1、1宁夏回族自治区实施农田水利条例办法解读纲要宁夏回族自治区实施农田水利条例办法 （以下简称办法 ）经自治区人民政府常务会议审议通过，以自治区人民政府令第95 号的形式发布，并于 2018 年 2 月 1 日起正式实施。 办法的出台，将进一步规范农田水利规划、建设、运行、管理，有助于建立健全农田水利基本制度和长效机制，为农业稳定发展和发展我区农田水利事业发挥重要的法治保障作用。下面就办法分三个部分进行解读：第一部分 制定办法的背景和必要性一、国务院制定农田水利条例的背景及其必要性。（一）我国是一个需要实行全域灌溉的国家，灌溉是我国水利发展的永恒主题。（二）大力发展农田水利遇到前所未有的体制性障碍
2、，现行法律法规难以解决，迫切需要出台专门法规。存在的问题主要表现为七个方面：一是建设投入不足；二是规划统筹不力；三是建设标准混乱；四是产权缺失；五是管护机制薄弱；六用水效率低下；七是灌溉水源和灌溉工程设施被随意侵占。（三）部分省区出台了农田水利地方性法规和政府规章，形成了很好的做法与经验，需要从国家层面出台行政法规加以总结、确认与推广。2（四）党中央、国务院高度重视农田水利事业发展，社会各界对农田水利立法关注和期盼。2016 年 4 月 27 日国务院颁布了农田水利条例（以下简称条例），为农田水利依法建设与管理维护提供了重要法律依据。二、制定办法的必要性。我区现有水库 321 座、泵站 114
3、1 座、过闸流量 1 立方米/秒以上水闸 1543 座、规模以上机电井 9237 眼、流量 0.2 立方米/秒以上灌溉渠道 1.78 万公里，2000 亩以上灌区 92 处，集中供水工程 486处，分散供水工程 2.4 万处，基本形成了功能完善的农田水利灌排体系。但是，目前我区农田水利工作还存在不少亟待解决的问题：一是科学规划和统筹机制不健全，存在工程建设投入分散，建设标准不一，重复建设等现象；二是工程建设、运行维护机制不完善，部分工程运行维护主体不明确，建设与管护脱节，尤其是小型农田水利工程，管理主体不明确，有人用、无人管的现象尤其突出；三是农业灌溉用水方式粗放，灌溉技术比较落后，用水效率不
4、高，灌溉排涝能力依然不足；四是投入和保障措施不完善，社会各方参与农田水利基本建设的积极性不高，存在组织发动难、筹资筹劳难、配套资金落实难等情况；五是侵占灌溉水源、挤占渠堤沟堤、扒口引水排水、焚烧秸秆、乱丢废弃农膜等危害农田水利工程和生态环境现象时有发生。 为了贯彻实施国务院农田水利条件 ，细化我区农田水利规划、工程建设、运行维护、灌溉管理、保障与扶持等方面的制度措施，3建立农田水利发展长效机制，制定办法是十分必要的。宁夏回族自治区实施农田水利条例办法是自国务院农田水利条例出台后全国第一个实施性的办法。第二部分办法的总体框架和主要思路办法（草案） 共六章二十九条。总体框架：主要从围绕农田水利监督
5、管理体制、农田水利的定性、规划、建设投入机制、运行维护主体、用水管理问题、保障措施等七个方面作进一步的规范细化。主要思路是：一、贯彻国务院农田水利条例的总体原则。一是科学规划、协同推进。二是建管并重、明确责任。三是科学灌溉、节约用水。四是各方参与、加大扶持。二、明确政府和水行政主管部门在水利工作中的地位和职责。一是明确了县级以上人民政府在农田水利工作中的主导地位。二是具体细化了水行政主管部门负责本行政区域农田水利的管理和监督职责。三、加强农田水利规划与工程建设。一是明确了规划编制程序。二是加强相关规划的衔接。三是强化了农田水利工程建设的管理。四是明确规定了农田水利基本建设综合治理模式和措施要求
6、。五是规定了农田水利工程建设应当符合国家和自治区有关农田水利标准。四、加强农田水利工程运行维护。一是按照不同工程类型分别确定运行维护主体。二是完善了运4行维护经费保障机制。三是明确了运行维护职责。四是完善了工程设施和生态环境保护要求。五、加强农业灌溉管理。一是明确了农业灌溉用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。二是规定了农业灌溉用水实行有偿使用、计量收费制度。三是明确规定了自治区通过以奖代补、先建后补、农机具购置补贴等财政补助方式，鼓励企业、农村集体经济组织、新型农业经营主体、农民和其他社会力量投资建设节水灌溉工程，购置节水设备及产品，推广应用节水灌溉技术，提高灌溉用水效率。六，加大扶持力度
