1、公共政策分析,山西财经大学 公共管理学院白凤峥,授 课 内 容,公共政策基础公共政策流程公共政策分析框架公共政策分析模式,第一讲 公共政策基础,第一节 公共政策的界定 第二节 公共政策分类 第三节 公共政策的价值选择 重 点公共政策是什么为什么进行政策分析政策分析解决什么问题,第一节 公共政策的界定,在现代社会中，政策可以说是无处不在，已经渗透到生活的各个层面。看病-医疗卫生政策上学-教育政策旅行、开车-交通规则结婚生子-计划生育政策没有政策的必要干预，就难以保证正常的社会生活秩序。 什么是政策？,内 容 提 要,一、政策研究的起源 二、政策含义 三、公共政策 四、为什么进行公共政策分析 五、
2、我们从政策分析中可学到些什么 六、什么原因减缓了对政策分析的热情,一、政策研究的起源,1、市场失灵公共政策分析的逻辑起点市场运行的结果产生了经常的、无数的缺陷，为了弥补市场失败，需要政府制定出必要的公共政策。市场缺陷的原因：市场竞争的不完全性、市场的外部性和公共产品的供给。 2、政府干预 1、政府的干预行为既是经济行为又是政治行为。 2、凯恩斯主义：利用财政政策和货币政策双管齐下。主要政策主张：投资社会化、提倡多消费、缓和收入分配不均、增加货币供应量,3、政府干预的缺陷 （1）市场与非市场的区别； （2）政府缺陷政府中的公务人员，事实上是由“经济人”组成，会造成政治制度失灵、权力滥用、成本高、
3、浪费大、官僚主义等正效应公共政策弥补了市场缺陷，解决了市场分配不公等问题。负效应非但没有解决了市场运行中的矛盾，却加剧了市场主体之间以及它们与政府之间的矛盾，使市场秩序更加混乱。,一、政策研究的起源（续）,.,4、 政府的角色与能力（1）角色：裁判、服务、协调、监督、管理 制定规则、提供服务、协调关系、监督管理（2）能力：合法化能力、适应能力、政策能力（利益认定和综合、制定、执行政策、扩大公共产出及其质量等）、资源提取能力、经济调控能力、社会管理能力等。,4、 政府的角色与能力,也有人将政府能力概括为三个方面：经济能力：推动本国经济发展；维持税收和保持公共财政收支平衡社会能力：维护社会秩序的能
4、力、达成社会谅解和实现社会整合包括 社会基本价值观念和社会公众利益、实现和维护社会公正的能力自我发展能力：有效的反应和应变的能力：社会感应能力、分析判断能力、迅速作出最优化对策的能力、预测政策结果的能力；适应环境创新发展的能力；自我更新的能力,二、政策含义,政策(policy)：作为一种社会现象，随着国家和人类组织行为的出现，很早就出现在人类历史上，政策概念的形成相对滞后英语中政策一词的现代含义是一整套行动方案或计划，一组政治目标。一项政策可以说是一种为政府行动或反应做出原因解释和提供合理依据的尝试。,二、政策含义（续）,政策：指某项被接纳或提议去达成某一情况或目标的行动方案。（公共政策词典吴
5、定）现代政策一词由西方经日本传入中国适用于政府机关、私人企业及各种社会机构。,政策概念讨论：,二战以后的现代自由民主国家寻求建立通过政策来解释期和发行的制度体系，政策在现代意义上有10种用法。 一个活动领域的标签 总体目标或事物期望状态的一种表达 专门性的建议 政府的决定 正式的核准 一项计划 一种产品 一种结果 一种理论或模型 一个过程,三、公共政策,（一）公共的含义 以解决社会公共问题为目标（维持现行社会的正常运转；解决现实社会运转中的阻碍；国家和社会发展趋势的预测和发展规划的制定） 以体现公共意愿为总体标准 由国家政府或其他公共权力机构具体制定和推行（有权决定和实施国家与社会管理的权力机
