的 负 面 效 应 ， 如 在 广 大 的中 低 收 入 地 区 ， 越 来 越 多 的 接 近 行 业 评 估 收 入 的 劳 动 者 辞掉 了 工 作 ， 转 而 申 请 低 保 救 助 ， 不 仅 给 低 保 对 象 的 甄
23、别 和救 济 金 发 放 带 来 很 大 压 力 ， 而 且 违 背 了 低 保 救 助 的 原 本 精神 。 因 此 我 国 需 要 借 鉴 国 外 分 类 救 助 的 工 作 福 利 制 度 原则 ， 进 一 步 完 善 或 设 计 城 市 低 保 及 其 他 相 关 社 会 救 助 制 度 。（ 四 ） 实 施 扶 贫 开 发 和 网 络 建 构 ， 促 进 经 济 和 社 会 协 调发 展从 20 世 纪 80 年 代 城 市 改 革 开 始 ， 我 国 城 市 的 新 贫 困就 初 露 端 倪 ， 直 到 20 世 纪 末 发 展 成 新 的 社 会 问 题 ， 但 这 是产 业 升
24、 级 和 社 会 结 构 急 剧 变 迁 所 不 可 避 免 的 消 极 一 面 。 为维 持 困 难 群 体 的 可 持 续 生 计 ， 根 据 国 外 的 经 验 ， 实 施 包 括扶 贫 开 发 和 困 难 群 体 网 络 建 构 在 内 的 一 揽 子 社 会 工 程 迫在 眉 睫 。 我 们 不 能 把 困 难 群 体 视 作 社 会 福 利 和 救 助 的 被动 接 受 者 ， 而 要 把 他 们 吸 引 到 各 种 开 发 计 划 中 去 。 只 有 困难 群 体 的 生 计 可 持 续 了 ， 才 能 促 进 经 济 和 社 会 的 协 调 发 展 。我 国 的 困 难 群 体
25、 多 数 是 从 原 来 的 “单 位 制 “中 脱 离 出 来 的 ，要 帮 助 他 们 构 建 新 的 社 会 网 络 ， 以 维 持 正 常 的 社 会 生 活 。参 考 文 献 ：1冈 纳 缪 尔 达 尔 .世 界 贫 困 的 挑 战 世 界 反 贫 困 大 纲 M.顾 朝阳 ,等 译 .北 京 :北 京 经 济 学 院 出 版 社 ,1991.2刘 冬 梅 .中 国 农 村 反 贫 困 与 政 府 干 预 M.北 京 :中 国 财 政 经 济出 版 社 ,2003.3迪 帕 维 拉 扬 .谁 倾 听 我 们 的 声 音 M.付 岩 梅 等 译 .北 京 :中 国人 民 大 学 出 版
26、 社 ,2001.4陶 晓 辉 ,熊 坤 新 .西 部 大 开 发 中 需 要 借 鉴 的 外 国 经 验 J.中 国 发展 ,2003,(4):60-69.5沈 红 .印 度 的 乡 村 贫 困 和 扶 贫 体 制 J.社 会 学 研 究 ,1994,(5):84-92.6张 术 茂 .调 节 社 会 收 入 差 距 国 外 经 验 的 借 鉴 J.社 会 发 展 ,2005,(2):73-74.7周 彬 彬 .向 贫 困 挑 战 :国 外 缓 解 贫 困 的 理 论 与 实 践 M.北 京 :人民 出 版 社 ,1991.8康 晓 光 .中 国 贫 困 与 反 贫 困 理 论 M.南 宁 :广 西 人 民 出 版 社 ,1995.(责 任 编 辑 /宋 伯 伟 ）
