1、我国烟草专卖制度的建立与发展一、我国烟草专卖制度的历史沿革 “ 专卖 ”（monopoly）即垄断经营的意思，是一种经济管理体制，即在一定的社会经济制度下，国家对某种或某些商品实行的具体管理制度，它是整个经济管理体制的一个组成部分。专卖的主要特征是管理权限由国家集中，国家直接运用行政手段管理生产、经营专卖商品的企业及个人。 专卖可以分为完全专卖和不完全专卖、国家专卖和地方专卖。所谓完全专卖，即是在全国范围内，对某种商品的生产经营各个环节均实行专卖管理；不完全专卖，是对生产经营的部分环节，主要是销售环节实行专卖管理。地方专卖是相对国家专卖而言，也可以称之为不完全专卖，即地方政府根据本地区情况，决
2、定对某种商品实行专卖。在我国古代，专卖即称“榷酤” ，榷是指一个人通过不准他人并行的独木桥，是“专”的意思；酤，即卖。作为一种制度，专卖最早由我国封建社会官营工商业制度发展而来，当时称之为禁榷制度，实行禁榷的商品由政府垄断，限制或禁止私人经营，西汉时封建王朝就对酒、盐、铁实行专卖，所得收入归政府所有，作为中央财政上缴国库。我国烟草专卖制度实行的是完全专卖、国家专卖的专卖形式。 我国对烟草实行专卖的历史比较晚，将烟草作为专卖对象的是北洋军阀统治时期。1915 年国民党财政部成立烟酒公卖局，对烟酒实行公卖，税率高于其他商品。1927 年国民党政府制定颁布了我国第一部烟草专卖法规，烟草公卖暂行条例，
3、我国烟草专卖制度的雏形已出现。 建国初期，我国大部分地区和省、市设立烟酒专卖公司，产销统一。东北、内蒙古等地区成立了东北烟酒专卖总局和东北烟酒公司，对卷烟产品商标、盘纸及烟叶实行专卖。1954 年中央地方工业部成立，接管了地方国营卷烟工业。1963 年中央批准建立了第一家全国性的烟草托拉斯中国烟草工业公司，对烟草实行产供合一的管理体制；“文革” 期间，中国烟草工业公司被撤销，烟草工业出现了盲目发展、管理混乱、卷烟质量下降、产销严重脱节的现象，给国家造成了极大损失。“文革”结束后，虽然一定程度地恢复了对烟叶、卷烟的集中统一管理，但没有取得很好的成效。为了彻底解决我国烟草行业存在的散、乱、差问题，
4、在八十年代初，党中央、国务院决定对烟草行业实行特殊的改革，实行国家专卖制度。 二、我国现行烟草专卖制度的正式确立和烟草专卖制度的法制化 1981 年，国务院决定对烟草管理体制进行重大改革，成立中国烟草总公司，对烟草实行国家专营。1982 年 1 月 1 日，中国烟草总公司正式挂牌，宣告成立。1983 年，国务院批准成立国家烟草专卖局，对烟草专卖进行全面的行政管理，同年 9 月 23 日国务院发布烟草专卖条例，11 月 1 日起在全国实施。这标志着我国现行烟草专卖制度正式确立。烟草专卖制度的确立，使烟草行业从分散管理走向集中管理，从自由发展变成国家垄断经营，对扭转当时烟草行业盲目发展的混乱局面、
5、促进产供销协调发展、改善和提高卷烟产品结构和和提高卷烟质量、满足群众消费需求等方面都起了积极作用，尤其是为国家财政积累做出了重大贡献。 随着我国经济体制改革向纵深发展，烟草专卖条例作为政府颁布的行政法规，已经难以适应形势发展的需要。在总结我国实行烟草专卖制度实践经验的基础上，参照国际上的一些通常作法，并针对深化改革和进一步扩大对外开放以后出现的新情况、新问题，经过认真反复地研究，1991 年 6 月 29 日全国人大通过了我国烟草行业有史以来的第一部烟草专卖法典烟草专卖法。该法把烟草的国家专卖制度、行业的集中统一管理和垂直领导体制，以法律的形式确立和固定下来。标志着我国烟草专卖从此走上了依法治
6、理的轨道，为进一步强化烟草专卖管理提供了有力的法律武器，对烟草行业持续、稳定、健康发展具有深远的影响： （一）烟草专卖法确定了国家对烟草行业生产经营的垄断地位，把烟草行业农工商的生产经营活动全部纳入了法治轨道。通过国家立法确保烟草专卖制度的顺利实施和巩固发展。 （二）烟草专卖法确定了专卖管理机关的法律地位和执法权限，提高了烟草专卖执法机关的权威，专卖机关的行政执法权由过去的政府授予上升为国家法律赋予。有了烟草专卖法，专卖管理的行政执法才真正有法可依。 （三）烟草专卖法是烟草行业从事生产和经营活动的行为规范和法律保障，有利于烟草行业形成规范化的生产流通秩序。只要遵照专卖法的规定去做，就能得到专卖
