1、张成福 党秀云 著,公共管理学 （修订版）,公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,第5章 公共政策的设计、执行与评估,重点问题 公共政策的性质和类型 政策问题的性质以及政策问题的建构与诊断 政策规划的原则、过程和方法 政府执行的理论以及影响政策执行力的主要因素 公共政策评估的价值、原则和标准,公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,5.1 公共政策的性质,公共政策的性质 公共政策是公共权威当局所进行的活动 公共政策的选择行动是有意识的行动 公共政策是问题导向的 公共政策包括了公共权威当局的作为或不作为的行动,公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,2
2、005年10月，党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第是一个五年规划的建议提出了建设社会主义新农村的重大任务。“建议”提出，现阶段统筹城乡发展，就是要实行工业反哺农业、城市支持农村的方针坚持多予少取放活，加大各级政府对农业和农村增加财政投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务供给力度，建立以工业促农业，以城市带动乡村的长效机制。,案例：公共政策与社会主义新村建设,公共政策与社会主义新村建设,资料来源:中国统计年鉴(2006年) 、中国统计年鉴(2005年),提出一个问题：在新移民社会时代，城、乡公共服务供给如何实现合作调配？,公共政策与社会主义新村
3、建设,公共政策的类型,公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,公共政策类型,管制性 政策,自我管制的政策,重分配 政策,分配性 政策,我国公民关注的政策议题,5.2 公共政策问题的建构,政策问题的性质1、对于政策问题的性质，传统的政策分析者通常将公共问题视为封闭问题或第一类问题，或称之为“温顺的问题”。也即是说，传统上对政策问题性质的认定，基本上是将政策问题视为结构良好的政策问题。2、实际上，当代政府所遇到的政策问题，其性质是复杂的。邓恩认为当代政策有如下性质：互赖性、主观性、人为性和动态性等。这反映了当地政策问题的复杂性。,公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,
4、3、当代政策科学家对政策问题的认定，许多学者认为是一种开放型问题（Open-ended Problem）、复杂的问题（Complex Problem）或是“恶劣的问题”（Wicked Problem）。,案例：住房政策,为什么商品房那么贵？一、政府层面。中央政府不希望房价过高。各级地方政府都要发展地方经济，加快地方建设，这需要大量的资金，最便捷、最有效的，就是土地开发。很多地方政府，特别是沿海地区，某些县市政府土地开发收益占财政收入的一半以上，成了名符其实的“土地财政”。二、开发商层面。开发商作为企业，追求高额利润是其不变的真理。 三、购房者层面。大部分人的住房需求（刚性和柔性需求），炒房团。
5、 四、房价走势。宏观经济趋势，热钱流动,经济适用房政策,1998年，国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知所谓经济适用住房，是指由政府提供优惠政策限定建设标准，供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品化住房。问题：销售对象模糊，实用功能定位不准，远郊，政策变通，政府不作为。,政策问题建构的方法,以“问题感知”体悟“问题情境”,以“问题搜索” 认定“后设问题”,以“问题界定” 发现“实质问题”,以“问题陈述”建立“形势问题”,公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,中华鲟的案例分析,中华鲟是珍贵的鱼类，习性比较特别，它产卵在长江上游的金沙江，长到四五寸长的时候
6、，就顺江而下，出吴淞口、到东海、南海深水里生活。七八年后，体重到达二百公斤的时候，性开始成熟，又返回吴淞口，贴着沙床逆江而上，到金山将产卵，受精，产后再游入大海如此反复，直到老死。,葛洲坝工程要横断长江，中华鲟过不了大坝，无法回到金山将产卵，情况会怎么样呢？,长江流域规划办公室，中国科学院水生物研究所和四川水产研究所的专家作了大量的调查研究，认为这不会影响中华鲟的生存。然而，社会上一些好心人大都不是研究鱼类的人却是议论纷纷，断言中华鲟会绝种，从而破坏长江的生态平衡，还有什么“中华鲟不到金沙江不回头，宁可在大坝的墙上碰得头破血流，也不会在葛洲坝以下产卵。”“人工繁殖中华鲟非常的困难，不是我们这一
