1、行政法与行政诉讼法（第二版）,主 编 叶必丰,中国人民大学出版社,21世纪高等院校法学系列基础教材必修课,第一章 行政法的概念,绪论 第一节 行政法概述第二节 行政法的渊源第三节 行政法的效力第四节 行政法律关系,绪 论,行政法是以宪政为基础的调整行政关系的法律规范的 总和。其具体的表现形式主要有宪法、条约、法律、法规、 规章和法律解释等，是一个独立的基本部门法，并且是国 家民主和法治的标志，具有与其他部门法不同的特点。行 政法规范对特定行政关系进行调整后所形成的行政主体与 相对人间的权利义务关系，称为行政法律关系。本章的目的在于使读者对行政法有一个总的框架性和 概括性的认识。但是，要全面、深
2、入地理解本章内容，则 必须在学完全部内容后进行反思。对行政法渊源和效力的 理解，也必须与行政立法和行政规范以及法律、法规和规 章的适用是否准确联系起来；对行政法律关系的掌握和运 用，则必须与判例结合起来。,第一节 行政法概述,一、行政法的概念 行政法是以宪政为基础的调整行政关系的法律规范的总和。 （一）行政法具有法的属性行政法是一种具有国家强制力的普遍性行为规则 ，具有强制性、普遍性、规范性、可预见性和正义性。 （二）行政法具有特殊属性行政法是调整行政关系的法。 （三）行政法具有民主性 行政法是伴随着民主、法治的发展而产生的。 （四）行政法具有集合性 行政法是具有共同调整对象即行政关系，以宪法
3、典、法律、法规和规章等为具体表现形式的法律规范的总和。,第一节 行政法概述,二、行政法的特点 （一）行政法的形式特点（1）缺乏统一的法典 行政法只能表现为众多的、各种各样的单行法律、法规和 规章等，只能是各种以行政关系为调整对象的法律规范的组体。 （2）表现形式的多样性 行政法的表现形式较多，具体有宪法典、法律、行政法规、 地方性法规、规章和法律解释等。 （3）数量规模的庞大性 行政法没有统一的法典、有多种具体表现形式、调整对象 具有广泛性。 （4）对社会的适应性 行政法具有较大的变动性和灵活性，对行政关系的调整具 有较大的适应性。,第一节 行政法概述,（二）行政法的内容特征 （1）行政权的支
4、配性 行政权可以设定、变更或消灭公民的权利义务，并且这种设定、变更或消灭行为即行政行为具有先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力。 （2）实体法和程序法的模糊性 行政法包括规定行政权利义务的行政实体法和规定权利义务实现程序的行政程序法。 （3）效力的多元性 行政法在时间、空间上的效力和对人的效力具有多元性，而并不具有统一性。 （4）与行政诉讼关系的紧密性,第一节 行政法概述,三、行政法的地位（一）行政法在法律体系中的地位 行政法在一国法律体系中，是一个独立的基本部门法。 （二）行政法在社会生活中的地位 行政法是法治的标志。行政法也是民主的标志。行政法发达与否自然成了一国民主发展程度的衡量标志，
5、在宪法已经确立的社会更是如此。,第二节 行政法的渊源,行政法的渊源，又称为行政法的法源，就是行政法的具体表现形式。 一、宪法和条约 （一）宪法中华人民共和国宪法(以下简称宪法)，是我国的根本大法，也是我国行政法的根本法源。 （二）条约我国缔结或加入的国际条约（或协定），需要在国内实施的，也是我国法律的渊源；涉及行政关系的，也是行政法的渊源。,第二节 行政法的渊源,二、制定法 （一）法律法律是我国行政法的基本法源。 （二）行政法规行政法规是国务院制定的具有国家强制力的普遍性行为规则，是行政法最重要的法源之一。 （三）地方性法规地方性法规(含自治条例和单行条例)，是省、自治区、直辖市人民代表大会及
6、其常务委员会，较大的市的人民代表大会及其常务委员会，自治州和自治县的人民代表大会及其常务委员会，最高国家权力机关授权的地方国家权力机关制定的具有国家强制力的普遍性行为规则，是行政法的重要法源之一。 （四）规章部门规章和地方规章是行政法的重要法源之一。,第二节 行政法的渊源,三、法律解释 （一）宪法解释根据宪法的规定，宪法解释是全国人大常委会对宪法条文含义的解释。 （二）立法性解释全国人大常委会对法律，国务院对行政法规，以及地方性法规和规章的制定主体对地方性法规和规章，就法律规范本身的含义所作的进一步明确界定，或者为了适应需要所作的补充规定。立法性解释与被解释的法律、法规和规章具有同等的法律效力