6、构；国家政府、执政党、社会公共组织、国际组织、政治系统中的权威人士） 形成过程经由法定的民主政治程序 （将民众的意愿反映到决策机构中；可以对不同的价值认识和利益冲突进行协调、整合；少数服从多数，提高决策效率）,（二） 公共政策,公共政策(public policy)概念的多种阐释西方 罗伯特艾斯顿：政府机构与它周围环境之间的关系； 托马斯戴伊：政府决定去做或不决定去做某一事情的行为倾向； 哈罗德拉斯韦尔：一种包含目的、价值和策略的大型规划； 詹姆斯安德森：一个或一批行动者为解决某一问题及其有关事物的有目的的行为过程； 戴维伊斯顿：对全社会的价值作有权威性分配 伍德罗威尔逊：公共政策是由政治家（
7、具有立法权者）制定的并由行政人员(国家公务人员)执行的法律和法规。,（二） 公共政策（续）,公共政策概念的阐释东方（列举） 伍启元：行动或活动的指引、引导或指示，是一个政府对公私行动所采取的指引； 兰秉洁等人：是国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行动准则和行动方向 陈庆云：是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。 教材概念：以政府为代表的公共权力主体制定和执行的用以确定和调整广泛社会关系的行为规范。,公共政策概念概括,综上所述:公共政策是社会公共权威部门在特定的条件下，为达到一定目标而制定的行动方案、准则或采取的政治行为。其作
8、用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式有法律规章、行政规定和命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。,政策的构成要素,公共政策资源,公共政策主体,公共政策目标,公共政策客体,公共政策形式,四、为什么进行公共政策分析,纯粹科学上或学术上的理由： 分析社会、经济、政治力量对公共政策内涵的影响 探究各种制度安排与政治过程对公共政策的影响 揭示政策的本质及其规律，增加人们对政策系统的知识 职业上的理由： 有助于了解政府决定的成因与结果，改善我们的社会知识 了解政府的行为与不作为对社会产生的影响 了解政府系统如何对环境做出回应,政治上或行政上的理由： 通过
9、了解公共政策的成因与结果，是我们能应用科学知识来解决实际问题 通过描述，来指引我们如何达到期望的目标 因为“政治目的”而进行研究：确保国家采取“正确”的政策以达到“正确”的目标 促进政治意识的提高，改善公共生活,五、我们从政策分析中可学到些什么,描述我们可以描述公共政策，知道政府在福利、国防、教育、人权、卫生、环保、税收等方面，政府正在做什么，没有做什么。比如我们交了多少税金？政府每年花费多少，花在何处？医疗保险改革的方案有效吗？低保符合人权要求吗？,五、我们从政策分析中可学到些什么（续）,原因 我们可以探究公共政策的原因或决定因素（determinants） 我们可能探究政治制度、过程以及行
10、为层面对公共政策的影响 也可能探究社会、文化等对公共政策的影响，如老龄化等 政策是因变量，而各种决定因素是自变量,五、我们从政策分析中可学到些什么（续）结果 我们可以探究公共政策的结果（consequences）或影响（impacts）-涉及政策评估 公共政策对人民生活产生何种影响 探究公共政策对政治制度的影响：比如减轻农民负担对政府的威望有何影响？ 也可探究公共政策对社会的影响：死刑有助于威慑犯罪吗？宽松的福利政策是否导致更大数量的贫困人口？增加教育支出是否有利于提高学生的学习成绩？ 公共政策成为自变量，而影响的结果成为因变量,五、我们从政策分析中可学到些什么（续）,社 会,政治体系,公共政