7、，吸引社会力量参与农田水利建设。一是积极鼓励引导。二是予以财政扶持。三是确立表彰制度。第三部分 条文释义第一章总则总则是一部法律、法规的纲领性、慨括性规定，为其他各章的具体规范奠定基础。其他各章的内容必须体现总则确定的基本原则，具体运用时也必须符合总则确定的原则和精神。本办法的总则共五条，从第一条到第五条。分别规定了办法的立法目的、适用范围、农田水利的定性、农田水利工作体制等内容。第一条 为了加强农田水利基本建设，加快农田水利发5展，提高农业综合生产能力，结合自治区实际，依据国务院农田水利条例，制定本办法。释义本条是关于办法立法宗旨的规定。有二层含义：1、明确了制定本办法的目的。即：一个加强、
8、一个加快、一个提高。2、明确规定了制定本办法的法律依据。第二条 自治区行政区域内从事农田水利规划、建设、运行维护及其监督管理等活动，应当遵守本办法。释义本条是关于本办法适用范围的规定。有二层含义:1、适用的空间范围是在本自治区内有效。2、调整的对象。本办法调整对象是从事农田水利规划、建设、运行维护及其监督管理等活动。第三条 本办法所称农田水利，是指为防治农田旱、涝、渍和盐碱灾害，改善农业生产条件，采取的灌溉、排水等工程措施和其他相关措施。是农业增效、农村发展、农民增收的基础性公益事业。本办法所称农田水利基本建设，是指为了改变不利于农业生产发展的自然条件，提高农田生产能力，运用水利、农业、林业、
9、科技等措施对农田进行综合治理，将基本农田建成集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的农田的活动。释义 本条是关于农田水利和农田水利基本建设的定性的规6定。从两个层面对农田水利进行了规定:1、对农田水利的基本定性。即：农田水利的公益性、基础性和战略性。2、明确了农田水利基本建设的基本内涵。即：综合治理的特性。 第四条 县级以上人民政府应当加强对农田水利工作的组织领导，将农田水利工作纳入国民经济和社会发展规划，建立健全农田水利工作协调机制和基层水利服务体系。 释义本条是关于农田水利工作的领导体制的规定。有两层含义：1、县级以上人民政府负责农田水利工作的组
10、织领导。2、明确建立健全农田水利工作协调机制和基层水利服务体系。第五条 水行政主管部门负责本行政区域农田水利的管理和监督工作，落实农田水利基本建设规划和实施方案，建立健全验收、考核和评价机制。发展改革、财政、国土资源、环境保护、农牧、林业、扶贫等主管部门按照职责分工做好农田水利工程建设和运行维护等方面的相关工作。乡镇人民政府应当协助上级人民政府及其有关部门，做好本行政区域内农田水利工程建设和运行维护等方面的工作。7释义本条是水行政主管部门及其相关部门在农田水利工作的管理监督职责的规定。分三个层面规定：一是水行政主管部门。二是相关部门。三是乡镇人民政府。第二章 规划与建设本章规定了两部分的内容：
11、一是规定了农田水利规划的主体责任、地位及其编制要求；二是规定了农田水利基本建设的组织模式和和建设要求。共有九条，从第六条到第十四条。第六条 水行政主管部门应当根据空间规划和上级农田水利规划，编制本行政区域农田水利规划及其实施方案，征求本级发展改革、国土资源、农牧、林业、扶贫等主管部门意见后，报本级人民政府批准公布，并向上一级水行政主管部门备案。释义本条是关于编制农田水利规划的规定。二层含义：1、编制主体和根据。2、明确农田水利规划的法律地位。第七条 编制土地整治、农业综合开发、生态保护、高标准农田建设、林业等规划涉及农田水利的，应当与农田水利规划相衔接，并征求本级水行政主管部门的意见。释义本条
