1、1贯彻信访条例、构建和谐社会- 王宝明序言同学们好，今天，我们一起来讨论贯彻我们国家的计划条例、构建和谐社会这样一个题目。那么，什么是信访呢，在我们国家的革命和战争年代，我们就有了这样的萌芽，今天，信访制度已经在全国形成了一整套的机构，同时，我们党和政府把它作为一个联系人民群众的桥梁和纽带。第一章 信访第一节 其他国家的信访谈到信访，实际上，在西方国家，也有类似我们中国的这样一种情况。比如说，在日本有苦刑处理的制度。每一个机构发生纠纷，矛盾，首先向这个机构去诉说。日本的特点是，他是每一个行政机构，都有这样的，相当于我们信访的、他们把它称为苦刑的申诉的这样一些机构。谈到西方国家，在北欧的瑞典，有
2、一种叫做议会的监察专员，对于老百姓，有些不平，有些抱怨，无处可申的时候，就到议会找那些监察的专员，这些专员，有广泛的权利，他可以到政府去搞调查，同时呢，可以找申诉人了解情况，最终可以向政府的机构提出一些咨询和建议，当然，这个建议是非常有权威的，它可以督促行政机构来解决在管理过程当中，与被管理者发生的各种矛盾，纠纷和冲突。第二节 我国的信访那么如果说西方国家有这样的一些做法，那么我们中国的信访的这样一个制度呢，它是有我们自己的特色的。长期以来呢，他对于解决我们管理过程当中党、政府和人民群众之间发生的矛盾和纠纷，其中呢，在事前调解，事后协调，处理，化解社会矛盾，应该说起到了很好的作用。因此，我们
3、1993 年，为了规范我们信访的工作，特别是公民、法人和组织向政府反映问题的法律的途径，程序和渠道，我们做了一个信访条例，来总结我们 102多年来的实践，我们也发现我们在这个条例推行过程当中，有的是我们制度方面的缺陷。有的是我们在执行过程中发现的新问题，有针对性的我们在去年就进一步地修改了这部法律，行政法规，并且在去年的 5 月 1 号正式实施了。在 2005 年的 5 月 1 号正式实施了。那么，我们信访条例的贯彻，为什么在今天这样的历史条件下我们要修改它，并且党和政府均关注这部行政法规的贯彻和实施。重要一点，在我看来，就是他是我们党和国家提升执政能力的一种需要。这个执政能力，我们在十六届四
4、中全会上，我们的提高执政能力建设的这样的一个决议里面提到我们要“依法执政，民主执政和科学执政” 。实际上，我们正确地贯彻实施我们这部条例，它是我们党，我们政府，依法执政能力提高的一个表现。就是说，在化解社会矛盾这样一个问题上，我们通过法律规定的一些规则的实施，使我们解决矛盾更加程序化，更加贵于理性。这样对于我们经济发展到今天一个水平，社会矛盾，有些地方，有些局部地区，有些领域里面，这些社会矛盾和纠纷比较集中的发生，这样一种局面的解决，迎合这种社会矛盾，实际上我们的一个选择，非常重要的一个选择，就是现在我们谈到的，通过信访，或依法地处置这些信访的案件来实现。换句话说，在当今社会里面，我们能不能很
5、好的通过这个，依照法律规定，按照法律规则，去处理，去化解社会矛盾，是我们执政能力高低的一个非常重要的一个标志。正因为如此，我们 5 月 1 号就正式实施了新的信访条例。这部信访条例的实施，我们讲它确实是我国党和政府工作进一步法制化，依法执政，在新的形式下，正确地做好群众工作，防范一些突发事件，和一些重大的信访事件的发生，提高党的执政能力的一个重要的举措。第三节 信访条例与和谐社会信访条例的贯彻实施，它会体现出我们党全心全意为人民服务的宗旨，和我们的政府，以人为本的这样一个理念在里面，它应该是当今社会，像我们党中央提出来的，构建和谐社会的一个重要的法规。我们也可以这样讲，我们现在是依法来构建我们
6、的和谐社会。谈到和谐社会，我想肯定我们都很了解了，就是说，在新世纪里面讲到的和谐社会，不外乎就是人和自然的和谐，使我们的发展，更具理性，更可持续。同时，我个人以为，所谓社会的和谐，最重要的是人与人之间的和谐相处，我们人与自然界的这种和谐，实际上，寻究它的原因，还在于地区经济发展的如何摆布，如何筹划，实际上是意义主体之间的这种意义的 形成布局和划分，所以，终极它的原因，还是如何协调人与人之间的关系。我们不能设想，在一个社会，是这个充满了社会矛盾，人民群众对党和政府的许多工3作不满意的这种社会，我们把它称之为和谐社会。当然，我们也不能设想，群众之间，局部不同地区的社会成员之间，不同程度的社会成员之