7、法的保护，否则，专卖行政管理机关就要依法进行干预，查处违法生产经营行为。 1997 年 7 月 3 日烟草专卖法实施条例由国务院发布实施，这是我国烟草行业法制建设的又一件大事，实施条例是烟草专卖法原则规定的细化和延伸，对于进一步巩固和发展烟草专卖制度具有重要意义。 三、我国烟草专卖制度的总体特征 （一）我国烟草专卖制度实行的是完全专卖、国家专卖的专卖形式。烟草专卖法第 2 条明确规定：“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理。” 这里规定的是；国家专卖，而不是地方专卖。搞地方专卖，不利于统一的大流通的市场格局的形成。多年来的实践表明，烟草专卖法规定在我国实行完全专卖、国家专卖是符
8、合现阶段实际情况的。 （二）我国烟草专卖制度确立的是统一领导、垂直管理、专卖专营的管理体制。烟草专卖制度的重要特征是行政管理和生产经营管理高度集中。国务院设立全国烟草行政主管部门（国家烟草专卖局）主管全国烟草专卖工作，各地设立省级、地（市）级、县级烟草专卖局，主管本辖区烟草专卖工作，在行政关系上体现的是统一领导、垂直管理的管理体制。国家烟草专卖行政统一管理的主要内容包括：烟叶种植、收购、调拨计划管理，卷烟、雪茄烟生产计划管理，卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械生产计划管理，各种烟草专卖许可证管理，烟草专卖品准运证管理，等等。对烟草专卖品的生产经营，我国建立了全国统一的垄断经营组织，设有中国
9、烟草总公司及其直属的中国烟叶生产购销公司、中国卷烟销售公司、中国烟草机械公司、中国烟草物资公司、中国烟草进出口总公司六家专业性公司，分别负责有关烟草专卖品经营业务方面的管理、指导，并从事具体经营活动；各地以行政区划为单位，设立了 31 个省级烟草公司，200 多个地区级烟草分（市）公司，1800 多个县烟草公司，分别负责所在地区烟草专卖品的生产经营业务，烟草公司这种上下成线、左右成网的组织体系，构成了我国对烟草专卖品的生产、销售及进出口业务实行垄断经营的组织系统。 （三）我国烟草专卖制度是保证国家财政收入的一个重要经济和法律制度。烟草专卖法第一条明确指出实行烟草专卖立法的目的之一，就是“保证国
10、家财政收入” ，这就必然要求所有烟草专卖活动都要服从于保证国家财政收入的需要。鉴于我国尚处在社会主义初级阶段，烟草的税收不仅是中央财政收入的重要组成部分，在许多地方也是地方财政收入的主要支柱。所以，在现阶段保证国家财政收入是我国烟草专卖制度的重要特征和原则。 四、我国烟草专卖制度的作用与成就 烟草专卖制度确立的“统一领导，垂直管理，专卖专营” 的管理体制，保证了烟草行业能够持续、稳定、健康地发展，真正起到了保驾护航的作用。自 1982 年实行烟草专卖以来，烟草行业取得了一系列重大成就：一是有效地制止了重复建设和盲目发展。国家烟草专卖局和中国烟草总公司成立后，在全国关停了300 多家计划外烟厂，
11、克服了分散体制下盲目发展、重复建设、优材劣用、粗制滥造等弊端，极大地减少了资源浪费和财政收入流失。二是打击了各种违法经营活动，有力地维护了国家和广大消费者的利益。多年来，各级烟草专卖管理机关把加强内部管理和打击“假、私、非、超”作为专卖工作重点，清理整顿卷烟自由批发市场，查处了一大批大要案，维护了烟草行业正常的生产经营秩序。三是烟叶生产稳定发展，上中等烟叶比例有较大提高，“良种化、区域化、规范化” 的科学种烟措施得到大力推行，基本解决了过去长期存在的“发育不全、营养不良、采收不熟、烘烤不当” 等问题，烟叶质量稳步提高，上等烟叶的比重由1983 年的 1.4%提高到目前的 20%以上，中等烟叶比
12、重由 48.3%提高到目前的 60%以上，全国烟叶良种化面积达到 90%以上。四是控制了卷烟生产总量，调整了产品结构，提高了产品质量。全国卷烟产量由1978 年 1182 万箱增长到 1998 年的 3400 万箱，增长了 1.9 倍，但同期卷烟工业总产值由 62 亿元增长到1250 亿元，增长了 19 倍；卷烟产品档次结构不断提高，滤嘴烟占总产量的比例由 1978 年的 0.6%上升到1997 年的 96%，1998 年 49 种名优烟产量 1200 多万箱，已占总产量的三分之一；卷烟产品的内在质量不断改善，单支焦油含量已由过去的 30 毫克左右降到目前的 18 毫克左右，新产品开发、老产品