7、代人所能实现的事情”。,为了拯救中华鲟，学多人主张在大坝上开一个12米宽的口子，作为中华鲟的鱼道。少数人甚至反对葛洲坝长江截流。这些同志写文章、发表演说，上书党中央和国务院，有几个学会的同志还在报纸上呼吁。,党中央国务院指定当时国家农委领导主持论证这个问题，论证会上争论非常的激烈，。主张不修鱼道居少数，他们是，中科院水生物研究所所长伍献文四川水产研究所所长柯熏陶等。他们认为葛洲坝工程不会使中华鲟绝种，修建鱼道是没有必要的，主要理由如下：,一、根据国际经验，修建鱼道并不能解决鱼过坝问题。二、生物都具有适应新环境能力，只要不超过临界点就能生存，葛洲坝距离吴淞口1000多公里，期间没有栏沙坝阻隔，足
8、够中华鲟回游。中华鲟产卵季节，不至于绝种。三、人工繁殖中华鲟不会有困难。开发中华鲟资源应该依据人工繁殖放流，鲟鱼主要产国苏联就是用这种办法。,领导同志听了各方面的意见后说：“伍献文同志是我国有名的鱼类专家，难道他不爱鱼？他们认为不必修鱼道的意见值得重视.” 尽管如此，仍然有许多人不同意，继续议论纷纷，经过进一步调查研究，党中央和国务院毅然采取鱼类专家的意见，葛洲坝工程按照原计划进行，也不在坝上修鱼道，（为了防备万一，坝上保留了建鱼道的位置）这个决定为国家节省了三千五百万元。,葛洲坝长江截流多年了，事情的发展完全入伍献文等鱼类专家所料。1982年开始进行人工繁殖中华鲟的研究，1983年便获得了成
9、功，由于鱼池里没有专门吃中华鲟的涡鱼，成活率高达3，而天然的中华鲟成活率才1。 生活在长江里的中华鲟也没有在坝上碰得头破血流，而在葛洲坝以下宜昌一带得沙滩上找到了它们产卵的地方。1982年人们在坝下发现了中华鲟的产卵长，以后这样的渔场逐年增加。,思考：联系中华鲟之争的内容说明政策问题建构的方法。,政策问题诊断的误差,组织结构 意识形态 无知 信息太多 噪音干扰 时间落差 逃避问题 隐蔽问题 虚假问题,误差的来源,公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,5.3 政策规划与设计,政策规划与设计的特性1. 政策规划是目标导向的2. 政策规划的变革取向3. 政策规划的选择取向4. 政策规
10、划的理性取向5. 政策规划的群体取向,公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,政策规划的原则,1. 公正无偏的原则2. 人民受益原则3. 劣势者利益最大化原则4. 分配普遍原则5. 持续进行原则6. 人民自主原则7. 紧急处理原则,公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,教育政策：学杂费问题,2000年底，我国实现了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的“两基”目标。2005年，全国小学净入学率、初中的毛入学率分别提高到99和95，高等教育毛入学率达到21以上。 国务院提出了从年开始全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，年扩大到中部和东部地区，这一惠及百姓
11、的举措实施后，全国农村中小学每年可取消学杂费达150亿元，分摊到每名中、小学生身上，分别为180元和140元。,公共卫生政策,1、农村合作医疗制度2、城市社区卫生服务制度的建设,资料来源:World Development lndicators database (2006) ,World Bankps Health,Nutrition and Population database,1.8 卫生政策,理性政策规划的基本步骤,公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,理性决策模式的主要假设,第一，决策者所面临的公共问题是确定的；第二，引导决策者作出决策的价值和目标是确定的； 第三，
12、决策所需要的信息是充分且准确的；第四，决策者可以对每一个可供选择的方案进行定量研究，比较分析其代价和收益； 第五，决策者将采用投入最小效益最大的优化标准选择最佳的方案。,5.4 公共政策执行,政策执行的理论模式1. 自上而下的政策执行模式。古典行政理论认为行政组织为集权、层级的核金字塔形的，上下级之间形成指挥与命令关系，上级负责政策制定，下级负责执行；政治与行政分离，政治负责制策制定，行政负责制策执行；行政管理必须遵循科学管理的原则，以提高行政效率。政策学者纳米木拉和思模伍德对自上而下的政策执行模式的作过阐述。,公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,2. 自下而上的政策执行模式