7、间，他们的矛盾冲突呢相对地比较突出，我们反而能讲我们是一个和谐社会，所以说，我们的信访条例的贯彻实施，应该说，在依法解决社会矛盾方面，应该说，是我们当今社会的法制的这样一个方式的选择。第二章 信访的贯彻实施那么接下来，就想给大家介绍一下，我们国家从十几年以来，所有的信访条例贯彻实施的情况，以及目前我们多有发生的多种社会纠纷和矛盾，我们把它归结为一种信访事件，它的一些基本情况，以及我们的信访条例颁布以后，我们坚持的信访的一些基本的原则，基本的理念。第一节 信访贯彻中的问题大家都知道，我们的信访，刚才我们也谈到，它在解决我们的社会矛盾方面，应该说起着一个不可替代的，一个其他方式没法发挥作用的这样一
8、个很好的一个作用，但是，我们的信访条例，就旧的信访条例颁布以后，对它贯彻实施的十多年以来，我们发现，由于我们对我们这信访案件的规律性的认识，还在一个探索的过程当中，因此，我们还是存在以下这样一些问题：信访渠道不完善第一个问题，就是我们的信访渠道不够通畅。我们的信访人经常发生这种越级上访的情况，一个重要的原因，就在于我们在基层政府和一些信访机构本来应该解决的问题呢，反而没有得到解决。那么他就不得已向上级机关来上访，最后，有可能到北京、到国家信访局，到各部委，这样的一种局面，就是说，我们要依照法律规定的程序去处理，新的信访条例在很多方面有很多的具体的程式规定。那么，有些地方和部门，确实也存在互相推
9、委，搪塞的这样一种情况。就是说，本来应该解决的，他不去解决，官僚主义，责任心不强这种情况，确实在各地都有发生。那么接下来，我们的信访，应该说比较形成传统的做法，就是，处理起来就是层层地转送，只转不办，责任不清，和效率比较低下。我们感觉呢，我们在处理社会矛盾4和纠纷的这个问题上，只有有效率地、国家投入成本和资源比较低的这样一种情况，才能更符合我们社会的共同利益。而实际上，由于我们的信访，我个人认为， ，后边我们还要谈到， ，它是一个定位于 咨询性的机构，到他那去信访的这些案件呢，一般地说，信访机构都是分门别类地给他转到有关的部门去解决。信访机构本身，在处理矛盾，协调纠纷这种功用发挥上，受到很大的
10、局限。我们甚至还发生，有些信访人举报一些问题，那么我们信访机构，把这些举报信，信访的这些信件，由于我们分门别类地转发，最后又转到原来的单位。旧的矛盾没有解决，反而导致了新的矛盾的发生，因此，我们说这也是我们要着力解决的，用最多的方法去解决的一个问题。缺乏对违法行为的追究接下来，就是我们对于有些机构，侵犯群众利益而引发的信访问题的，这种初始化的违法的行为缺乏责任追究的制度。就是说，我们的信访，一般说，我们中国的公民，我们中国的老百姓，跟政府管理过程中发生的一些争执，很多是错综复杂的原因导致的，但是，也有许多，是我们在初始状态下，应该严格的按照制度，按照以人为本的这种人文精神去处理，去解决的，但是
11、我们当时，没有基层的公务员，由于各种各样的原因，没有很好的依法的去进行。那么这样引发了信访案件，尤其是侵犯了人民群众的一些物质利益，甚至人身权利的这样一些案件没有得到很好的处理。那么对于这样的一些直接责任人呢，我们没有严格的依照我们的制度去追究他的责任。当然，也包括着到了信访机构之后，互相推委的情况，那么丧失了我们解决问题的实际。比如说我们房子不该拆，结果我们已经给拆了，那么这个问题一下就复杂起来了。可以说，我们责任追究制度的一种完善，或者说更加明确化，这也是我们信访条例着力要解决的一些问题。估价信访案件那么，再有呢，就是我们对于信访案件的估价，其中一个重要的方面就在于，我们相当多的，在信访案
12、件当中呢，绝大部分，或者说百分之八九十，都是群众的问题没有依法地得到解决。或者说，他提出的要求，有许多合理的因素。但是也不排除，有些这种阐述采访的人，本来自己没有多少道理，各级政府也都处理过了，处理的又比较合理合法，但是，5他仍然作这种上访的专业户，甚至有些过激的言行，那么对于这样一些人，我们这个和谐社会也是不允许的。我们这个法治社会里面，要按照法律规定的程序、方式、途径去解决问题。从这样一些不能遵守国家法律法规的，这样一些所谓的信访人，我们信访条例也给出了一些更强有力的制裁的手段和措施。这是新的信访条例，针对这样一些情况，我们做出修改的一些原因。信访案件也越级上访激增那么，我们来观察一下我们
13、近些年来信访案件的这个发案的一些规律性的东西，我们就会看到，最近年，我们信访案件的总量是持续上升的，而且越级上访的增幅比较大。如果说规律的话，我们会发现，到了县一级、市一级、省一级，或者说到了中央国家信访局以及中央的机构来信访的这种案件上升的比例，现在呈一种什么势头呢，就是到北京来上访的比例，每年增幅超过了 12%，那么到县级和市级之间呢，它这个增幅倒没有这样大，到了中等城市，到省一级的上访的升幅也低于直接到国家来上访的这个增幅。这种情况就提示我们，实际上，我们基层应该解决的问题没有解决的很好，所以才造成了越级上访，尤其是来京上访的，这样情况比较突出和普遍。集体访上升那么另外一种情况，就是集体