7、。 （三）应用性解释法定机构对法律、法规和规章的具体应用所作的解释。 （四）司法解释最高人民法院和最高人民检察院对司法工作中具体应用法律问题所作的解释。,第二节 行政法的渊源,四、其他渊源 （一）民法规范民法规范及其法律解释是行政法的补充渊源。 （二）判例在我国，目前判例还不是行政法的渊源。但实践中，在最高人民法院公报上公布的案例具有重要的指导意义。 （三）法律原则行政合法性原则和行政合理性原则，以及其他具体的法律原则也应当作为行政法的渊源来对待。 （四）行政惯例我国目前大量存在的行政规范，除属于法律解释和具有法律规范的授权外，所创立的基本上是一种行政惯例，或者说它们是法律原则的体现。 （五）
8、学说学说对法律活动的作用，但并不认为学说是行政法的渊源。,第三节 行政法的效力,行政法的效力有广义与狭义之分。 广义的法律效力是指法律所具有的拘束力和强制力，以及这种拘束力和强制力的范围。 狭义的法律效力，则仅指法律的效力范围。 本节讨论行政法的效力范围即适用范围，包括空间上的效力、时间上的效力、对人和事的效力，以及各行政法规范间的效力等级关系。,第三节 行政法的效力,一、行政法的空间效力 行政法在空间上的效力范围，即关于行政法在哪些地域范围内及其上空具有法律约束力的问题。从整体上说，行政法在我国全部领域内都具有法律效力。 法律、法规和规章的空间效力，除了与行政法在整体上的空间效力相一致外，还
9、有以下两种情况： （一）小于整体上的空间效力范围1. 地方性法规和地方规章只能在本行政区域内生效，在其他领域不具有法律效力，因而其空间效力范围就小于行政法在整体上的空间效力范围。2. 某些法律、法规和规章明文规定只适用于特定地域。 （二）大于整体上的空间效力范围 根据国际法准则，主权国家在毗连区也可行使部分管辖权。,第三节 行政法的效力,二、行政法的时间效力行政法在什么样的时间范围内有效即从何时起生效、至何时失效的问题，以及行政法是否有溯及既往的效力问题。 （一）行政法的生效时间 生效时间具体表现为法律、法规和规章的生效时间。 （二）行政法的失效时间 失效时间具体表现为法律、法规和规章的失效时
10、间。 （三）行政法的溯及力问题 一般不具有溯及既往的效力；但在一定条件下，法律、法规和规章也可以溯及既往。,第三节 行政法的效力,三、行政法对人和事的效力行政法对行政主体和相对人都具有法律效力。其中，我国行政法对相对人的法律效力同时实行属人主义和属地主义原则。根据法定主义原则，行政法一般只对它所规定的事项发生法律效力，对它未作规定的事项和明文排除在外的事项不发生法律效力。但是，行政法规范总是概括性的，而不可能列出每一项具体的事。,第三节 行政法的效力,四、行政法的效力等级 构成行政法律部门的宪法、法律、法规和规章，具有一定的效力等级或位阶。一般而言，其效力等级依次为： （一）宪法典和条约 （二
11、）基本法律 （三）普通法律 （四）行政法规 （五）地方性法规 （六）规章当然，不同地位的制定机关制定的地方性法规之间、规章之间亦存在着效力等级上的差别。,第四节 行政法律关系,特定行政关系经行政法规范调整而形成的行政主体与相对人间的权利义务关系。 一、行政法律关系的要素 （一）行政法律关系的主体 行政法主体是行政法权利的享受者和行政法义务的承担者，包括行政主体、行政相对人和行政第三人。 （二）行政法律关系的客体 行政法主体的权利义务所指向的标的即利益或负担。 （三）行政法律关系的内容 行政法律关系的主体所享有的权利和所承担的义务。,第四节 行政法律关系,二、行政法律关系的运动由于一定的法律事实
12、而引起的行政法律关系的产生、变更和消灭。 （一）法律事实引起行政法律关系产生、变更和消灭的具体条件和根据，通常可分为法律事件和法律行为。1. 法律事件，指能引起行政法律关系产生、变更和消灭，不以人的主观意志为转移的客观事件。2. 法律行为，指能引起行政法律关系产生、变更和消灭的，行政法主体有意志的行为。,第四节 行政法律关系,（二）行政法律关系的运动形式1、行政法律关系的产生行政主体和相对人之间依法实际形成特定的权利义务关系，即把行政法律规范中规定的权利义务转变为现实的由行政法主体享有的权利和承担的义务。2、行政法律关系的变更特定的行政法律关系在存续期间权利义务所发生的变化。3、行政法律关系的
13、消灭行政法主体间权利义务的完全消失。,第四节 行政法律关系,三、行政法律关系的特征 （一）主体的恒定性行政法律关系总是行政主体同相对人之间的关系，行政法律关系中总有一方主体是行政主体。 （二）主体具有法律性行政法律关系的主体，是由行政法律规范预先规定的，当事人没有自由选择的可能。 （三）内容设定的单方面性行政主体单方面的意思表示，就能设定、变更或消灭权利义务，从而决定一个行政法律关系的产生、变更和消灭；并且，当相对人不履行行政法义务时，行政主体可运用行政权予以制裁或强制其履行。,第四节 行政法律关系,（四）内容的法定性行政法律关系中的权利义务，由行政法律规范预先规定，行政法律关系主体不能约定该