12、是关于农田水利规划的权威性、协调性的规定。第八条 县级人民政府实施农田水利规划及其实施方案，应当统筹与农田水利基本建设有关的项目和资金，集中连片8推进农田水利建设。释义本条是关于县级人民政府通过实施农田水利规划，加强规划统筹作用的规定。上述三条是结合我区实际，将农田水利条例第六条（政府规划） 、第九条（规划作为建设和管理的依据） 、第十一条（统筹协调机制）的规定进行了具体的落实。目的是将农田水利规划作为农田水利建设的重要依据，能保证一张蓝图绘到底，一任接着一任干。各个部门按照共同的规划共同干。第九条 乡镇人民政府应当组织协调、引导农村集体经济组织、专业大户、家庭农（林）场、农民专业合作组织等新
13、型农业经营主体（以下统称新型农业经营主体），对受益农田水利开展基本建设。村民委员会可以通过一事一议方式，组织村民筹资筹劳，对受益农田水利开展建设。释义本条是对农田水利条例第五条、第十二条和第三十六条有关规定的落实和细化。（国务院农田水利条例第五条 国家鼓励和引导农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民和其他社会力量进行农田水利工程建设。第十二条 乡镇人民政府应当协调农村集体经济组织、农民用水合作组织以及其他社会力量开展农田水利工程建设的有关工作。第三十六条 县级人民政府应当及时公布农田水利工程建设年度实施计划、建设条件、补助标准等信息，引导社会力量参与建设农田水利工程。 ）第十条 农田水利基本
14、建设应当结合农业产业发展、科技推广、美丽乡村建设、扶贫开发、河长制等，实行山、水、田、林、湖、草、路、村（庄）综合治理。9释义本条是关于农田水利基本建设综合治理模式的规定。农田水利基本建设“实行山、水、田、林、湖、草、路、庄综合治理”是贯彻新时代发展理念，坚持人与自然和诣共生，建设生态文明的具体体现。第十一条 进行农田水利基本建设，应当保护生态环境，采取防治水污染、扬尘防控等措施。对秸秆、农膜、滴灌带等进行资源化利用，开展农田保护和荒漠化治理，实施生态保护和修复制度。释义本条是对农田水利基本建设综合治理的具体要求。有三层含义：1、针对建设中存在的突出现象作出的规定。2、推进资源循环利用。3、是
15、明确在建设中推进生态保护和恢复制度。第十二条 农田水利工程建设，应当符合国家和自治区有关建设标准和技术规范，有利于防灾减灾和水资源节约保护。国家和自治区专项投资建设的农田水利工程，执行国家和自治区专项投资建设项目管理规定及其建设标准和技术规范；其他沟、渠、林、路等农田水利工程，执行自治区相关建设标准和技术规范。释义本条是关于农田水利建设标准的规定。是落实建管并重，如何加强农田水利建设的措施要求。强化了农田水利工程建设管理。10结我区实际分两个层次作了具体规定：1、针对国家和自治区专项投资建设的农田水利工程；2、二是针对地方投资建设的工程。第十三条 农田水利工程组织竣工验收，应当依照农田水利条例
16、第十六条的规定进行。农田水利工程验收合格后，由水行政主管部门组织造册存档，有关部门、投资者或者受益主体应当予以配合。释义本条是关于把好验收关的规定（指引的规定） 。这也是如何加强农田水利工程建设的一个方面，通过标准规范、程序控制，保证农田水利工程建得好。第十四条 水行政主管部门应当会同有关部门加强农田水利信息系统建设，建立健全农田水利信息共享机制，为农田水利建设和管理提供信息服务。释义本条是关于信息化建设的规定。为统筹规划、综合治理、建设和管理服务。在大数据时代下的必然要求。第三章 运行维护本章主要是关于农田水利工程运行维护方面的规定。另外还将加强农业灌溉用水管理的内容在本章中有所规定。共六条