14、访的数量的上升，集体访它的一个重要的原因在于，我们在一些政策， 甚至一些规章、法规出台的时候，可能是我们的论证还不够充分，导致了一些在处理某个领域或者说某类事件的时候，导致相当一部分群众有意见，在这种情况下，我们就硬性的推行了某些规定，从这个方面来讲。那么集体上访的这样一个上升的势头，也是应当引起我们各级党政机关、尤其是领导同志特别关注的一些问题。联合上访案件增多那么接下来还有一种现象，就是说，我们的信访案件，呈一种组织化、跨地区、跨部门的联合上访的也在增多。这也就告诉我们，在我们政策调整的过程当中，可能，比如说，下个人员他可能是各类企业单位机构的，包括一些企业的，都有这种下岗的问题。比如说6
15、弱势群体的一些保护，像城市的地保，甚至包括农村征地的时候，一些失去土地的这些农户，那么，显然，由于他们感觉到自己的力量比较单薄，所以呢就有这种组织化的倾向，觉得以组织的形式来跟政府讨价还价，来抗衡，可能更有力量。那么，当然，我们反对组织起来跟政府来搏力的这样一种情形。但是，从我们党和政府，领导机构，领导人员来讲，应该正视这样一个问题。当然，我们信访条例后面我也会谈到，也有了进一步的规定，你组织起来，如果说你没有共同的这种受求，也不是不可以，但是呢，我们要求不能超过五个人。派代表去和政府去讨论解决问题的方案。而不能群体地围堵政府党政机关的大门，拦截领导人的车辆，这些做法都是我们不提倡，而且是法律
16、禁止的。新的信访条例，这方面应该说，对各级政府，来制裁这种违法上访的案件。当然我理解，这种上访只是一种所谓的上访。当然，这里面确实也不排除，有个别的坏人在利用，煽动群众的一些不满情绪，或者利用群众不满情绪跟政府闹对立的这种局面。当然，我们应该有一个基本的判断，就是这种坏人利用的情况，相对地说，在总体案件中的比例应该不是很大的。重复信访案件增加另外就是信访案件，重复信访案件的比例在上升、在增加。这也是我们特别要关注的一个问题。重复上访，我理解，一个重大的原因，就是在第一次信访的时候，他的问题没有得到很好的解决。因此，他才重复上访。我给大家举一个例子：比如说我们在南方有一个城市，它是一个比较发达城
17、市的市郊地区，政府征了一块地，征地的时候，要补偿给村民一些钱，这些钱补给一个生产的小组，这个组的村民就集体讨论说，凡是 16 岁以上的女性，我们主力农户的这些女孩子，一定要回村里边，找一个长得比较中年的老大姐来体检他们的身体，如果怀孕了，如果已经出嫁了，那么这个土地补偿费她们就分不到。后来有一对姐两，从外地打工回来以后，这个女孩子刚满 16 岁，她就不愿意接受这种所谓的检查，最后村民们就决定说不给她分地的钱。这两人就开始到地方的政府，先到办事处，后到市政府、最后呢到省政府，然后到北京来信访。最终，全国妇联，从保护妇女的合法权益的角度，在国家信访局的协调下，这个问题还是比较妥善地解决了。那么这种
18、，本来是一个不很大的事情，基层的这些村民，他们做出这样的决定是侵犯了妇女合法权益的这种决定，反而得到了执行，因此，我们各级党政组织，党政机构，应该关注这些重复上访的案件。它的发生，实际上，就是基层，最初，7我们本来是，按照国家法律法规的规定，应该作好的事情，就不应该让他逐级地去上访。还要讲一讲，上访的人，他从基层一直到北京，有的路途遥远，要支出很多费用，而且原来的矛盾没有解决，由于上访有些基层的干部，特别是有些领导干部，对这些上访尤其是越级上访也是很反感的。旧的矛盾没有解决，新的与群众、机构的对立又在发生，使这个矛盾解决起来呢，更加困难和复杂化。非正常的信访的数量在增加除了刚才我们说的信访案件
19、有些呈现出的特征之外，还有一个重要的特征就是，非正常的信访的数量在增加。有些信访人看到解决问题无望，或者说他的要求没有达到，制造出一些事端，或者说想引起人们的注意，然后采取过激的所谓的信访的方式，比如说，围堵过党政机关、拦截我们领导人的车辆，另外到一些敏感的地区或场所去信访。比如说，有些人跑到天安门去做出一些非理性这样一些事件，来引发各种目光。那么，所有的这样一些做法，都是我们和谐社会是应该避免的一些情况。当然，我们说，之所以发生这样一些过激的行为，从正面上来讲，这些人呢，他的行为的选择显然是不正确的，应该引导他们按照法律的规定，到指定的场所，按照相应的程序去解决问题。但是，从我们党政机关来讲