13、。自下而上的政策执行模式强调应该给与基层官员或地方执行机构自主裁量权，使之能够适应复杂的政策情境；中央的决策制定者，其核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员或地方执行机构能够采取适当的权益措施，重新建构一个更能适应执行环境的政策执行过程。这两种方法各有优劣。,公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,影响政策执行力的因素分析,政策问题的性质 政策执行的资源 政策沟通 政策执行人员的意向 政府组织结构 政策标的团体的顺服程度 经济、社会与政治环境,公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,公共政策案例,我国南方某县的计划生育工作，多年来一
14、直排在全倒数几位。1995年，新一届县政府领导走马上任，为了完成上级政府下达的计划生育工作任务，采取了一项新的政策。该县政府希望通过这项新的政策措施的实施来控制生育数量。措施1：对计划外生育实行罚款；超生第二胎罚款2000元，第三胎罚款5000元，第四胎罚款1万元。,措施2： 考虑到计划生育的艰巨性，为了调动基层干部的积极性，也为了解决基层计划生育工作经费不足的问题，该政策还规定，罚款所得的收入，村乡两级政府分别可提成30%。政策实施两年后，政府发现并未达到预期的效果,后果：由于重男轻女、传宗接代等传统观念在当地群众中还根深蒂固，许多人宁愿交罚款，也要生第二胎、第三胎，即使需要借债来交罚款也是
15、在所不惜。有的群众甚至认为，缴纳罚款就是购买计划生育的权利，在未生育之前便预先把罚款交上去。另一方面，一些乡村干部为了多“创收”，不管超生，只管罚款，甚至暗中鼓励计划外生育。,思考,请分析这一案例中政策未得到有效执行的主要因素？,5.5 公共政策评估,评估的意义、特质与功能政策评估是政策评估人员利用可行的方法与技术，有系统地收集相关信息，评估政策方案的内容、规划与执行过程以及执行结果的活动。政策评估有以下四个基本特质：以价值为焦点；价值与事实的互赖性；目前与过去取向；价值的双重性。,公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,政策评估的功能 政策评估具有非常重要的意义，它的基本功能在
16、于向政府及社会提供政策绩效的资讯，使政府重新审视政策目标及政策方案，以谋求改进之道。同时它还可以作为形成政策问题或政策建议的基础。,公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,政策评估的一般标准,公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,教育政策：代课教师的身份和待遇,代课教师是指没有事业编制的临时教师。他们没有任何“名分”，却在特定历史阶段发挥着积极作用。特别是在西部地区和偏远农村，代课教师为维系义务教育承担着历史责任。据报道，西部地区代课教师约占教师总数的20。教育部宣布，在短时间内，将清退目前仍然存在的44.8万中小学代课教师。,思考：从政策评估的一般标准评价该政策
17、。,政策评估可能遇到的问题和困难政策目标不易确定政策成功与否的标准不易界定政策效果、影响与政策行动之间的因果关系不易确定政策影响具有多层面，政策评估需要仔细、全 面，务求客观，否则将陷入评估的陷阱政策评估所需信息资料不易获取评估的方法问题政治上的阻力政策评估的成本,公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,政策评估结果的处理方式,公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,评估结果处理方式,关键术语,公共政策 管制性政策 自我管制性政策分配性政策 再分配性政策 政策问题 政策问题的建构 政策规划 政策执行自上而下的政策执行模式 政策评估自下而上的政策执行模式,公共管理学（
18、修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,复习思考题,公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,何谓公共政策？公共政策有哪些主要类型？试举例说明。 何谓政策问题？政策问题的特性为何？ 政策问题的认定可能遇到哪些误差因素？如何才能避免这些误差? 说明政策规划的特质。 政策规划应遵循什么样的原则？ 试说明政策执行模型。,公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材,7. 影响政策执行的因素很多，试分别予以分析。 8. 在我国公共政策执行中，经常出现“上有政策，下有对策”的情况，分析出现这种现象的原因以及解决之道。 9. 何谓政策评估？政策评估有什么价值？ 10. 政策评估的标准是什么？ 11. 现实生活中，政策评估可能会遇到的困难和问题有哪些？ 12. 请选择你所在地区政府制定的一项公共政策，对其效果和影响予以系统的评估，并写出评估报告。,