14、内容 。（五）权利处分的有限性行政主体的权利和义务、职权和职责具有统一性，因而其权利不得抛弃或转让，除非国家以自己的意志改变或取消这种权利。相对人的部分权利同时也是义务，因而亦不能抛弃或转让；而基于行政法上权利主体的法定性，其他可抛弃的权利也不能转让。,第二章 行政法的基本原则,第一节 行政合法性原则第二节 行政合理性原则,提 要,行政合法性原则，要求行政主体实施行政行为应符合法律的规定，具体包括法律的规范创造力原则，法律优位原则，法律保留原则以及行政应变性原则。行政合理性原则指行政行为应具有内容上的公正性，包括客观合理性和主观合理性。,第一节 行政合法性原则,行政合法性原则，要求行政主体实施
15、行政行 为应符合法律的规定。它是行政必须服从法律的 基本准则，是法治、民主和人权原则在行政领域 的具体体现和运用。该原则具体包括法律的规范 创造力原则，法律优位原则，法律保留原则，以 及行政应变性原则。,第一节 行政合法性原则,一、法律的规范创造力原则起初，指由立法机关制定法律、创造行为规范。现代 则要求行政法规范尽可能以法律的形式来规定，行政立法 必须有法律的授权。并且，行政机关所制定的行政法规范 不得与宪法和法律相抵触，行政立法相对于民意机关的立 法来说是一种从属性立法。行政机关基于法律的授权制定 的行政法规范，其效力低于民意机关所制定的行政法规范。,第一节 行政合法性原则,在我国，行政立
16、法分为授权立法和职权立法，两者都体现了法律的规范创造力原则。 1. 行政机关进行授权立法的权力来自授权法和授权决议，一般都具有明确的授权目的和范围，是一种从属性立法，体现了法律创造法规和规章的原则。2. 职权立法的行政立法权来源于宪法和组织法。基于职权立法所制定的法规和规章，并不是狭义上的法律的创造，而是宪法的创造，它同样从属于国家权力机关所制定的法律，亦体现了法律的规范创造力原则。,第一节 行政合法性原则,二、法律优位原则 法律优位原则（或称法律优先原则），指行政法规范对行政活动具有绝对的拘束力和支配力，行政主体不得采取任何违反行政法规范的措施。在现代，法律优先原则中的“法”，是广义的法，而
17、不仅仅是立法机关所制定的法。,第一节 行政合法性原则,（一）行政法优先于行政 在法治社会，行政组织根据法律设置、行政官员根据法律任命、行政权由法律设定。换言之，它们都为法律所创造。 （二）行政法对行政的支配性行政法对行政具有绝对支配性和拘束力。它要求行政主体应严格以行政法规范为依据来实施行政行为，调整特定利益关系；要求行政主体在有效力等级较高的行政法规范时不应适用效力等级较低的行政法规范，有制定法规范时不应适用行政惯例；要求行政行为应符合行政法规范的本意意；要求有完善的司法监控机制，使行政行为的合法性置于法院的管辖之下。,第一节 行政合法性原则,三、法律保留原则 只有在得到法律允许的情况下才能
18、实施相应的行为。我国的法律保留原则可以从立法和执法两个层面来认识。（一）立法上的法律保留从立法来看，法律保留原则的“法律”是狭义上的法律，即仅指最高国家权力机关所制定的法律。根据宪法及其修正案和立法法的规定，有关公民自由的立法为法律所绝对保留。 它支配着最高国家权力机关与行政机关、地方国家权力机关之间的立法权限分工。,第一节 行政合法性原则,（二）执法上的法律保留 从执法层面来看，法律保留原则的“法律”包括法律、法规和规章。其实质是无法律即无行政，法无明文禁止即自由。它的要求比法律优先原则更为严格。法律优先原则只是消极地禁止违反现行行政法规范的行政作用，法律保留原则却积极地要求行政作用具有法律
19、依据。 法律优先原则所要解决的是法律对行政的监控力度，法律保留原则所要确定的是法律对行政的监控范围。,第一节 行政合法性原则,在我国，无法律即无行政原则，在行政复议法和行政诉讼法中体现在对适用法律依据错误的行政决定应 当撤销的规定中，因为适用法律依据错误包括没有适用任何法律依据作出行政决定的情形。法无明文禁止即自由的原则，在行政处罚法和行政许可法中则是通过处罚法定、许可法定原则来贯彻的。但是，我国总体上仍然实行权利法定主义而未确立天赋人权观念，因此在司法实践中仍然采用证明原告权利合法性或者无法律即无行政而不是证明原告的行为未被法律所禁止的思路。,第一节 行政合法性原则,四、行政应变性原则在特殊
20、情况下，行政法规范已无法适用时，就不能再要求行政主体按行政法规范实施行政行为，而应要求行政主体按公共利益原则直接表达其意志。这就是行政应变性原则。行政应变性原则是行政合法性原则的必要补充和重要组成部分，是行政合法性原则基于公共利益而表现出来的应有的灵活性。,第一节 行政合法性原则,适用行政应变性原则必须符合下列要求：1. 应符合法定条件，即只有在法定情形出现时才能适用行政应变性原则。2. 应符合公共利益，即行政行为必须以公共利益为依归，必须符合原有行政法规范的立法目的和立法本意。3. 应符合法定程序。如果行政应变性不符合上述要求之一的，则仍属违法行政。,第二节 行政合理性原则,在我国，行政合理