20、，我们也确实应该考虑，就是说，我们一定要给这些上访人，真正的解决问题的这个出路和方案。只要他来反映问题，他反映的问题合理合法，我们就应该给他一个正确的说法，而不能互相推委。使这个他感觉到解决问题没有希望，因此，才做出一种不理智的、过激的或者是冲动性的这种选择。这也是我们特别注意的。刚才我谈到了，信访条例里面明确规定，像这样的一些行为做出了以后，以前我们地方的党政机构恐怕都是动用当地的党政机关，通过治安处罚，甚至刑事拘留的办法去处理，但是，客观的讲，旧的信访条例还没有这样明确的规定，而我们已经实施的新的信访条例就明确规定了说发生这样一些情况，你反映的问题有道理，也要通过合法的途径去解决，更不要说
21、，没有道理的，想制造事端的这样一些情况，我们就要用法制的手段对他进行处理，追究他的各种责任，包括违反社会治安秩序的治安处罚，可以拘留，那么更为严重的，可能导致犯罪，我们可以追究他的刑事责任。8第二节 信访案件发生的原因那么，我们有必要来分析，就是新的历史时期里边，我们这些社会矛盾，这些信访案件的发生，它的原因到底是什么，我想，恐怕从这个整个信访案件发生的原因分析，不外乎有这样一些。公民的法律意识普遍比较淡薄就是首先，公民的法律意识普遍还比较淡薄。更多的人他更关注的是自己的权利，比较少关注的是自己的义务。这是一个重要原因，就是说我们的宪法也好，法律也好，我们讲权利义务的一致性、平衡性、对等性，既
22、没有没有权利的义务，也没有没义务的权利。那么有些人过分强调他自己的权利，比如说，公民有纳税的义务，然后他还有参加社会生活各个方面的权利。如果我们现在看我们税收机关，包括我们所得税的征收，恐怕有些人纳税的义务比较淡薄，或者说，想方设法地避税、欠税、甚至偷税、漏税。可是，谈到权利的时候，他就是一点也不会相让。当然我们说权利应该主张，这是法律规定的，但是他应该跟他的义务对等起来来理解，来认识，这是一个重要的原因了。忽视法律的规定另外，我们也应当承认，新的公务员法已经颁布了，2006 年 1 月 1 日正式实施，那么我们党的机关和政府机关，以及其他的一些机构里面的人员，我们现在公务员的范围已经扩大了，
23、那么公务员在执行国家公务的过程当中，没有严格地依照法律的规定去执行公务，我想呢这应该是引发信访案件多发的一个非常重要的原因，我们不可讳言，我们基层的一些执法人员，他的法律素质、政治素质、 大局意识，应该说还比较差。常常是为了一己之利，或者为了某个组织、某一个机构的、团体的利益，而知法犯法。以违法养执法我们国家教育学院曾经给国务院打过一份报告，有些地区，有些领域里边的管理呢，确实存在着一种以违法养执法的情形，我们执法本来是我们所追求的，但是呢，我们用的是一种违法的手段去追求一个合法的目标，大家想一想，这样的结果，必然会侵害广大群众9的利益。那么这应该说是产生众多信访案件的一个重要的原因之一。法律
24、法规规章覆盖面还不够广另外，就是我们还应该看到，我们的社会主义法制建设，它还在一个进行的过程当中，因此，我们法律法规规章，我们各种制度呢，它对社会生活的管理的各个领域的覆盖面还不够广。确实我们存在着，许多领域，我们的管理活动还是处于一种无法可以的状态。那么在没有规则可以遵循的时候，那么处理起问题来，可能不同的人，处理的方式会不同，那么最终导致的结果也不同。这里边，有的人他是出于社会公众利益，考虑人民群众的基本人权，那么，这样的结果，可能群众就比较能够接受。而还有相当一部分公务员在处理的时候很可能就有些偏差，或者说为我所用，形式上，是出于社会公共利益。比如我们举一个例子，我们最近北京市发生的一个
25、道路罚款的案件，一个外地来京卖菜的一个外来工，他有一个客货车，然后呢，他在一个路口上有一个进行标志，一共 105 次违章，被罚了 10500 块钱。这个案件，最近已经起诉到北京市的某个区法院，那么就这样的案件它就提示我们，我们交通执法，当然我们要创造交通的秩序，要使我们的市民出行更加快捷，同时还要更加安全。平时我们执法，今天我们有些进行标志，还有一些探头摄像机来记录违法人的违章行为，这都没有错，但是我们执法的目的，一定是要符合我们社会公共利益。我们执法的程序一定要严格地来遵守法律规定的程序，我们道路交通安全法明确规定，就是当一个汽车司机违章以后，他违章的这样一个行为，一定要有道路交通管理部门给