13、改造工作取得了突破性进展，一大批高技术含量、高品质卷烟品牌稳步地走向市场。五是发挥了统一对外优势，加快了技术引进和消化步伐，全行业的技术装备水平有了明显提高；改革开放初期我国卷烟工业的装备技术仅相当于国际 30-40 年代的水平，经过 20 年来高起点、大规模的技术改造与更新，目前全行业装备技术已普遍达到了国际 80 年代末水平，一些重点大中型企业已达到当代国际先进水平。六是行业经济效益和实现税利持续快速增长。多年来烟草行业一直是全国税利第一大户，经济效益在 39 个行业中名列前茅。1978 年全国平均单箱税利仅为 381 元，1998 年达到 2800 多元，当年全行业实现工商税利仅为 45
14、 亿元，1998 年则达到 950 亿元，年平均增长 15.2%。从 1982 年到 1998 年的 17 年间，烟草行业累计实现税利8000 多亿元，为国家财政积累和现代化建设作出了巨大贡献。 五、在社会主义市场经济条件下进一步完善和巩固我国烟草专卖制度 建立社会主义市场经济体制是我国经济体制改革已明确提出的目标取向，随着社会主义市场经济日益发展，要不要专卖制度以及如何完善我国烟草专卖制度是烟草行业面临和亟待解决的首要问题。一段时期，一些同志对在市场经济体制下要不要继续实行专卖制度感到疑惑，甚至有些同志因为误解和偏见提出取消烟草专卖制度，在一些地方还出现了淡化烟草专卖管理和削弱垄断经营的趋势
15、，这些现象十分有害。我们必须正确认识我国烟草专卖制度，全面理解社会主义市场经济与烟草专卖制度的关系，进一步完善和巩固烟草专卖制度。 （一）社会主义市场经济不排斥烟草专卖制度 1、我国烟草专卖制度是社会主义市场经济法律体系的一个组成部分，是符合社会主义市场经济的宏观管理原则的。有同志认为烟草既然是商品，就应当和其他商品一样，其生产和流通由市场来调节，不应该受到限制。这种观点的错误在于，一方面是没有考虑到烟草这种商品的特殊性，即对人体的危害性；另一方面是把市场经济简单地理解为自由经济。江泽民同志在党的十四大报告中指出：“在建立社会主义市场经济体制的过程中，计划与市场两种手段相结合的范围、程度和形式
16、，在不同时期、不同领域和不同地区可以有所不同。”就烟草这一特殊商品而言，它对人体有一定危害，同时又是一种高税商品，这就决定了国家对其管理要比一般商品更为严格；而严格的管理必须有严格的法律加以保证，因此，烟草专卖法及其实施条例确立烟草专卖制度 ，正是国家发挥经济管理职能，加强对烟草专卖品宏观调控的体现。烟草专卖法及其确立的专卖制度既是保障烟草行业健康发展，同时也是保障和促进我国社会主义市场经济顺利发展的强有力法律武器。 2、坚持烟草专卖制度是社会主义初级阶段之必须。当前，我国经济建设所需资金的很大一部分来自烟草行业，烟草税利占全国财政收入的 10%左右，是国家财政收入的重要来源之一。现行烟草专卖
17、制度和高税政策，为我国经济建设积累资金起到了巨大作用。从经济基础与上层建筑的关系来看，由于烟草税利在我国财政收入中所占比例在今后相当长的时期内不会有太大的改变，所以，坚持与发展烟草专卖制度在社会主义初级阶段仍有极为深厚的经济基础。欧洲许多市场经济很成熟、很发达的资本主义国家，烟草税收仅占其财政收入的 2-4%，但他们仍然坚持烟草专卖制度。我国当前经济发展水平比起他们还有不少的差距，要降低烟草税利在全国财政收入中的比例，还有漫长的道路要走，所以，烟草专卖制度不仅不能削弱，更无理由取消，还要继续坚持、加强和完善。 3、我国烟草专卖制度是市场经济条件下保证烟草行业健康发展的重要法律制度。实行烟草专卖
18、制度，目的有两个：一是为了限制烟草及其制品的生产和消费；二是保证国家财政收入。多年来的实践证明，我国烟草专卖制度在保证这两个目的的实现上，是卓有成效的。市场经济条件下，各种内部和外部的不良行为对烟草行业垄断地位的冲击越来越明显，这种情况下，如果没有专卖制度，国家对烟草行业的宏观管理就会失控，行业就会陷入盲目发展的无序状态，国家和消费者的利益就无法保障。 （二）继续完善和巩固我国烟草专卖制度 社会主义市场经济不排斥烟草专卖制度，同样地，烟草专卖制度也要适应市场经济的要求，引进市场机制，推进行业的改革和发展。烟草专卖制度的改革必须符合社会主义市场经济的基本要求，它是专卖体制的自我完善，绝不是对体制
19、的自我否定，它要改革那些与发展市场经济不相适应的管理方式和内容，建立起适应市场经济的健康机制。烟草专卖制度的改革应该体现以下几个方面的基本要求： 1、加快政企分开的改革步伐，解决长期困扰烟草行业的内部管理难的问题。现行政企合一体制是计划经济时代的典型产物，随着市场经济的发展，这种“一套机构，两块牌子”的行业内部管理体制已显示出日益严重的弊端，到了非改革完善不可的时候了。烟草专卖局（公司）既执法又经营，自身既是运动员，又是裁判员，很难建立起有效的监督制约机制，在任务指标压力下和经济利益的驱动下，必然导致只重视经营、忽视专卖管理的倾向。内部管理受这种体制的束缚，专卖管理难以加大力度，这是近年来内部