11、策,制度、过程与行为,社会的、经济的环境,公共政策,财富与所得；通胀与失业；教育与环境；贫困；健康与寿命；不平等与歧视，等等,国家结构；权力分配；政党；利益集团；投票行为；官僚；政府间关系；各机构间关系，等,公民权利；教育政策；福利政策；税收政策；医疗卫生政策；国防政策；刑事司法；管制，等,六、政策分析的局限性,政府权力的限制和能力的有限性 人们很容易夸大政府政策或好或坏的重要性 政府政策不管如何具有独创性，它解决全部或部分社会问题的能力不够清楚 无知、犯罪、贫困、种族冲突、不平等、贫民住宅、环境污染、人口膨胀等问题始终存在，很难发现什么样的解决方案对这些问题有效 政府受到很多社会力量的限制，
12、家庭、社会结构、孩子的教育，等，不容易受到政府的左右 政策分析能否“解决”中国棘手的社会问题？令人怀疑,六、政策分析的局限性（续）,对问题的意见分歧 如果对问题本身没有达成尽可能的共识，则政策分析便无助于提供解决方案 比如教育政策上，政策制定者认为应该解决的问题是培养好人；学校教育者则主张提高学生成绩。政策制定者希望解决思想道德素质差的问题，学校教育者则认为应该解决学生知识单一的问题 政策分析无法解决价值冲突问题，它无法决定什么对社会最具价值,六、政策分析的局限性（续）,1、社会科学研究的局限性 主观性的解释，无法保持价值中立 不太可能对人类进行某种受控制的实验 研究者不能命令儿童进入劣等学校
13、数年，以便观察对其学习成绩是否有负面影响 无法在现实世界的情境中控制所有因素，很难精确指出何种原因造成教育的成就或失败 不能强制要求一些富人该多交什么程度的税，以便知道政策在多大程度上有助于解决两极分化的问题,六、政策分析的局限性（续）,2、人类行为的复杂性：最大的因素 复杂的社会问题使得社会科学家无法对所提政策方案进行精确预测 社会科学家就是因为无法足够了解个人与团体的行为，以至于没有能力提供政策制定者可信的建议 大部分的社会问题由多项因素所形成，因而不可能产生任何轻易的解释或解决措施 案例讨论：奶粉事件,第二节 公共政策的分类,内容提要： 一、公共政策的分类 二、公共政策的作用 三、公共政
14、策的具体表现形式,一、公共政策的分类, 现实社会中，每一个领域都应有公共政策存在，公共政策所要解决的问题是多种多样的，因此公共政策的类型有很多，从不同的角度有不同的分类法。 按纵向层次划分：元政策、总政策、基本政策、具体政策 按横向划分：政治政策、经济政策、社会政策、文化政策 按效力影响范围划分：全局性政策、局部性政策 按制定主体划分：国家政策、政党政策、政治团体政策,（一）按纵向层次划分,1、元政策是关于政策的政策。元政策是指导和规范政府政策行为的理念和方法。涉及的内容包括：哪些团体和个人，按照怎样的程序，根据什么样的原则，采用什么样的方式，如何制定公共政策等。元政策的功能：指导人们正确地制
15、定、执行、评估、分析公共政策。在西方公共政策的发展演变中，元政策最初集中研究公共政策制定系统的改进与优化，先将内容扩张到对公共政策执行模型、方法、政策评估的科学系统与模式。因此，元政策是整个公共政策系统与过程的政策，表达关于公共政策制定和实施的方法论 。,例1：两种程序性政策,政府价格决策听证暂行办法 第一章 总则 第二章 听证的组织 第三章 听证程序 第四章 法律责任 第五章 附 则,中华人民共和国行政许可法 第一章 总则 第二章 行政许可的设定 第三章 行政许可的实施机关 第四章 行政许可的实施程序 第五章 行政许可的费用 第六章 监督检查 第七章 法律责任 第八章 附则,（一）按纵向层次
16、划分,2、总政策政策体系中处于统帅地位的，对一个国家的全局产生决定性作用的政策，又称总路线、基本路线等。我国50年代初-过渡时期总路线；1958年-社会主义建设总路线；文化革命-以阶级斗争为纲1978年后-以经济建设为中心，坚持思想基本原则坚持改革开放。,（一）按纵向层次划分（续）,3、基本政策是相对于具体政策的主导性政策，它确定具体政策所应采取的态度、所应依据的假设以及所应遵循的原则。任何一个国家或政治系统都会有若干基本政策作为其根本的行动准则。通常写在宪法中，或者是国家所推崇的思想家的著作中、执政党的党纲、政治首脑的观点等。如：人口与计划生育政策；一国两制；一部分任何地区先富起来； 基本政