21、性原则主要是从执法层面而不是从立法层面来认识的，立法层面的合理、公正在执法层面是合法性问题。在我国，行政合理性原则是从实体和内容而不是从程序和形式上来认识的，程序和形式公正被置入合法性范畴。行政合理性原则，在客观上表现为一种结果是否显失公正，包括平等对待和比例原则；在主观上表现为动机和目的是否具有正常判断。,第二节 行政合理性原则,一、客观合理性 （一）平等对待平等对待原则是行政主体针对多个相对人实施行政决定时应遵循的规则。平等对待包括三种情形，即同等情况同等对待，不同情况区别对待，比例对待。,第二节 行政合理性原则,1. 同等对待 第一，行政主体同时面对多个相对人时的同等对待。 第二，行政主
22、体先后面对多个相对人时的同等对待。2. 不同情况要求区别对待要求行政主体在实施行政决定时认真区别各相对人的具体情况。3. 比例对待规则 要求行政主体按不同情况的比重来设定相对人的权利义务,第二节 行政合理性原则,（二）比例原则行政法上的比例原则是指行政权虽然有法律上的依据，但必须选择使相对人的损害最小的方式来行使，包括必要性原则和狭义的比例原则。1. 必要性原则，是指行政主体为实现行政目的，即使可以依法采取影响相对人权益的手段，也应当选择使相对人所受的损失保持在最小范围和最低程度的手段。2. 狭义的比例原则，是指行政主体即使依法可以采取影响相对人权益的手段，也不应当使相对人所受的损失超过所追求
23、的公共利益。,第二节 行政合理性原则,比例原则与平等对待的差异：1. 平等对待是通过对各相对人之间的比较来认识行政合理性的，比例原则则是通过对事即相对人所具有的情节与所应得到的法律待遇之间的比较来认识行政合理性的。2. 比例原则主要是对负担行政的要求，而平等对待原则的适用则不限于负担行政，还适用于给付行政。3. 符合平等原则的行政决定不一定符合比例原则。坚持比例原则即使能够达到负担行政中的平等对待，也无法实现给付行政中的平等对待。,第二节 行政合理性原则,二、主观合理性（一）主观合理性的判断标准在英国，“韦德内斯伯里原则”是对行政裁量是否合理的判断标准，其内容为：只有当“如此荒谬以致任何有一般
24、理智的人都不能想象行政机关在正当地行使权力”时，才能被认为不合理。我国司法实践中亦适用了该标准。,第二节 行政合理性原则,（二）主观合理性的判断因素1. 不道德的动机 2. 不相关的考虑 3. 违反法定目的 4. 反复无常、独断专行,第三章 行政法律关系的主体,第一节 行政主体 第二节 行政权限 第三节 相对人和第三人 司法应用,提 要,行政法律关系主体包括行政主体、相对人即第三人。行政主体，是指享有行政权，能以自己的名义实施行政行为，并能独立承担该行为所产生的法律效果的社会组织，包括行政机关和被授权组织。行政相对人是指在行政法律关系中，不具有行政权或者不行使行政权，与行政主体相对应的另一方主
25、体即公民、法人或其他组织。第三人是指在特定的行政法律关系中，与行政行为在法律上有利害关系的人。,第一节 行政主体,一、行政主体的概念行政主体，是指享有行政权，能以自己的名义实施行政行为，并能独立承担该行为所产生的法律效果的社会组织。其特征包括： （一）社会组织 （二）行政权 （三）以自己名义 （四）承担法律后果 只有同时具备以上四个特征的才能成为行政主体。这些特征也就是行政主体的资格。,第一节 行政主体,二、职权行政主体 根据行政职权的获得方式，行政主体分为职权行政主体和授权行政主体。凡行政职权随组织的成立而依宪法和组织法自然取得，无须经其他组织授予的行政主体，称职权行政主体。 （一）行政机关
26、行政机关是指按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法行使国家行政权、对国家各项行政事务进行组织、指挥和监督的机关。 （二）派出机关派出机关是县级以上地方各级人民政府因工作需要，经有权机关批准而在一定区域内设立的、承担该区域内各项行政工作的国家行政机关。,第一节 行政主体,三、授权行政主体 授权行政主体，是指行政职权并不因组织的成立而依照宪法和组织法获得，而来自于有权机关以法律、法规形式授予的行政主体。 （一）授权的形式 根据行政诉讼法、行政处罚法和行政复议法，授权应当以法律、法规的形式进行；但最高人民法院的司法解释认为规章也可以进行授权。我们认为授权的形式应限于法律和法规。 （二）授权的内容1.