20、管理难且问题层出不穷的症结所在。按照市场经济发展和建立现代企业制度的要求，在坚持专卖体制的前提下，将专卖管理机关与生产企业、销售企业机构分设，职责分开，分灶吃饭，利益脱钩，才能从根本上解决目前专卖管理所存在的局长、经理关系难摆正，查外不查内、查进不查出的难题。使烟草企业真正按建立现代企业制度的要求，逐步走向市场，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的企业法人；使专卖管理机关成为真正的行政管理部门。 2、要保证和促进烟草企业在坚持专卖体制的前提下，最大限度地开展有序平等的市场竞争，不断提高经济效益和社会效益。要引入效益激励机制，创造条件鼓励烟草专卖品生产经营企业加强自我经营，实现优胜劣
21、汰；要运用经济规律，合理引导企业破产和兼并，在竞争中形成多种形式、优势互补的企业集团；要鼓励企业注重社会效益，研究吸烟与健康的关系，提高技术水平，努力降低卷烟焦油含量，提高卷烟质量和卷烟安全性。 3、社会主义市场经济是法治经济，要促使烟草企业进一步强化依法生产经营的观念，要提高全社会的烟草专卖法律意识。烟草专卖法虽然已实施八年多了，但有些地方和部门包括烟草行业内的一些企业，为了部门或个人的经济利益，不惜闯法律“禁区” ，他们法律观念淡薄，把违反烟草专卖法看作不是违法，最终受到了法律应有的制裁。目前烟草行业的垄断经营地位正不断受到来自行业内外的冲击，严峻的形势要求我们进一步健全和强化烟草专卖制度
22、，建立起完善的法律约束和监督机制。 4、社会主义市场经济是统一的市场经济，我国烟草专卖制度要确保全国烟草统一大市场的形成。烟草专卖法所确立的专卖是国家专卖，要建立的市场是全国统一的烟草市场，但目前的情况是，统一市场被严重分割，许多地方搞地方专卖、地方封锁，人为地制造市场分割，流通渠道极为不畅，市场机制不能发挥应有作用。这不仅严重影响全国统一市场的形成，还严重损害了烟草行业的形象，任其发展下去，必然会动摇我们的烟草专卖制度。所以，消除地方封锁，维护国家专卖，建立全国统一烟草大市场，是当前烟草专卖制度改革要解决的又一重要课题。中国烟草专卖制度：存废之争与制度创新2009-3-20 继续坚持完善烟草
23、专卖制度还是废除烟草专卖制度，是近年来社会各界争论较多的问题。特别是随着中国加入 WTO、全球反烟运动的高涨以及国际烟草市场日益激烈的竞争，使得中国烟草专卖制度受到了前所未有的挑战。烟草诉讼的发生、烟草行业内部各种问题的出现、烟草高额的垄断利润以及其它垄断行业改革的推进，使得烟草专卖制度的公正性和必要性受到质疑。烟草专卖制度何去何从，成为构建和谐社会进程中一大争论焦点和热点。一、中国烟草专卖制度的历史嬗变专卖制度，古称禁榷制度，在我国有着悠久的历史。汉武帝时代，国家对盐铁的生产和流通实行控制，建立起一套完整的官产官运官销的专卖体系，标志着专卖制度的基本定型。然而，在中国古代却并不存在烟草专卖制
24、度。国家对烟草实行专卖控制，则不过百年的时间。依据国家烟草专卖局的判断，中国烟草行业自 1982 年实行专卖制度以来，已经经历了两个发展周期，目前正处于第三个发展周期之中。 我们从历史嬗变的角度，将中国烟草专卖制度的形成与发展分为四个时期。（一）初创时期：解放前的烟草专卖制度在初创时期，北洋军阀政府和民国政府都设立了烟草专卖机构，并制定了系列法规对烟草等物品进行专卖。1915 年，北洋军阀政府设立全国烟酒公卖局，颁布全国烟酒公卖暂行简章和各省烟酒公卖局章程等法规，对土产烟叶和烟丝实行“公卖”。1927 年，国民党政府成立后颁布了烟草公卖暂行条例，可以看作是我国第一部烟草专卖法规。抗日战争时期，
25、晋冀鲁豫边区政府为保护边区经济发展，增加财政收入，于 1942 年实施纸烟专卖，陕甘宁边区政府也于 1943 年实行烟酒公卖。这一时期的烟草专卖制度并不完善。一般而言，“官卖政府为财政上之理由，将一种物品收归政府贩卖如食盐专卖，烟草专卖。” 烟草专卖机构的主要职责在于酌定公卖价格、检查监督经营情况、代征公卖费和对零售实施许可。在零售许可管理上，做法也不尽相同，如国民政府于 1942 年颁布战时烟类专卖暂行条例，明确零售商的权利义务和责任，要求核定零售价格，属地销售，并赋予专卖机构检查执法的权力。而边区政府主要侧重于对卷烟生产和批发的管理，对卷烟零售相对较宽松，如晋冀鲁豫边区政府 1945 年发