17、策具有如下特征：层次性 广泛性 稳定性 权威性 强制性,（一）按纵向层次划分（续）,4、具体政策广义的具体政策是指除基本政策以外的所有公共政策，包括实质性政策、战略与策略、规则与程序等；狭义的具体政策则单指实质性政策，它主要涉及政府的财政预算和发展计划，以及政府各个部门(如经济、社会、外交等)的相关政策。具体政策最典型的特征是变动性，相对基本政策而言，它所持续的时间通常要短得多。,（二）按横向划分,1、政治政策处理人们政治生活、政治关系的规范与准则。一般包括政党政策、法制政策、军事政策、行政管理政策、人事政策、民族政策、外交政策。 2、经济政策调整国家与社会、政府与市场之间的关系。包括农业、工
18、业、金融、财政、贸易、房地产、区域发展等政策。 3、社会政策解决社会问题，增进社会福利，谋求社会秩序平衡发展的政策。包括人口、劳动工资、社会保障、医疗卫生、宗教等政策,（二）按横向划分（续）,4、科技政策指导整个科学事业发展的策略。包括科技管理政策、高新技术开发政策、科技成果转化政策等。 5、文教政策国家对自身的文教事业的规划、发展方向所制定的指导原则。包括大众传播政策、文学艺术政策、体育政策、国民义务教育政策、高等教育政策、职业教育政策、继续教育政策、社会教育政策等。,（三）其他分类,此外，根据政策影响的时间长短，政策可以分为长期政策、中期政策和短期政策。根据政策制定主体在管理系统中所处的层
19、级不同，政策可以分为中央政府、地方政府和基层政策。根据政治活动的不同方式，政策可以分为权力型政策、妥协型政策与博弈型政策(或竞争型政策)。,二、公共政策的作用,1、导向功能公共政策的导向功能具有两种作用方式：一是直接引导，二是间接引导。公共政策的导向功能从作用结果看，既有正向功能也有负向功能。 并非只有错误的政策才具有负导向功能，一些正确的政策也可能产生负导向功能。2、管制功能 (1)积极性管制 (2)消极性管制,二、公共政策的作用（续）,3、调控功能政策的调控作用主要体现在调控社会各种利益关系，特别是物质利益关系。-价格听证会制度 4、分配功能 对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征（利
20、益分给谁？）。 对政府而言，如何处理公平与效率的关系是一个非常棘手的问题。任何可惜都没有解释清楚这对关系。,三、公共政策的具体表现形式,（一）西方国家三权分离体制下的公共政策 1、国会立法是公共政策的最基本的形式国会在宪法的授予权力和默示权力的限度内行使其立法权。一项议案要经过提出、审议、通过、，当他最终成为法律，就标志着一项公共政策完成其制定过程并正式出台。 2、总统是强有力的直接决策者总统的决策往往是通过如下途径作出的：一是在内阁决策中行使独断权；二是政府各部门提出的政策倡议会源源不断地汇集到总统之下机构，总统据此作出决策。,（一）西方国家三权分离体制下的公共政策,总统决策一般包括这样几种
21、类型： 立法倡议立法否决委托立法外交立法防务政策,（1）总统每年向国会提交的国情咨文、预算咨文、经济咨文，并就国防、科技、能源、环保、民权、福利等问题专门咨文，这些咨文虽然不是公共政策的完整形态。但它们作为重要的立法建议，实际上决定了国会的主要议事日程并最终成为国会的重大立法。（2）国会通过的立法必须经总统签署方能成为法律，总统可以运用否决文书或议案搁置的方式行使其立法否决权。（3）国会依法将立法权委托给总统形式，其范围广泛，主要处理对外事务和紧急状态时更为突出。（4）总统在外交事务方面处于支配地位。总统作为武装力量的总司令，有权为保卫国家权力而采取一切必要的行动。,（一）西方国家三权分离体制