17、，从第十五条到二十条。第十五条 农田水利工程按照下列规定确定运行维护主体：11(一) 政府投资建设的大中型农田水利工程，由水行政主管部门确定的水利工程管理单位负责运行维护；(二) 政府投资建设或者财政补助建设的小型农田水利工程，按照规定交由受益农村集体经济组织、新型农业经营主体、农民使用和管理的，由受益者或者其委托的单位、个人负责运行维护;（三）农村集体经济组织筹资筹劳建设的农田水利工程，由农村集体经济组织或者其委托的单位、个人负责运行维护;(四) 新型农业经营主体、农民或者其他社会力量投资建设的农田水利工程，由投资者或者其委托的单位、个人负责运行维护;(五) 政府与社会力量共同投资建设的农田
18、水利工程，由投资者按照约定确定运行维护主体；（六）农村土地承包经营权依法流转的，由经营主体负责该流转土地上农田水利工程的运行维护。释义本条坚持“谁投资、谁所有”有基本原则，主要对运行维护主体进行了界定。明确了不同类型的工程运行维护主体，采取专业管理和用户自主管理相结合的管理方式。这种管理运行维护方式是以农田水利工程产权为基础的。第十六条 农田水利工程运行维护经费，可以通过各级财政预算安排、供水收益、受益者协商筹集、引进社会资本等渠道筹措。12跨设区的市的干渠、干沟和支干渠、支干沟由自治区水行政主管部门负责管护，运行维护费由自治区财政承担；跨县（市、区）的支干渠、支渠和干沟、支干沟由设区的市负责
19、管护，运行维护费由所在地设区的市财政承担；县（市、区）内跨乡镇的渠道、沟道等灌排工程由各县（市、区）负责管护，运行维护费由县（市、区）通过财政预算、水费提留、一事一议等方式解决。农村集体经济组织、新型农业经营主体管理使用的农田水利工程维修养护经费纳入农业生产成本自筹解决。释义本条是关于运行维护经费来源渠道的规定。是对国务院农田水利条例第二十条的具体细化和补充，对完善我区农田水利工程运行维护机制及其建立运行维护经费合理负担机制有积极的意义和作用。（国务院农田水利条例第二十条 县级以上人民政府应当建立农田水利工程运行维护经费合理负担机制。农田水利工程所有权人应当落实农田水利工程运行维护经费，保障运
20、行维护工作正常进行。 ）第十七条 负责农田水利工程运行维护的单位和个人应当建立健全运行维护制度，加强对农田水利工程的日常巡查、维修和养护，按照水行政主管部门的调度方案进行调度，保障农田水利工程正常运行。释义本条是关于运行维护职责的规定，要求运行维护单位和个人应当建立健全运行维护制度。这是加强农田水利管理的一项有效措施。第十八条 农业灌溉用水实行总量控制和定额管理相结13合的制度。农田灌溉用水量应当按照自治区和县（市、区）年度水量调度计划进行控制。农业灌溉用水定额由自治区水行政主管部门会同相关产业部门确定，报自治区人民政府公布后执行。释义本条是关于灌溉用水管理的规定。国务院农田水利条例把灌溉排水
21、管理单列一章，确立了农业用管理的基本制度。第十九条 农业灌溉用水实行有偿使用、计量收费。水价按运行成本核定，对超计划超定额用水实行累进加价制度。释义本条是关于运用经济杠杆推进高效灌溉农业用水的基本制度。节水高效是新时期农田水利工作的根本方针。第二十条 任何单位和个人不得擅自占用农业灌溉水源、农田水利工程设施。禁止危害农田水利工程设施和生态环境的下列行为：（一）侵占、损毁农田水利工程设施；（二）危害农田水利工程设施安全的爆破、打井、采石、取土等活动；（三）堆放阻碍蓄水、输水、排水的物体；（四）建设妨碍蓄水、输水、排水的建筑物和构筑物；（五）向水库、河道、塘坝、沟渠排放污水、倾倒垃圾以及其他废弃物
22、；（六）在农田焚烧秸秆或者将废弃农膜、滴灌带弃留在农14田土壤中。释义本条是关于农业灌溉水源和农田水利工程设施保护的规定。 农田水利条例对此通过明确三项制度规范强化保护力度。1、明确禁止性规范，采取法律强制措施。如第二十三条。2、对特殊情况的审批制度。如第二十四第二款。3、是建立补偿机制。如第二十四第三款。第四章 保障与扶持本章主要规定了保障扶持措施，充分发挥政府主导作用，鼓励社会力量投资建设和管护农田水利工程。共四条，从第二十一条到二十四条。第二十一条 农田水利工程建设实行政府投入和社会力量投入相结合的方式。县级以上人民政府可以通过本级财政预算、上级财政补助、吸引农村集体经济组织、新型农业经