27、 授权的内容，授权法上必须规定明确。2. 行政权的授予应当遵循一定的条件。3. 行政权的授予对象也应当具备一定的条件。,第一节 行政主体,（三）被授权的组织类型1. 行政机构国家行政机关因行政的需要而设置的，具体处理和承办各项行政事务的内设组织、派出组织和临时组织。其中临时机构不应作为授权的对象。2. 事业单位3. 社会团体,第一节 行政主体,四、受委托主体 （一）受委托主体的含义受委托组织是指接受行政机关的委托取得行政权，以委托的行政机关的名义实施行政行为，并由委托的行政机关承担由此所发生的法律责任的组织。区别授权主体与受委托主体的意义：1. 两者具有不同的行政权来源，因而意思表示的归属不同
28、，责任的承担者理亦有所区别。2. 受委托组织以委托机关的名义实施行政行为并由委托机关承担责任，也是为了使行政机关明确委托的风险，在委托时谨慎从事，更是为了在相对人的权利受到侵害时有一个可靠的责任承担者，保护相对人合法权益。,第一节 行政主体,（二）行政委托的要求1. 具体明确 （1）应以书面的形式进行; （2）应明确委托性质; （3）应明确具体地载明双方的权利义务、解除委托的条件、委托期限和违反委托协议的责任，具体规定所委托的行政权及其范围。 （4）委托关系存续期间，委托机关不能在委托的地域范围和公务范围内行使所委托的行政权，受委托组织不得把该行政权再委托其他组织行使。 （5）委托的行政机关应
29、将上述主要内容，在受委托机关将开展活动的范围内公示，委托期限届满后应作委托关系终止的公示。,第一节 行政主体,2. 委托条件（1）行政委托一般应当有法律、法规和规章上的委托依据，并且以委托确有必要为条件。（2）行政机关只能把依法属于自己行使的行政权委托给相应的社会组织，所委托的行政权须小于其所具有的行政权。（3）行政机关不能把限制人身自由权的行政权委托给社会组织行使，一般也不能把行政强制权委托给社会组织行使。（4）行政机关不能把根据立法目的必须由自己行使的行政权委托给社会组织行使。（5）行政机关不能在同一范围内委托多个社会组织行使同一行政权。,第二节 行政权限,行政权限，是指行政主体的职权范围
30、或管辖权问题，即行政主体的行政权受主管事务、时间、地域、级别或地位等因素的制约问题。 一、行政管辖权 （一）事务管辖权指行政主体对行政事务的主管权，是行政权作用对象对行政权行使的一种制约。事务管辖权所解决的是：行政主体同履行其他国家职能的主体和社会组织之间的权限分工问题，尤其是各类行政主体间的权限分工问题。,第二节 行政权限,（二）时间管辖权指行政主体对某项行政事务在什么样的时间范围内具有管辖权的问题，是法定时间对行政主体行使行政权的制约。包含以下内容： 1. 行政主体仅仅在其主体资格存续期间享有管辖权。 2. 合议制行政主体仅仅在会议举行期间享有管辖权。 3. 公务员只有在获得合法任命并就职
31、后、离职前，才能代表行政主体行使管辖权。 4. 行政主体只有在法律、法规和规章有效期间才享有管辖权。 5. 行政主体只有在法定期间内才享有管辖权。,第二节 行政权限,（三）级别管辖权 指上下级行政主体间处理某一行政事务上的权限分工。行政主体的级别管辖权分别由法律、法规和规章及行政规范确定。行政法规范和行政规范在确定级别管辖权时，主要是以行政主体的法律地位或级别、对公共利益的影响程度、对相对人权利义务的影响程度、标的物的价值以及涉外因素为标准。 （四）地域管辖权指享有事务管辖权的同级行政主体在行政权限上的分工，是地域对行政主体行使行政权的制约。 一般说来，每一行政主体都只能在一定地域范围内行使其
32、事务管辖权。,第二节 行政权限,二、管辖权争议的解决 管辖权争议的解决机制： （一）行政机制1. 共同管辖2. 移送管辖3. 指定管辖4. 管辖权的转移,第二节 行政权限,（二）法律解释机制 因行政法规范规定不明确、理解上不一致或者后来出现了新情况，而发生管辖权争议时，则应当通过法律解释来解决。通过法律解释：1. 可以进一步明确行政主体之间的权限分工；2. 明确对某一事务具有管辖权的行政主体；3. 进一步明确各自的管辖权 。,第二节 行政权限,（三）司法机制 法律规范的规定本身是明确的，但因相互之间规定得不一致而导致的行政权限争议，无法通过法律解释来解决，而只能通过相应法律原则来解决。对行政权