22、下的公共政策,3、国会授权政府机构 以正式权力去作出具有法律效力的决择-如授予环保部门作出有关规章、条例、细则等； 4、最高法院也是公共政策的直接制定者 法院通过解释宪法和法律进一步扩大现形法律的适用范围，或直接宣布某项法律违宪使之无效，或提出纠正的具体措施，这实际上就是制定政策。 5、党派 不论是执政党还是在野党，虽然在公共政策制定过程中具有重大影响力，但其政策方针不能直接转化为公共政策。,（二）中国议行合一体制下的公共政策,中国现行的体制是中国共产党领导的议行合一体制，这种体制被赋予政策过程有两大特征：从宪法规范的权力关系来看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家的立法权，在国家机
23、关体系中居首要、全权地位；从政府与中国共产党的关系来看，党是中国政府系统的领导核心，左右着政府过程的运行，主导着公共政策的制定。在西方国家，公共政策多以法的形式出现。当代中国的公共政策，从其实质特征看，充分体现出中国共产党的领导作用；从其形式特征看，则由三部分构成，即党的政策、人大立法和行政决策。,（二）中国议行合一体制下的公共政策（续）,1、中国共产党 党对国家事务实行政治领导的主要方式是-使党的主张通过法定程序，变成国家意志。 这里所谓的法定程序主要涉及三种类型： 第一，中共中央与国家其他机构联名发布的政策文件，如中共中央与国务院联名发布的决定、指示等。 第二，中共中央单独提出政策倡议，国
24、家有关机构据此制定具体的政策方案，并依照法定程序加以通过。 第三，国家有关机构以党的政策为指导原则制定相关政策，如全国人大的刑事立法等。,1、中国共产党,党的政策往往以直接和间接两种形式形成国家的公共政策。,2、人民代表大会的立法立法是人民代表大会的首要职权，主要表现为以下几种形式：,3、国家行政机关的决策,行政决策作为公共政策出现主要有以下几种形式,4.国家审判机关的决定,从我国的实际情况看，司法机关的作用更多地表现在政策执行和监督方面，并没有真正成为政策制定的主体。换言之，在公共政策的多种表现形式中，并不存在司法决策这一形式。,第三节 公共政策的价值选择,公共政策的本质是什么，这是进行公共
25、政策分析必须回答的问题。我们从价值角度研究这一问题。内 容 提 要一、价值和价值观 二、公共政策价值的内涵 三、公共政策的选择 四、公共政策价值的冲突,一、价值、价值观和行政价值观,（一）价值 最初含义：“掩盖、保护、加固”的意思。 派生意思：“尊敬、敬仰、喜爱”的意思。 进一步引深：“可珍贵的、可尊敬的、可重视的” 效用论的解释：一是商品交换的量度或依据，即某物的价值（效用），在商品市场中，价值最终被定为人类劳动的凝结。二是客体对于主体需要的满足程度。一件事物、一个人或一个集团，当其满足了他人或社会的利益。便被认为是有价值的。,（一）价值（续）,本质论的认识：价值对于个体是关于事物的好与坏、
26、对与错、强与弱、多与少的一种主观认定；对于群体既是一种主观认定，又是一种社会存在，是一种主观认定与客观存在相统一的偏好。通俗地说，价值是一定群体所具有的不易随具体情况的改变而转移的期望、肯定、支持和反对、讨厌、否定的评价标准。,（二）价值观,价值观是指导人们有意识、有目的地选择某种行为去实现物质产品和精神产品的满足的思想体系，是人们关于各种价值现象的观点、看法中比较稳定的、比较深层次的东西。不同的社会、文化类型、社会集团和阶级、乃至每个人，都会有不同甚至对立的价值观，并依据这对于价值的总观点、总态度，去进行自己的行为选择。价值观受诸多因素的影响，一旦形成直接影响人们的行为、生活方式，并且相对稳