26、他出具一个处罚决定的通知书，这个通知书是书面的，要送达给违章人，而我们现在就是上网让他自己去查。对一个文化程度很低的外来打工者，每天忙忙碌碌到深夜，早晨很早就去进菜，这样一个外来务工人员，让他去上网，他也没有电脑，一个偶然的机会才发现这样一种情况。借了 8000 块钱去交罚款。我想今天像这样的事情，我们政府就应该进一步来完善我们的工作程序，使我们的执法更加人性化，这样才会减少我们信访案例上升的这样一种趋势。当然，我想，我们还有一些问题，它的发生呢，是由于我们不要认为法律是万能的，实际上，法律也有他无能的地方，比如说，我们的法律规定，就是我们重的是一种形式上的正义，就是说我们发生一件事情，我们通
27、过各种各样的证据去证明曾经发生的事情，那么法院他坚持的这个准则是什么，没有证据证明的，我是不能认定的。10我曾做过兼职律师，接受过这样一个案件，一个公民，他借了另外一个公民 27 万元，出借人他借了人家钱之后，然后就还给人家了，还给出借人以后呢，他跟出借人说：“你把欠条给我。 ”那人说：“我们都是好朋友，我那欠条在家，等过两天我给你拿回来。 ”过了几年这两个人反目了，反目后出借人又把这借条拿出来，他就告到法院说他还欠他 27 万元钱，后来这位还款人找到我做兼任律师去法院去打官司，我说：“这个官司呢，我不能去替你打。你之所以找到我，看你那神情，十有八九你是把钱还给他了，但是，稍有法律知识的人，你
28、还钱的时候，他拿不出借条，你至少应该问他要一个收条，你什么也没有要，就是哥们义气然后呢导致现在人家有证据 ，这个证据是个书证，你又还钱的时候假如没有其他目击证人在场给你证明，这个时候呢，你到了法院也打不赢这场官司，还要交一笔诉讼费，律师那你还得另外拿钱，我劝你就别打这个官司了，他觉得很委屈。像这种情况，我们司法机关处理问题只能重证据，就是说，他没有支持你的这种诉求，并不等于说你真正没有道理。事实真正没有发生过。这就是我们法律的无能的空白的苍白的这样一个方面。另外，我们的法律还有另外的规定，比如说我们还以刚才例子为例。如果是出借，财务的时候，我们往往双方有个约定，比如说我借你 1 万块钱，然后呢
29、，一年以后你必须归还，那么过一年你不去要，过两年还不去要，过三年还不去要，我跟大家讲就是你根本就不去要钱，不是说要了他不给，而是根本就没有这种催债的行为以后，你约定了一年以后还，过了两年，我们民法诉讼有规定，它的诉讼试销就是两年，这种债权债务。如果说，不要钱了，告到法院，法院也会受理，但是法院肯定不会给你做出一个判决书，你肯定要申诉。为什么？一个诉讼时效过了。类似的规定还很多，比如说，我们的行政会议法规定，你跟政府发生争议以后呢，一定要在两个月内向政府申请复议。超过两个月，对不起，你就丧失了这种权利。你要向法院控告某个政府机构，说是侵犯你的权益，你一定要在三个月之内向人民法院去起诉。如果超过三
30、个月，你就丧失了这种诉讼的权利，当然，我们最高法院司法解释呢，还有进一步的规定。所有的这样一些规定，这就告诉我们，法律规定的时效、时限制度，过了这个时间以后，法律通过司法机构来解决你的纠纷的这种途径实际上等于也就丧失和放弃了。这也是我们提高公民法律意识过程当中必须解决的问题。所以说由于这样的一些法律的规定，那么说，假如如果出现这样的情况，他自己会很委屈，很冤枉，或者政府的行为确实不是合法的时候，那么这个时候呢，恐怕就给我们解决问题带来了难度。因为，一般地说，一个法制国家最终解决问题是靠一个司法的裁决。可是你这个路放弃，11你没有去走，那么接下来你的问题没有解决，我们现在很多的恐怕就跑到信访机构
31、来寻求解决问题的途径。第三章 信访案件的类型第一节 信访案件总述那么我们对目前多有发生的信访案件，那么到底有多少，我想给大家说个数据。去年我们国家信访局统计的数据，是全国县级以上党政信访机构登记成功了信访案件的总和超过了一千三百多万件。1300 多万，不客气的讲，可能有些信访的案件也成立，但是我们没有填表，没有登记。这种案件恐怕还有一些。另外就是我们这统计的是县级以上的，还不包括各个部门的。由此可见，信访案件的数量是非常大的。我个人估计，比如说，1300 万到2000 万之间，恐怕这样讲是不过分的。如果一个家庭，他是四到五口人的话，我们差不多就有一亿人在一年当中呢和信访发生了关联。那我们建立和