26、布的关于执行新的纸烟专卖办法的通令中规定：纸烟小贩由专卖处购烟，可在任何地区销售，烟价不限制，并不领专卖证。（二）演进时期：新中国成立后的烟草专卖制度新中国成立到 1952 年，我国大部分地区和省市都设立了烟酒专卖机构。1953 年，国家对卷烟实行统购包销政策，对烟草及其制品的生产销售作出一系列规定，开始逐步实行高度集中的计划管理和专卖管理体制。1959 年，国家将卷烟由包销商品调整为国家计划二类商品，明确由商业部统一收购，统一分配调拨。商业部通过全国各产地二级卷烟调拨供应站，统一收购卷烟。产地二级调拨站根据各省安排调拨计划将卷烟调往销区，实行在中央集中领导下、以地区综合平衡为基础的专业部门和
27、地区相结合的计划管理制度。文革时期，卷烟零售点中的一部分集体、个体销烟点也全部改为国营商业。总体来说，这一时期烟草生产主要是靠省和地方政府分散进行管理。由于烟草行业高额税收的驱动，各级地方政府盲目鼓励烟草种植和生产，导致烟草业畸形发展，小烟厂数量剧增，计划外烟厂达到 300 多家，而且多为县或县以下社、队开办，造成卷烟产销矛盾突出，管理混乱，质量和效益大幅下降。（三）确立时期：改革开放后烟草专卖制度的法律化1978 年召开的十一届三中全会，将改革开放之风吹遍华夏大地。自此，国家开始研究烟草管理体制改革的重大问题。1982 年 1 月 1 日，中国烟草总公司正式成立，对全国烟草行业产供销、内外贸
28、、人财物实行集中统一管理。1983 年 9 月 23 日，国务院发布了烟草专卖条例，该法第三条规定设立国家烟草专卖局，对烟草专卖进行全面的行政管理。1984 年 1 月，国家烟草专卖局经国务院批准正式成立，与中国烟草总公司一套机构，两块牌子，合署办公，实行政企合一的管理体制。1991 年 6 月 29 日，七届人大常委会第二十次会议通过了中华人民共和国烟草专卖法，1997 年 7 月 3 日，国务院第 223 号令发布了中华人民共和国烟草专卖法实施条例，从而以立法的形式进一步确立了国家烟草专卖制度。中华人民共和国烟草专卖法及其实施条例的发布，使中国烟草行业有了自己的根基。这一时期，为了加强对烟
29、草行业行政执法、生产经营等各方面进行全面的规范管理，国家烟草专卖局出台了一系列规范性文件，对专卖管理、行业管理各方面做出了具体的规定，基本建立起了中国烟草专卖法规体系，它不仅包括基本的法律法规，也包括一般性的规章和规范性文件；不仅包括实体方面的规定，也包括程序方面的规定；不仅包括内部管理的规定，也包括市场管理的规定。（四）发展时期：加入 WTO 后烟草专卖制度的巩固完善2001 年 12 月 11 日，中国正式加入 WTO。2005 年 2 月 27 日，世界上首个反吸烟公约烟草控制框架公约开始正式生效。随着全球经济一体化进程的加快，国际烟草巨头日益觊觎中国巨大的烟草消费市场。在这种背景下，中
30、国烟草行业面临着前所未有的挑战。为了应对日益严峻的挑战，中国烟草行业推行了一系列重大改革。从 2003 年的工商分开，到 2004 年的战略重组、调整职能，再到 2005 年的理顺产权和订单供货试点工作在大连、深圳、杭州三个城市起步，中国烟草在全行业范围内不断推进在坚持专卖体制前提下的以市场为取向的改革，努力提高中国烟草的市场化水平，通过发挥市场机制的作用，来推动中国烟草行业的进步，提高中国烟草的整体竞争实力。其间，从 2004 年 1 月 1 日起，取消特种烟草专卖许可证，实行两证合一管理，卷烟零售商持烟草专卖零售许可证即可经营进口卷烟。到 2006 年底，累计取消县级公司法人资格1542
31、家，有 11 家省级工业公司完成了与所属卷烟工业企业的合并重组，全国具有法人资格的卷烟工业企业调整减少到 31 家。全年卷烟生产牌号 224 个，比 2005 年减少 90 个。有8 个牌号卷烟产销量超过 100 万箱，重点骨干品牌的竞争力进一步提高。中国烟草行业改革取得积极进展，烟草专卖制度得到进一步巩固和完善。二、中国烟草专卖制度存废之争人类社会进入 21 世纪以来，中国加入 WTO、全球性反烟运动的高涨以及国际烟草市场日益激烈的竞争，使得中国烟草专卖制度面临日益严峻的挑战。在烟草专卖问题上，反对者有之，支持者亦有之，形成两大对立的阵营，在废除烟草专卖制度和巩固完善烟草专卖制度之间发生着无