23、营主体、农民和其他社会力量投资等渠道，筹措农田水利工程建设资金，保障农田水利基本建设投入。鼓励采用政府和社会资本合作模式开展农田水利基本建设。释义本条是关于农田水利工程建设投资的规定。三层含义：1、确立了以政府投资为主，社会力量投资为辅的方式。2、明确了各级政府建设投资的渠道。153、鼓励社会资本建设农田水利工程。第二十二条 县级以上人民政府对农村集体经济组织、新型农业经营主体、农民和其他社会力量投资建设的农田水利工程，采取以奖代补等方式予以扶持。符合一事一议财政奖补条件的，可以纳入奖补范围，但不得重复享受。自治区对农田排水、高效节水提灌、农田灌溉机井等工程用电优惠，予以财政扶持。释义本条是关
24、于对社会力量投资建设农田水利工程的扶持规定。第二十三条 自治区通过以奖代补、先建后补、农机具购置补贴等财政补助方式，鼓励企业、农村集体经济组织、新型农业经营主体、农民和其他社会力量投资建设节水灌溉工程，购置节水设备及产品，推广应用节水灌溉技术，提高灌溉用水效率。释义本条是关于自治区鼓励社会力量投资设施和购置节水设备的具体措施。第二十四条 对农田水利工作中成绩显著的单位和个人，依照国家和自治区有关规定给予表彰。释义本条是关于对农田水利工作中成绩显著的单位和个人的表彰规定。第五章 法律责任本章共四条，从第二十五条到第二十八条。规定了行为人违反16了本办法的规定应当承担的法律后果。规定本章的主要理由
25、和意义在于通过规定法律责任，制裁违反本办法的行为，保证本办法得以全面实施，以实现制定本办法的立法目的。第二十五条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上水行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取补救措施；逾期不恢复原状或者采取补救措施的，依法强制执行；造成损失的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）堆放阻碍农田水利工程设施蓄水、输水、排水的物体；（二）建设妨碍农田水利工程设施蓄水、输水、排水的建筑物和构筑物；（三）擅自占用农业灌溉水源、农田水利工程设施。释义本条是关于行为人违反了本办法规定的禁止性规定承担的法律责任
26、的规定。1、承担责任的主体为行为人（包括法人、自然人、其他组织）2、承担责任的三类违法行为。3、责任形式有：责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取补救措施和强制执行。第二十六条 违反本办法规定，侵占、损毁农田水利工17程设施，以及有危害农田水利工程设施安全的爆破、打井、采石、取土等行为的，依照中华人民共和国水法、 宁夏回族自治区实施中华人民共和国水法办法和宁夏回族自治区水工程管理条例的规定处理。释义本条是关于指引性的规定。第二十七条 违反本办法规定，有下列行为之一的，依照环境保护有关法律、法规和规章处理：（一）向水库、河道、塘坝、沟渠排放污水、倾倒垃圾以及其他废弃物的；（二）在农田焚烧秸秆或者
27、将废弃农膜、滴灌带弃留在农田土壤中的。释义本条是关于指引性的规定。有中华人民共和国水污染防治法 中华人民共和国大气污染防治法 宁夏回族自治区农业废弃物处理与利用办法 （2012 年政府令 47 号）等。第二十八条 水行政主管部门和其他有关部门及其工作人员，不依法履行农田水利管理和监督职责的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。释义本条是关于行政管理部门及其工作人员违法行为法律责任规定。主要针对不依法履行农田水利管理和监督职责的行为。第六章 附 则18本章是关于法律生效日期的内容（第二十九条） 。因为根据规章制定程序的有关规定，规章解释属有权制定机关。所以本办法再不作规定。第二十九条 本办法自 2018 年 2 月 1 日起施行。释义本条是关于本办法施行时间的规定。