32、谐社会，象我们大家有问题，我们不能得到很好的解决，当然是一个和谐社会一个不和谐的音符。而且，它是我们党和政府应该特别关注的一个问题。我们也需要特别致力解决这种不和谐的情况，各种信访案件，我们要区别它的不同，问题的性质，来给一个不同的解决问题的方案。那么对于如此众多的信访案件的分析，后面我们还会进一步谈到。我想跟大家讲什么问题，就是说我们的 1300 多万，我个人估计超过 2000 万，这样的案件，那么实际上今年在两会期间，最高人民法院院长的工作报案里面，他谈到了说，去年我们国家各级人民法院受理的民事、经济、行政、刑事、军事、国家赔偿以及非诉讼的执行案件，一共有多少呢，一共是接近 800 万件。
33、也就是说，我们的信访案件，按照目前我们统计的数据，是超过我们各类诉讼案件的 1.6 倍。如果说我们再加上其他的一些没有征集、没有统计近来的这些的案件呢，很可能是我们实际上诉讼案件的 34 倍。这样大的社会纠纷和矛盾，没有纳入我们法律体制里面去解决，而是游离在我们法律制度之外，这确实是我们要特别关注的一个问题。所以，我们有必要对信访案件它的总体案件进行分析，研究资料表明了，我们有权威人士讲过这样的话，他说群众来访、来信的案件当中，80% 反映的是什么，是改革开放过程当中发生的这些问题，如果我们还是计划经济，我们各种生产要素，人的要素都统一制的12时候呢，利益的确立性比现在要好得多。因此，社会矛盾
34、，上访的问题相对反而少。那么我们进行市场经济，市场经济过程中利益的主题他是多元化的，各种不同利益的碰撞是非常的呈现出一种全新的态势。我再举一个例子：比如说有一个地方，政府说烧砖的砖厂，承包合同到期后，在续包合同当中，发生了一些纠纷，然后政府决定停止建筑材料，实际上就是砖厂，不让他在继续生产下去，结果导致 150 多个农户和在砖厂上班的工人到市政府门口去静坐。他们要求给他一个劳动的权利，大家想，劳动的权利也是写在宪法里面的，但是，我们土地保护，我们依法处理经济纠纷，这也是国家所要求的。还有一个例子，山东的一个中等城市的一个市委副书记，到一个很大的一个汽车集团去做老总，原来这个汽车集团在市场经济条
35、件下，已经濒临到倒闭了，他去了以后，大刀阔斧地改革，很有经营的思路，最后使这个汽车呢集团重振雄风，而且它的产品销售到国际市场。然后我们的组织要把这位老总调到另外一个机构去任职。这个时候，这个工厂的工人集体去找政府，去请愿，要求不要把他老总调走。这实际上都跟信访案件有关，甚至都可能找到信访机构要求协调。我们信访案件的分析，我们不要简单地把它归结为都是负面的、阴暗的，实际上呢，我们只有改革开放的过程当中出现了一些新的问题，群众通过组织的渠道找政府来解决这些问题，我想这是一种健康的、积极的、当然的态势。另外，就是这些群众要求解决的问题，80%都是合理的，甚至是合法的。我刚才讲了，有些领域呢我们可能还
36、没有法律的规定，既然他是合理的、合法的，我们就应该着力去解决。就应该反观我们党政机构，他的工作态度，他的工作程序，他的政策观念和法律观念。这是我们新的时期里面确实应该转变的一种思想观念。昨天，我们国家经济学院正开办一个纪检监察的领导干部的研究班，吴关正同志了叙述一个重要的讲话，他就讲到，最近一个时期，我们对于那些征用农民土地，失去农民土地的补偿金的落实，对一些农民工欠薪问题的解决，对一些弱势群体看病难，对一些外来打工人口进城之后子女的入学和一些其他问题的解决，实际上也大大缓和了这类社会矛盾的发生。如今我们的天津市，原来由于构成改革的工程当中，补偿费比较低等一些政策的原因导致许多拆迁户到北京来上
37、访。后来，天津市拿出了七条重要的拆迁方案，据有关部门讲，后来天津市的市民，没有一户再到北京来。所以说实际上我们把问题解决在初期，解决在基层，如果说是我们政策方面出现了一些偏差，我们及时地来调整，这是我们解决社会矛盾的一个治本的办法。另外，就是我们刚才已经谈到了，即使 80%以上也都是我们地方党政机关，只要下工13夫，花气力，就能够解决在当地，而不用越级上访甚至到北京上访的这样一些案件，有些案件常常就是几百块钱的补偿，或是一些罚款的退还，但是我们基层由于我们作风方面的问题和官僚主义的这样一些现象导致了他越级上访。把这样一个很小的纠纷和矛盾逐渐把它演化地越来越大，解决起来难度也越来越大。因为他上来