27、定。,（二）价值观,价值观表明客观事物在人们心理中的偏好排列次序，如金钱、权力、奉献、工作等。价值观作为较深层次的心理结构，决定人们的行为取向和行为方式。政策价值观是公共政策的价值取向模式。公共政策的价值取向就是政策系统行为的选择，即对社会资源的提取和分配以及对行为管制的选择。,主 体,客 体,价 值 观,价 值,基 础,政 策 价 值 观,二、公共政策价值的内涵,任何一项公共政策都不会放弃对人类基本价值的追求，公共政策价值观争论一直伴随着公共政策科学研究和发展。从西方文献研究来看，学者们对公共政策价值观的研究集中在正义、效率、平等、民主、秩序、发展、利益等核心概念。1、正义正义是公共政策必须
28、以维护社会正义为价值取向。公共政策的正义在于价值或利益分配的争议公平（前提和结果的双重正义），而且这种正义的享受者是所有国境内的自然人和法人。正义的功能还在于引导一种社会正义公平的氛围，促使形成一种社会公正的内在机制。,二、公共政策价值的内涵（续）,2、效率 效率=产出/投入关于政策效率，我们认为它涵盖了公共政策的整个运行过程，包括政策规划效率、政策决策效率、政策执行效率、政策评估效率、政策终结效率。关于政策效率的计算和比较，不像经济活动那样直接、具体，很多时候相对复杂。例如：政策执行效率的分析就是如此，首先要计算政策执行所花费的成本（直接和间接），其次计算执行政策的收获（直接和间接），最后通
29、过政策执行成本与收益的量化比较，来分析政策的执行效率。效率是公共政策始终关注和追求的基本价值。,二、公共政策价值的内涵（续）,3、公平与平等一般指机会均等、等价交换和结果公平，这三者本身都承认存在差别。注意：平等不等同于公平，平等是公平的根本性质和核心前提，没有平等就没有公平。平等不等同于平均主义。平等既包含着社会交往中不同主题的基本权利是平等的，又包括在利益分配使用统一尺度上的适度差异。关于什么是公平，不同学科有各种解释，但事实上没有一个学科讲清楚。,例如：平均分配公平吗：大家可能觉得不公平，但在特定场合就是公平（，面临大的自然灾害是发放救济；瑞典的第一层次的养老保险，人人一样）。一般涉及
30、人的基本权利，惟有平均分配才是公平。 机会均等：如果起点不公平怎么办？两个来自地区和家庭富裕程度不同不同的学生，考取了北大，毫无疑问，两者付出的努力不一样。因此机会均等只是一种形式公正。 如果仅仅追求理论上的公平，实际对政策制定没有意义。证券时做法是大家认同结果，只要认同结果，就是公平。,二、公共政策价值的内涵（续）,4、民主当今普遍的意义上的民主含义是：人民主权思想与个人权利受法律保护的制度和观念体系。民主的价值观在公共政策上的反映：“公共性”也称作公众性。公众-几乎社会的所有成员； 50%以上多数人；少数人特殊群体。,二、公共政策价值的内涵（续）,公共性对于公共政策而言，是公众在公共领域的
31、政策表达，是有意识的、合理的政策序列设计与安排。在公共政策过程层面，在设计公共物品提供等集体行动中，存在着有效决策参与通道和决策选择机制。政策表达的要求：既保证公众一致性的利益，又能最大限度的满足最大多数公众的利益要求，还能顾及少数公众的特殊利益,二、公共政策价值的内涵（续）,合法性任何公共政策要让公众接受，并在实际中发挥作用，就必须从形式到内容都是合法的。公开性在公共领域，公众通过自我理性，而不是个人偏好，对公共事务进行关注和公开讨论。公众具有对于公共政策及一切重大公共事务的话语权、知情权、参与权和监督性。公共政策的透明、公开，有助于政府的意志得以落实；公众也能够就政策问题与政策制定者进行磋
32、商，能够通过民主的程序表达和整合自身的利益，通过特定的规则（如投票）决定政策的选择，决定公共物品或公共服务的提供。,二、公共政策价值的内涵（续）,5、秩序本源概念：事件的发生具有规律的顺序和模式。现在一般认为秩序含有“常度”、“次序”、“人、事所在位置”以及“整齐守则”之意。公共政策是构建秩序的外在形式，是外在地设计出来靠政治行动由上面强加于社会的规则。良好的公共政策，可以减少社会冲突，保持社会安定，维护国内与国际的和平与稳定。,例如：枪械管制政策与法律就是为了保障人身安全不受威胁；城市最低保障政策就是为了给社会弱势群体寻求生活上的安全； “网络扫黄”是为了确保青少年身心健康； “私人财产神圣