32、休止的争论。（一）烟草专卖：反对者综观烟草专卖问题的论辩，可将烟草专卖反对者的论据归纳为以下五个方面：1、烟草专卖损害了公众权益。吸烟有害健康的道理妇孺皆知，然而人们为什么“义无返顾”地享受吸烟的乐趣呢？这实际上是一个消费者主权的问题，消费者之所以选择吸烟，是因为他对吸烟的期望收益大于其投入的成本。只要消费者觉得吸烟带来的满足和享受大于吸烟对身体健康的危害，他就会选择吸烟。而这种选择与香烟是否专卖无关。消费者只管吸烟，而不关心香烟的售卖方式。取消专卖，消费者也不会增加很多。相反，由于垄断使得消费者不得不支付更多的货币，因此烟草专卖损害了消费者的利益。烟草专卖体制在抑制消费、控制危害方面，并未起
33、到其所宣传的作用。2、烟草专卖背离了市场竞争。有论者认为，中国烟草专卖体制本质上是一种行政垄断，即国家以法律的形式指定专营所形成的行业垄断。这种行政垄断违背了自愿、平等的市场交易规则，破坏了竞争、统一、有序、开放的市场竞争秩序，直接阻碍全国统一开放大市场的形成，从而根本上限制了中国烟草产业竞争力的提升。并且，中国烟草专卖体制下的行政垄断与 WTO 规则是不相容的。烟草专卖行政垄断主体具有双重身份，他们既是垄断行为的实施者，又是 WTO 规则的执行者。当行政垄断行为与 WTO 规则发生冲突时，有可能导致其他成员国对我国进行报复，或者不在履行对我国的减让承诺，最终给整个国家利益带来损失。3、烟草专
34、卖助长了不良风气。由于烟草专卖制度实行政企合一的管理体制，行政权力与经济利益相互纠结，政府在对经济活动进行干预的同时，也会凭借行政权力为地方、部门甚至个人谋取私利，使得以权谋私的不良社会风气得以滋长。烟草公司通过控制烟草批发环节、对零售环节的市场准入进行限制来寻租，从而成为垄断腐败的温床。正如规制俘获理论所认为的那样，经济管制主要不是政府对公共需要的有效和仁慈的反应，而是行业中一部分厂商利用政府权力为自己谋利益的一种努力。管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的，而管制机构最终会被产业所控制，即执法者最终被产业所俘获。这一点，在烟草公司对专卖制度的维护以及入世谈判过程中对烟草专卖制度的坚
35、守上，体现得尤为明显。4、烟草专卖不利于社会和谐。由于烟草专卖法赋予中国烟草合法独占的国家垄断和完全的国家专卖形式，并实行政企合一的管理体制，造就了烟草行业高额的垄断利润，事实上形成了暴利行业。社会上流传的“银行加证保，两电加一草（指烟草），石油加石化，扫地的拿得也不少”等顺口溜，描述了烟草行业由于垄断所带来的利润与其他行业员工收入的明显差距。即便在烟草行业内部，经济发展水平相当的不同省烟草公司之间、同一省内地市烟草公司与县级烟草公司（营销部）之间、正式工与聘用工之间的收入差距，也相当悬殊。而且，烟草行业现行的用工制度也不符合劳动合同法的要求。因此，反对者认为，烟草专卖造就了高额垄断利润，造成
36、了行业间收入分配不平等，造成了行业内员工收入的不平等，不利于和谐社会的建设。5、烟草专卖日渐式微。从世界烟草发展的历史来看，烟草专卖制度日渐式微。在全球经济一体化和一大批计划经济国家走向市场经济的背景下，许多国家陆续放开了烟草市场并放松了对烟草产业的管制。在 20 世纪 80 年代初期，大约有 70 个国家实行烟草专卖。进入 90 年代以后，前苏联地区、东欧、中亚及西欧地区相继有 27 个国家放开了烟草市场，放松了对烟草产业的控制。到 90 年代末期，世界上大约只有 30 个国家实行专卖制度。到2001 年，只有不到 20 个国家和地区在实行烟草专卖制度。逐步放开烟草市场，放松对烟草产业的管制
37、，实行以股份制为主要形式的民营化改革是当今全球烟草产业的总体发展趋势。（二）烟草专卖：支持者虽然反对烟草专卖的呼声日隆，但也不乏烟草专卖的支持者。烟草专卖支持者一方面对反对者予以回击，另一方面也从肯定的角度为烟草专卖制度立论，它的主要观点同样可以归纳为五个方面：1、烟草专卖突出了“两个至上”。中华人民共和国烟草专卖法开宗明义：为维护消费者利益，保证国家财政收入，制定本法。烟草专卖立法的宗旨十分明确，就是维护国家利益和维护消费者利益，除此以外没有烟草行业特殊的利益。实行烟草专卖，是党和国家针对烟草行业的特点所采取的特殊的改革和管理形式，也是最切实际和最为有力的控烟措施。它有利于控制总量，保持产销