38、上访，就希望你政府给我带来了这样一个小的损失而你不给我解决，然后我到北京去，我这路途费，旅差费、误工补贴。他都想有要求。而且，客观的讲，这个问题应该解决，而你没给他解决，那么当然就是我们应该来检讨我们主观上的因素。最后一个问题，还是我们刚才重复过的，就是说，我们 80%以上都是基层可以解决的。我们最近有一个重要的、影响比较大的案件，无锡有个地方征一块地，征地的时候，无锡政府转呈江苏省政府，江苏省政府后又转呈国土资源部。国土资源部最后报给国务院后批复，同意征收一块土地，结果有 150 多户农户有意见，说是你征的地不是工矿用地，其实有一部分是我们的宅基地。然后就来国土资源部申请复议，国土资源部说你
39、申请复议的时间已经过期了，因此驳回他的申请，然后向北京市中院提起诉讼。北京市中院认为，因为他们来上访的时候，这个国土资源部就告诉他们回去找当地组织去解决，他们回去以后呢，当地解决不了，又来到了北京，这个时间他们认为呢是应该减出去的。最后北京市中院还支持他们的观点，判说国土资源部按照行政会议法的规定应该予以受理。国土资源部不服，上诉到二审法院和北京市高院，最后维持了一审法院的决定。要求国土资源部来复议这个案件。据我了解的情况，这个案件现在各级组织正在启动我们处理问题的机制来协调这个问题。可能到目前为止还没有受理这个案件。那我要说的问题是，当初我们，他上访的时候，通过信访这个渠道，我们能够协调的，
40、我们能够调解处理的，不一定要他一定要走到复议、诉讼，走了一圈，一年多时间，结果回过头来我们还是去调试这个问题。也就是说，基层的组织很可能牵涉到一些补偿款高低的问题，我们现在也是在商议这些问题。倒不如我们当初的若无其事政府，能在最初的时候，由于发生矛盾和纠纷，怕有意见，我们就来解决这些问题。因为国家经济要发展，征地如果是确实是必须的话，尽管我们土地管理和使用比较严格，但是我们还是应该有我们审批程序的。这个时候，我们基层就应该很好地来真正到下工夫、花气力去把这些矛盾解决在当地，解决在基层，而且你那些资源、你那些职权完全够你来解决问题。14第二节 涉法涉诉案件我这儿有一图表，我们来看去年的信访案件，
41、国家信访局把它做了一些分类，从这些分类就可以看到，涉法涉诉案件占 1300 多个案件当中的 31%，这个里边我想通过对数据的分析、统计上，我们可以得出一个答案，我们解决社会矛盾，法院已经做了判决，老百姓还不满意，还有意见，然后又到信访来寻求解决，这就是他对我们政府，对我们司法机关的公正或者对我们通常讲的公信力产生怀疑。因此，这样一个统计数据，就提示我们党政机关，尤其是领导，尤其是决策机构，你要进一步提升我们的行政执法和我们司法活动的公正性，这非常重要。我们现在法院判案子，相当多的案件，二审都判完了，我们国家实行两审终审，但是呢，二审案件判完以后，原告、被告均不服，同时提出申诉。或者说，一审判决
42、以后，原告、被告都不服提出上诉。这是非常耐人寻味的一个问题。我们现在司法公正和行政执法的公正性，一定要提升。不然的话，这个根本的问题不解决，我们光是通过治标的方法去解决那些所谓的社会矛盾，通过信访的方式去协调，去调诉，实际上，我个人以为，在这一类案件里面，他的难度非常大。法院同志也提出：你这信访最后出一个什么样的文书，你把我们法院的判决书放在一个什么样的境地？其实也是这样的。第三节 城市拆迁与农村耕地案件所以说，另外，我们也提到，像城市拆迁，象我们农村征地的这个案件，这两项加起来也占到 1300 多万个案件中的 30%。刚才我已经提到，这样一个数据，提示我们基层的、地方的我们一些党政领导同志、
43、党政领导机关，我们的政策，尤其是我们城市发展，机遇城市的建设的过程当中，我们如何更加理性地、更加注意地融合可持续发展，更加关注被征地人、被拆迁人他们的那些基本的权益，尤其是经济权益，如拆他的房子，城市的居民，能不能给他的最少补偿款，能不能达到他以前居住的那个水平和条件。还要必须能不能相当于他原来的那个位置。最近我看到中央电视台的一个报导，说我们的有些基层的地方出台一些政策，我们征了地以后，特别是农村的农民地被征了以后，我们会给他一些补偿款，那么看他年龄的大小，如果是 60 岁，我们要他 1 万块的养老金，让他来缴纳，如果说，他是二三十岁，以后的生命力还很长，我们让他交 5 万的养老金。这个时候
44、呢，到了他丧失劳动能力以后，政府就15开始把他纳入养老保险体系。这就是我前几年一直在思索的一个问题，这些补偿款如果给了农民，他不理性地去支配它。很可能分光花尽，很快他就沦为既没有生产生活资料，也没有经济来源，缺乏各方面的劳动技能，文化水平又比较低。这样我们想确实是我们各级党政组织应该考虑的一个问题。第四节 企业改制案件另外我们企业改制方面的案件也占到 9%，那么这样一个的比例也要请大家注意。因为我们企业改制，基本上都是我们国企的改制，国企改制的案件一年当中呢，1300 多万件的10%，也就是 120 多万件是国企改制的。也就告诉我们，在国企改制的时候，我们要尽量调整我们的政策，尽量关注我们国企