33、不可侵犯”的承诺是为了保障公民财产的安全。注意：政府不承诺保障所有公民的绝对物质安全，因为这会使整个经济系统变得僵化，使败德行为和游手好闲泛滥成灾。,二、公共政策价值的内涵（续）,6、发展广义-等同于进步，繁殖人类社会的递进、成长；狭义-专指一个社会的的现代化问题和现代化的过程。 公共政策的发展观必须是科学的发展观，包括：发展经济发展 发展增长发展包括生态的、经济的、政治的若干方面。可持续发展的公共政策建立在生态可持续发展能力、社会公正、人民积极参与和自身发展决策的基础上。例如：经济政策的制定必须考虑人口政策、能源政策、环境政策等各方面者的配套协作，也要考虑城乡差别、区域差别等各方面的统筹协调
34、。,二、公共政策价值的内涵（续）,7、利益人类为了生存和发展、获得自由与幸福所需要的资源与条件。通俗地讲，利益就是对人们有好处的资源。公共政策以公共利益的实现为目标的。公共利益就是那些具有社会共享性的资源和条件。当然，公共政策也维护私人的正常利益（人们应该独享的资源和条件）和角色利益（扮演不同社会角色独享的资源与条件）,三、公共政策的价值基点,大多数学者认为，公共政策的价值基点应为公共利益。因为公共问题都来源于公共领域，政策的目的就是为了解决公共问题、管理公共事务、维护公共秩序。而且公共政策的资源来自公共资源，以公共权力为保障。,三、公共政策的价值基点（续）,陈庆云的观点公共政策的过程取向，是
35、政府分配利益的动态、完整过程，这种过程大致经历了四个环节：利益选择利益综合利益分配 利益落实,利益究竟向谁倾斜,与政府主观偏好一致或基本一致者 政治标准最能代表社会生产力发展方向者 经济标准普遍获益的社会多数者 社会标准,利益综合,政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑社会的整体利益与政府的自身利益外，还必须充分考虑社会各成员之间的利益。现实社会中，利益是多元化的，政策既要反映社会大多数人的利益需求，又要兼顾保护少人的合法利益。,利益分配,不少人认为，公共政策是一种资源。实际上，政策本身不是资源，而是由于政策实施后保证了一部分人的利益得到满足，这就意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。
36、对不同的政策对象而言，公共政策所分配的利益，经常是一部分收益，一部分受损。但公共政策最大的特点是保护多数人的利益，尤其是多数人的长期利益,而抑制少数人的利益。例如：物价政策、流动人口管理政策等。,利益落实,政策分配利益，重要的是这些利益能否按照政府的预定目标，获得应有的利益。政府作为政策主体，需要他主动地把政策内容贯彻到实践中去，产生应有的政策效果，即政策分配的利益到位。例如：减轻农民负担的政策、保护农民工合法权益的政策；贫困生的高等教育收费问题。,三、公共政策价值的冲突,（一）基本冲突 任何一项公共政策的出台，都必然包含着政府依据特定的伦理标准来进行价值选择。政府所作出的抉择，又会随着政策的
37、贯彻与实施，对公众的心理和行为产生不可忽视的影响。因此公共政策的实施，将引发或多或少、或远或近的非政策冲突。 主要冲突有：效率与公平的冲突民主与集中的冲突多数人利益与少数人利益的冲突,三、公共政策价值的冲突（序）,（二）中国公共政策的价值追求新中国成立以来，平等与效率一直是政府追求的两大目标。二者既有碰撞，又有一致。从历史与现实来看，平等与效率的碰撞却大多数制约着二者的协调，成为二者关系的主要方面，阻碍社会的发展。二者的冲突主要经历了两次：平均主义和贫富差距过大。平均主义新中国成立到改革开放之前；贫富差距拉大改革开放以来。,四、公共政策价值的冲突（序）,（三）公共政策价值追求的未来发展公平是公