38、平衡和防止盲目发展；有利于打击非法生产经营活动，整顿和规范烟草市场经济秩序；有利于加强宏观调控，保持和促进烟草生产经营的有序发展和合理布局。自国家烟草专卖局成立 20 多年来，全国烟草行业实现税利累计超过一万亿元，体现了烟草行业在国家财政收入中的重要地位，也彰显了烟草行业对国家经济建设所作的重大贡献。2、烟草专卖与市场竞争并行不悖。有论者认为，实行烟草专卖制度并不排斥市场竞争，也不封闭市场。从烟草行业的历史嬗变中，我们不难看出，烟草行业正在采取积极的措施引入市场竞争机制，大力推进以市场为取向的改革。从工商分开，打破地方封锁，到改革管理体制，建立公司法人治理结构，再到订单供货工作的开展，充分发挥
39、市场机制配置卷烟资源的作用，都能看出中国烟草在坚持专卖专营管理体制前提下，为发挥市场机制作用所作的努力和实践。而且，市场与政府之间的选择并不是一种“纯”的选择，而是一种程度上的选择。人们日渐意识到，它是在不完善的市场和不完善的政府以及二者之间不尽完善的组合的选择。这种选择的关键问题在于怎样使政府和市场互相以对方的优点去克服对方的缺点，找到一个均衡点并不断去接近它，这正是中国烟草面临并积极应对的问题。3、烟草专卖符合市场经济游戏规则。市场经济从本质上讲是法制经济，市场经济公平竞争的秩序也需要得到法律的认可。只有法律才能给市场经济提供所需要的正常运行环境和公平的社会经济秩序，市场经济中各主体的一切
40、经济活动都必须在法制规范内运行，这是它的游戏规则。烟草专卖法及其相关法律法规为烟草行业的产销活动提供良好的法律环境，同样是市场经济的游戏规则。此外，WTO 要求其成员国遵守公平贸易原则，但也不反对成员国对本国市场进行合理保护。我国作为发展中国家加入 WTO，享有发展中国家优惠政策，并可采取例外保证措施等促进本国经济贸易发展。因此，在遵守 WTO 规则的前提下，仍可以继续实行并完善烟草专卖制度。4、烟草专卖有利于加强监管。自 2005 年以来，国家烟草专卖局在全国烟草行业内开展了财务审计监督检查、内部专卖管理监督检查和纪检监督检查等活动，进一步加强行业内部管理监督，在实行专卖制度下努力解决好“注
41、重自律”这一重大课题。几年来，各项监督检查工作取得了明显成效，实践表明实行烟草专卖有利于加强监管，有利于解决由于专业知识、技术和信息的增长而导致的外部监督的困难。在中国的社会公共事务领域，烟草企业的参与行为日渐频繁。在教育助学、扶贫济困乃至于营造积极的社会文化氛围等方面，烟草企业正在成为引人注目的支持力量，有的企业更成为社会公益事业运营的主导者，如白沙助学、利群阳光助学、娇子阳光助学、芙蓉学子与希望同行等公益活动树立了烟草行业负责任的社会形象。烟草行业正在以务实的行动诠释自己的社会责任观，它们在主动融入社会环境，在构建和谐社会过程中扮演积极的角色。5、烟草专卖取消的条件尚不具备。从世界各国烟草
42、专卖制度的历史嬗变可以看出，具有两个共同特点：一是从建立烟草专卖制度到完善再到取消，经历了近百年甚至是数百年，时间较长；二是取消烟草专卖制度一般都具备以下几个条件：（1）国内市场经济机制发育成熟，并加入国际贸易组织；（2）实行产业结构调整，实现规模经营，有竞争实力；（3）建立遍布全国的销售网络，取消专卖制度后仍保持垄断地位；（4）绝大多数实行私有化。参照国外情况，中国烟草专卖制度取消的条件还远不具备，实行专卖制度只有十几年，并不甚完善。在完成上述诸项工作的过程中，专卖制度的保护作用至关重要，不可或缺。（三）存废之争的简要评价从烟草专卖存废之争中，我们不难得出，关于中国烟草专卖制度的争论，反对者
43、和支持者各有自己的论据，针锋相对，相互冲突，形成了一个两难选择，即我们是要利用专卖制度来实现对我国尚不强大的烟草行业实施合法保护，还是要废除烟草专卖制度来为国际烟草巨头开辟道路？这里就涉及到一个价值判断问题，对此只能通过双方都认可的价值标准来进行判断，才能最终达成共识。依据此思路，可以作如下结论：其一，无论是反对者还是支持者，都承认法律的公正性。无论是烟草专卖法还是行政许可法和反垄断法，都是国家对经济活动进行必要干预的法律，都有其公正合理性。反对者反对现行烟草专卖制度，只是反对被扭曲的专卖制度所表现出来的具体形式即：地方垄断、行政垄断，而不是针对烟草专卖的国家垄断和经济垄断。其二，针对反对者所