45、的那些职工。尤其到了四五十岁，他没有更多地吸纳新知识，新技能的这种能力了，确切的讲，他们以后的生活保障不能降低。能不能有一个适当的正确的规定，使这些人能够比较满意我们政府给他们的补偿。如果这样的话，我们这几个方面的问题都解决得比较好了，我们信访案件高发的这种态势就会釜底抽薪。我们的社会矛盾就会大大地降到一个低的水平。第五节 解决的途径那么我们解决社会矛盾和纠纷到底都有那些途径我们可以使用呢？我们来分析一下。我们首先使用的办法就是调解的办法。比如说纠纷，我们谈到的纠纷有各种种类，我们把它从法律上分为民事的纠纷，就是平等主体之间，老百姓之间打架。都知道最近有一个姓周的农民征地，征地之后遇到不同区域
46、里面的农民，大部分农民都比较满意那个补偿，就是有一个村里面的人他不同意，村委会干部也纵容他的村民和其他村的村民搞对立。和其他村已经有好几次严重的摩擦。前不久发生了一次重大的械斗，死了四个人，结果其中拒绝拆迁的村庄里面扣了对方一个人，放在地下室里面，听说还拿铁链拴着。我们干警去协调矛盾的时候结果要求先把人质还回来。当地的村民坚决不同意。说还回来之后，因为这次械斗，除了死了人之外，死人还不愿意烧掉，说用冰柜冰起来。然后呢，还有很多受了重伤的人在医院里看病。这个村委会觉得他们的主张很暴力，要求政府赔偿的数额非常惊人。我们想如果一开始这些矛盾，民事纠纷发生了，我们通过调解的办法，政府关注社会矛盾的解决
47、，他就不会酿成以后比较严重的，我们可以叫做“惨祸” 。这是一种人祸。最近河16北省荆州市的市委书记和市长职位都给免掉了。这就是一个因为民事纠纷引发的一个恶性案件的典型事例。实际上与我们的信访工作也有密切的关联。另外，就是通过行政的办法。通过行政处罚、通过行政仲裁、通过行政复议、通过行政诉讼，这样的一些办法。另外就是刑事犯案。有些人刑事犯罪，我们就追究他的责任。这方面较多的就是有这样一些事例。比如说，发生在乡间的一些公路上，或者是公路两旁的一些道路。经常有些村民被汽车撞死，然后肇事司机和村民进行私。这实际上它是刑一个事案件交通肇事罪。但是，这两人的做法啊，侵害了各方面的权益，尤其是我们法律要求的
48、。因为经常私了，就会导致我们道路交通安全方面的法规得不到很好的执行。要是死了人以后，8 万块买一条人命。这个过程当中，有可能私了的不好，最后又引发出进一步的，政府还要去解决这种纠纷。再解决，我们的难度一下就加大了，因为现场已经被破坏了，责任就不太容易分清了。因为如果说汽车肇事以后死了人，但是不一定主要责任在驾驶员。如果是对方的责任占比重比较大，或者说超过 50%的时候呢，一般我们是不判交通肇事罪。那么造成死亡事故的赔偿的比例也是这样来划分的。如果说主要是比如说有人寻死非要撞在一辆汽车上，这个时候呢，恐怕驾驶员只能是给他一些象征性的补偿。我们道路交通安全法也有相应的一些规定。当然对于机动车驾驶员
49、跟非机动车和行人发生交通事故以后，负全责的这样一个条款社会上也提出了一些讨论和争论。但是，总体上来讲，像这种刑事案件这也是一种。另外一种，女孩被强奸案件也是私了。特别是在一些宗族、家族观念比较强的，那样一个村落里边，往往是一个族长出面出来协调，他的话大过法律。这种情况都侵害了我们刑事构成犯罪，追究刑事责任的，然后创造出一种秩序的、环境的、法制的这样一种思路。第六节 案件纠纷的解决方式调解刚才我谈到民事、行政和刑事这三种案件的纠纷，解决的方式我想也有三种情况。一种就是民间的调解。我们各个基层都有一个居民委员会，都有一个调解委员会。发现纠纷后，他们首先去调解。去年全国十大杰出的司法人员中有一位就是我们基层的司法调解员。司法调解员是最低层的、而且没有什么报酬的民间的调解。在我们中华民族这也是17一个很好的传统。冤家易解不易结。基层的这种调解如果做好了，就使我们很多社会矛盾和纠纷被过滤。当地实在调解不成的，那么我们紧接着就是一种行政的调解。我们行政机关在解决矛盾的时候，实际上最初我们首先讲到的一点也是给他调解，调解不成的我们才有可能做出进一部的刑事上的决定。最后一个办法就是更加严厉秩序化或程序化的办法，就是司法的办法。民间纠纷，就是民事诉讼。对政府的不满意和抱怨提起行政诉讼；对一大堆的刑事案件提起刑事诉讼。当然刑事诉讼，我们在讲有一部分比如说虐待家庭成员的犯罪，侵犯公民民主权利