38、共政策的价值取向，这是由民主社会特有的。1、公平是公共政策的本质公共政策的本质是政府对社会公共利益所作出的权威性分配，要求以社会公平为前提；2、是公共政策功能得以充分发挥的基本前提公共政策只能在市场失灵的区域发挥作用，必须立足于社会公平。3、公平是民主政治的内在体现只有公共政策体现社会公平，才能为民主政治提供必要的社会条件。 4、公平是市场经济发展的根本述求市场以效率为出发点，公平是市场经济充满活力、发挥效率的前提。,思考题-城铁票价出台内幕,2002年9月28日北京市第一条城市铁路（地铁13号线）顺利通车，北京晚报记者就群众关心的问题专访了北京市物价局负责人。改革开放以来，北京的经济和城市建
39、设迅猛发展，客观上要求建立一个与城市发展相适应的现代化城市综合交通系统。新开通的城铁就是这个大系统中的重要组成部分。城市铁路的建设有利于促进疏散市中心区人口，缓解市中心交通压力，有利于城市边缘社群的建设与发展，有利于城市交通环境、居住环境、大气环境的改善，也为乘客出行提供一种新的安全、便捷、舒适、快速的轨道交通客运服务。,地铁票价关系到群众的切身利益，市物价局对地铁集团提出的方案进行了初审，并委托中磊会计事务所进行了评审。根据市领导指示，由市物价局牵头，组成了包括市计委、财政局、交通局、规委、市审计局、地铁集团公司在内的工作班子，聘请了经济、价格、城市交通、财务等方面的专家学者组成了“北京市城
40、市铁路成本价格专家论证委员会”，对票制、票价进行了论证。市物价局在专家论证和组织价格听证会代表实地考察的基础上，于2002年8月29日召开了价格听证会，共有消费者、专家、学者、政府有关部门等24名代表参加，会上代表们一致同意北京市地铁集团提出的关于制定北京城市铁路价格的申请，认为票价方案兼顾了消费者、企业和政府三方利益，比较科学合理。,市物价局制定城铁票价是依据中华人民共和国价格法、关于对经营性基础设施项目投资实行回报报偿的意见（京政发巨2000 30号）、西直门至东直门城市铁路工程可行性研究报告和专家论证委员会提交的4b京城市铁路成本、票价专家论证报告，参考国内同行业的票制、票价资料，制定出
41、本市城市铁路的票价方案。 在制定票价中遵循四项原则：一要充分考虑沿线乘客的经济承受能力；二要能够体现政府的城市发展战略导向，担负起为外迁居民提供快捷、舒适的出行服务的任务；三要有利于地铁与现有地铁的街接，方便乘客换乘，还要有利于地铁与沿线公共汽车的合理分工与协作；四要有利于交通市场的开发与培育。,与上海、广州的轨道交通票价相比，北京城铁票价不高。上海地铁6公里16公里3元，北京则为5公里一19公里3元；广州地铁13站以上6元，北京城铁则为10站以上5元。同时，对不在职伤残军人、离休人员凭有效证件实行免费乘车的优惠政策。此外，北京城铁将会投入使用自动售票系统（AFC），它具备计程、计次、分区段、
42、分时段计价等功能。按乘坐站数分别定为：1-3站票价2元人次，4-6站票价3元人次，7-9站票价为4元人次，10站以上票价5元人次。,讨论题,1为什么说城铁票价（价格机制）就是公共政策的一种形式？2公共政策制定过程中如何确保不同利益群体的述求反映到公共决策中？政府如何构建一个利益均衡的机制？3. 从这个具体案例中，如何理解公共政策、市场经济和城市发展之间的相互关系？,思考题,1、教材：p61-1，11，12，13 2、比较中国与西方公共政策在具体表现形式上的差异。 3、结合实际分析公共政策价值冲突主要表现在那几个方面？如何解决多数人利益与少数人利益的冲突？ 4.教材：p88-案例，要求大家回去准备，然后，抽查回答。,谢 谢 各 位！,祝大家学业有成，事业辉煌！,