44、提出的问题，中国烟草行业正在实行渐进的改革，以不断完善和巩固烟草专卖制度。从上文论及的中国烟草专卖制度的历史嬗变和支持者的论据中，我们可以充分认识到这一点。因此，可以认为，中国烟草正在采取积极的措施，通过制度创新来克服自身的缺陷和负效应，不断增强专卖制度的效率、活力和生命力。其三，既然世贸组织没有以取消烟草专卖制度作为取得成员资格的前提条件，就可以看作国际社会是能够接受专卖制度的。当然，我们坚持专卖制度，其出发点是为了借助专卖制度的保护，来增强我国烟草行业同国际烟草巨头竞争和对抗的能力，是为了实践烟草专卖法的立法本意，即维护国家利益和消费者的利益。若以上三点结论可以作为共识，那么作进一步的推论
45、，就是中国烟草专卖制度在现阶段仍有其必要性和合理性，仍需要继续坚持和维护。继续坚持和维护中国烟草专卖制度，不等于说烟草专卖制度就十全十美、一劳永逸，而不需要做任何改革或创新。恰恰相反，通过实施制度创新来不断完善专卖制度，不断提高烟草专卖制度的效率，增强其活力，使之具有强大的生命力，是对烟草专卖制度最大的维护和坚持，也是维护国家利益和消费者利益最根本的途径。三、中国烟草专卖制度创新的路径选择创新中国烟草专卖制度，一般都以日本烟草专卖制度的改革为参照，认为日本烟草实行政企分开的改革方式对于我国烟草专卖制度创新具有较强的借鉴意义。但亦有论者将世界烟草的管制模式分为四种，认为日本等国家是不完全国家专卖
46、式，美国等国家是严格的市场限制式。这表明，无论一国是否实行烟草专卖制度，事实上都有对烟草经营实行不同程度的管制。因此，创新中国的烟草专卖制度，必须立足于中国的国情，继续坚持和完善专卖制度，并随着社会环境的变迁，实施渐进的改革，不断提高专卖制度和市场经济的契合度，以促进中国烟草在向市场经济转轨过程中，在日益激烈的国际竞争中赢得生存和发展的主动权。1、加强烟草专卖立法工作，完善烟草专卖法律体系。当前，烟草专卖制度面临着诸多新的形势，面临着重大的改革压力，主要有：（1）加入 WTO 以后，WTO 的一些规则或多或少地与我国一些业已存在的法律法规包括烟草法规存在冲突，有必要作进一步清理、修改、补充或完
47、善；（2）我国已经实现取消特种烟草专卖零售许可证的承诺，而特种烟草专卖零售许可证是烟草专卖法及其实施条例规定的，取消意味着要对现行法律法规进行修改，这无疑也是对现行烟草专卖制度的挑战。（3）县级烟草公司法人取消后，县级烟草专卖局仍然存在。在一些地方，采取将几个县的卷烟营销部合并为一个大的营销部，对应几个县级烟草专卖局。这种做法，形成了对烟草专卖制度的潜在压力。（4）县级烟草公司法人取消后，地市级公司成为经营主体，县级营销部作为地市公司的分支机构执行营销职能，其经营行为分别属于所在县级烟草专卖局监督管理，如何理顺县和地市级烟草专卖局、县营销部和地市公司四者相互之间的关系，也有待作进一步的明确。因
48、此，创新烟草专卖制度，必须根据 WTO 的有关规则，认真研究中国烟草面临的新形势，加强烟草专卖立法工作，完善烟草专卖管理法律体系，为中国烟草的稳健发展提供法律制度保障。2、健全国家烟草专卖体制，切实加强内部专卖管理监督。从严格的意义上讲，烟草专卖和专营是两个不同的范畴，专卖属于行政管理权，其主体是专卖局；专营属于企业垄断经营权，其主体是烟草公司。在现行烟草专卖制度条件下，专卖专营权力的主体是一致的，即烟草专卖局和公司是一体的，也就是说专营权是附着于专卖权的，而与工业企业的生产权没有直接联系。有论者将工商分开看作是省局及以下的“政企分离”，是中国烟草的“政企局部分离”，进而主张实行“第二次政企局
49、部分离”，则是建立在错误基础上的所谓“对策”。因而，在现行条件下，健全国家烟草专卖体制，增强烟草专卖制度的生命力，树立烟草行业负责任的社会形象，可以通过切实加强内部专卖管理监督来实现。尽管烟草专卖专营权是一体的，但在烟草公司内部，烟草专卖权和烟草专营权实则是分别属于两支不同的队伍来行使，而不似坊间流传的“穿上制服监管，脱下制服卖烟”之说，也即是在中国烟草内部，专卖和专营职能是分离的，专卖专营各司其职，各负其责。并且，烟草专卖部门按照烟草专卖法的授权，在监督检查烟草市场秩序的同时，行使对烟草专营部门的内部监管。专营部门即商业公司按照国家烟草专卖局进行体制改革的要求，与总公司建立起三级法人治理结构，在体制创新中逐步建立起现代企业制度。3、引入市场竞争机制，提高专卖制度与市场经济的契合度。2003 年以来，国家烟草专卖局相继实施了工商分开、战略重组、调整职能、理顺产权为主要内容的四大改革，使得烟草工业企业数量大为减少，卷烟品牌集中度大幅提升，竞争能力明显增强，烟草行业小、散、乱、低的面貌得到根本改观。可以说，经过四个阶段的改革，烟草工业企业面临着更为激烈的市场竞争。在此背景下，商业企业却面临竞争压力不足，竞争动力不强的