33、限争议的上述解决，往往是在它涉及相对人的合法权益时通过诉讼途径来实现，即是通过对某一行政主体是否超越权限的判决来实现的。因此，属于通过司法机制解决行政权限争议的范畴。并且，在我国，判决在一定意义上具有案外指导意义，从而强化了通过司法机制解决行政权限争议的现实意义。,第二节 行政权限,三、职务协助 （一）职务协助的含义指行政主体在对某一事务无管辖权时，可以依法请求有管辖权的行政主体运用职权予以协助的制度。,第二节 行政权限,(二)职务协助的情形行政主体可依法请求有关行政主体提供职务协助的情形：1. 由于法律上的原因，行政主体无法自行执行公务的；2. 由于事实上的原因，特别是缺乏履行公务所必须 的
34、工作人员或机构时，行政主体无法自行执行公务的；3. 行政主体执行其公务还需要有一定的事实材料，而该事实材料又不得由其自行调查的；4. 行政主体执行其公务所必要的文件或其他证据，为被请求行政主体占有的；5. 行政主体执行公务，显然比被请求行政主体协助办理需付出更多费用的。,第二节 行政权限,一般说来，有下列情形之一的，被请求行政主体不得予以职务协助： 1. 基于法律上的原因，被请求行政主体不得作此行为的； 2. 职务协助将导致损害国家利益的； 3. 被请求行政主体对事实的经过，根据法律或依其性质应当保密的，不得予以提供文件或卷宗以及答复询问的职务协助。,第二节 行政权限,一般说来，在下列情形下，
35、被请求行政主体可以不予职务协助： 1. 被请求行政主体以外的行政主体完全能够以更简单或更低廉的费用完成该协助行为的； 2. 被请求行政主体必须付出巨额的费用才能完成该行为的； 3. 被请求行政主体如果实施该协助行为，其自身的职务将受重大危害的。,第二节 行政权限,三、职务协助的实行1. 如果没有不得予以职务协助和可以不予职务协助的情形，被请求行政主体不得以其他原因或以原行政行为不当为由而拒绝提供职务协助。被请求行政主体认为自己没有提供职务协助的义务时，应将其意见通知请求协助的行政主体。请求协助的行政主体对此有异议的，由它们共同的上级行政主体就有无协助义务作出裁决。,第二节 行政权限,2. 职务
36、协助所要实现的行政行为是否合法，应按请求行政主体所在地有效的法律、法规和规章认定；协助行为的合法性，则按被请求行政主体所在地有效的法律、法规和规章认定。 3. 被请求行政主体按要求实施协助行为的，请求行政主体应承担违法所产生的法律后果；被请求行政主体违法实施协助行为的，应对此承担法律责任。4. 请求行政主体一般不必向被请求行政主体支付职务协助的费用。,第三节 相对人和第三人,行政相对人是指在行政法律关系中，不具有行政权或者不行使行政权，与行政主体相对应的另一方主体即公民、法人或其他组织，简称相对人。在行政法律关系中，相对人又有广义和狭义之分。狭义的相对人仅仅指行政法律关系中行政行为的受领人，或
37、者说行政行为所针对的特定公民、法人或其他组织。但广义的相对人，除了狭义的相对人外还包括第三人，即在行政法律关系中与行政行为有法律上利害关系的一方主体。我们认为，在行政法上区分相对人与第三人是有必要的。,第三节 相对人和第三人,一、相对人的权利义务一般说来，相对人的权利有： 1. 自由权 2. 平等权 3. 了解权 4. 参与权 5. 请求权,第三节 相对人和第三人,相对人的义务需要作具体区分：外部相对人的义务总的说来有遵守行政 法规范、服从和协助行政管理、执行行 政行为等。内部相对人具有与外部相对人类似的义务，并且有不得参加罢工、游行示威和应廉洁奉公等外部相对人所不具有的特殊义务。,第三节 相
38、对人和第三人,二、相对人的法律适用 （一）行政法规范的适用在行政法规范有明文规定的情况下，对相对人应适用行政法规范。在不同于民事主体的特殊领域，即使没有行政法规范的明文规定，也不能适用民商法的规定，而应当适用相应的法律原则来认定和处理。 （二）民法规范的适用同于民事主体的领域，适用民法规范，包括相对人的身份及权利能力和行为能力，基于民事纠纷进行的行政裁决和劳动争议仲裁等。才外，行政法规范中有准用（民法规范）性法律条款时，亦适用民法规范。,第三节 相对人和第三人,三、第三人（一）第三人的含义指在特定的行政法律关系中，与行政行为在法律上有利害关系的人，亦称“行政第三人”。多数情况下，第三人是公民、
39、法人或其他组织，在行政法律关系中与相对人的地位相当，其权利义务和法律的适用也与相对人相同。特殊情况下，与行政行为具有法律上利害关系的是行政机关，并且是作为行政主体的行政机关而不是作为机关法人的行政机关。,第三节 相对人和第三人,（二）第三人资格的认定 认定标准：与行政行为是否具有法律上的利害关系。 法律的利害关系： 我国目前的立法和判例采纳“行政第三人公权说”，即即使在特别法上未规定公民、法人或其他组织的权利，只要属于宪法所规定的基本权利，在受到行政行为影响时，就属于法律上的利害关系，宪法上的基本权利受影响的人都可以成为行政第三人。 至于行政机关是否行政第三人，则主要是看是否存在两个由不同行政
40、主体作出的互为否定的行政行为。,第三节 相对人和第三人,四、私人公法行为在行政法学上，私人公法行为仅指公民、法人或者其他组织作为行政相对人或行政第三人在行政法关系中所作的具有法律意义的行为。,第三节 相对人和第三人,私人公法行为与民事行为的区别：1. 民事法律行为：以意思自治为原则，形式和内容以约定为要；私人公法行为：意思自治的范围较小，形式和内容具有统一化、定型化的特征，行为效果则以法律规范的规定而定。2. 民事法律行为：一般都可以代理；私人公法行为：若法律规范明文规定应当亲自实施的私人公法行为、个性化的私人公法行为不能代理。,第三节 相对人和第三人,私人公法行为的特征：1. 生效时间以到达
41、主义为原则； 2. 私人公法行为一般不得附加附款； 3. 相对人原则上可自由撤回、变更、追加或补正自己的私人公法行为； 4. 私人公法行为的瑕疵，如没有行政法规范的特别规定，可适用民法规范认定； 5. 行政主体认可私人公法行为而未发现其瑕疵，所作行政行为以此为前提的，则该行政行为并非必然无效。,第四章 行政行为原理,第一节 行政行为的分类和时代特征 第二节 具体行政行为的成立和分类 第三节 具体行政行为的效力内容和时间 第四节 具体行政行为的错误和瑕疵,提 要,行政行为，泛指行政主体一切运用行政权，实现行政目的的活动，具有服务性和无偿性等时代特征。对行政行为可以作各种各样的分类。其中，对抽象行
42、政行为和具体行政行为的分类，应当以拘束内容和相对人是否可统计等为标准。具体行政行为的成立必须同时具备行政权能的存在、行政权的实际运用、法律效果的存在和表示行为的存在四个要件。具体行政行为具有法律效力，在内容上表现为先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力；在时间上表现为存续力，即可因一定的法律事实而生效、失效、溯及既往、延迟或中止。对具体行政行为所存在的错误可予以更正，对所出现的瑕疵可以分为明显轻微的瑕疵、一般瑕疵和重大而明显的瑕疵并适用补正、撤销或宣告无效等相应补救方式。,第一节 行政行为的分类和时代特征,本书认为，行政行为即行政作用，泛指行政主体一切运用行政权，实现行政目的的活动。 一、以是
43、否具有法律效果为标准： 1. 行政法律行为，指行政主体运用行政权设定、变更或者消灭特定或不特定相对人权利义务的行政作用，包括行政立法行为、行政创制性文件、行政解释性文件、行政决定和行政合同。2. 行政事实行为，指行政主体运用行政权实现行政目的，但并没有产生相应法律效果的行政作用。,第一节 行政行为的分类和时代特征,二、以单方意志还是双方意志为标准： 1. 单方行政行为，是指行政主体为实现行政目的单方面运用行政权所作的行为，包括行政立法行为、行政规范性文件、行政事实行为和行政决定。 2. 双方行政行为，是指行政主体与对方当事人平等、协商一致所形成的协议或合同，包括行政合同和行政协议。,第一节 行
44、政行为的分类和时代特征,三、以所针对相对人是否特定为标准：1. 抽象行政行为，指行政主体运用行政权，针对不特定相对人所作的行政作用，包括行政立法和行政规范性文件。 2. 具体行政行为，指行政主体运用行政权，针对特定相对人设定权利义务的行政作用。,第一节 行政行为的分类和时代特征,关于抽象行政行为与具体行政行为区分标准之“相对人是否特定”，一般可通过以下确定：1. 以拘束内容为标准确定 2. 以是否可统计为标准确定 3. 针对特定物的行为和交通信号,第二节 具体行政行为的成立与分类,一、具体行政行为的成立要件指构成一个具体行政行为所必须具备的条件，是从性质上区别具体行政行为与其他行为或非行政行为
45、的标准。具体行政行为的成立要件有以下四个： （一）行政权能的存在：行政行为成立的主体要件或资格要件 （二）行政权的实际运用：行政行为成立的权力要件 （三） 法律效果的存在：行政行为成立的法律要件或内容要件 （四）表示行为的存在：行政行为成立的形式要件,第二节 具体行政行为的成立与分类,二、具体行政行为的分类 （一）羁束的具体行政行为与裁量的具体行 政行为 羁束的具体行政行为，指行政主体对行政法规范的适用没有灵活性的具体行政行为。 裁量的具体行政行为，指行政主体对行政法规范的适用具有灵活性的具体行政行为。 划分的标准：具体行政行为受行政法规范的拘束程度,第二节 具体行政行为的成立与分类,（二）依
46、职权的具体行政行为和应申请的具体行政行为依职权的具体行政行为，指行政主体根据其职权而无需行政相对人申请就能主动实施的具体行政行为，也称主动的具体行政行为和积极的具体行政行为。 应申请的具体行政行为，指行政主体只有在行政相对人提出申请后才能实施而不能主动采取的具体行政行为，又称为被动的具体行政行为和消极的具体行政行为。 划分标准：具体行政行为是否可由行政主体主动实施,第二节 具体行政行为的成立与分类,（三）有附款的具体行政行为和无附款的具体行政行为有附款的具体行政行为，指除行政法规范明确规定外，行政主体根据实际需要附加生效条件的具体行政行为，又称有条件的具体行政行为。 无附款的具体行政行为，指具
47、体行政行为的生效没有附加条件的具体行政行为，又称单纯的具体行政行为。 划分标准：具体行政行为是否有附款 附款，即条件，指行政主体规定（而不是行政法规范规定）的、其成就与否决定法律行为的效力、某种将来的事实或行为。,第二节 具体行政行为的成立与分类,（四）授益的具体行政行为和负担的具体行政行为授益的具体行政行为，指行政主体为行政相对人设定权益或免除其义务的具体行政行为。 负担的具体行政行为，指行政主体为行政相对人设定义务或剥夺、限制其权益的具体行政行为，又称不利的具体行政行为。 混合的具体行政行为，指既设定行政相对人的权利又设定行政相对人的义务的具体行政行为。 划分标准：具体行政行为的内容对行政
48、相对人是否有利,第二节 具体行政行为的成立与分类,（五）要式的具体行政行为和非要式的具体行政行为要式的具体行政行为，指必须具备某种书面文字或具有特定意义符号的具体行政行为。 非要式的具体行政行为，指行政法规范没有要求必须具备书面文字或特定意义符号的具体行政行为。 划分标准：具体行政行为是否必须具备法定形式,第二节 具体行政行为的成立与分类,（六）行政作为和行政不作为 行政作为，指行政主体积极改变现有法律状态的具体行政行为，如行政征收和颁发许可证等。 行政不作为，指行政主体维持现有法律状态，或不改变现有法律状态的具体行政行为，如不予答复和予以拒绝等。 划分标准：具体行政行为是否改变现有法律状态（
49、权利义务关系）,第二节 具体行政行为的成立与分类,（七）独立的具体行政行为和需补充的具体行政行为独立的具体行政行为，指不需要其他补充行为就能够生效的具体行政行为。 需补充的具体行政行为，指必须具备补充行为才能生效的具体行政行为。这个补充行为往往就是上级机关的审批或备案行为。 划分标准：具体行政行为是否需要其他行为作为补充,第二节 具体行政行为的成立与分类,（八）外部具体行政行为和内部具体行政行为外部具体行政行为，指行政主体针对行政组织系统以外的公民、法人或其他组织所作的具体行政行为。 内部具体行政行为，指行政主体针对行政组织系统内部的机构或公务员所作的具体行政行为。 划分标准：相对人是否是行政组织内部的机构或公务员 具体行政行为还可以按其他标准进行分类。,第三节 具体行政行为的效力内容和时间,一、具体行政行为的效力内容 （一）先定力 先定力，指具体行政行为一经行政主体作出、成立，不论是否合法，即具有暂时被推定为合法、有效的法律效力。 先定力是一种经推定或假定的法律效力。因此，先定力并不意味具体行政行为的真正合法与否。 确立先定力的意义：社会对行政主体的地位和作用予以充分地信任和尊重，可以稳定权利义务关系，即保证法的安定性。同时，先定力是公定力、确定力、拘束力和执行力的基础。,
