1、7-3 政策评估的标准和方法,7-3-1 政策评估的标准 7-3-2 政策效果评估的方法 7-3-3 政策评估方法的选择 7-3-4 政策失败的原因与政策评估,7-3-1 政策评估的标准,政策评估既是一个事实判断的过程，也是一个价值判断的过程，因此政策评估既要建立事实标准，也要建立价值标准。 事实标准的确立以特定事物和既定的事实为依据，更多的是通过调查、统计等实证方法建立数字、比例等量化关系，旨在确定一项公共政策在事实上产生了哪些实际的效果和影响。 价值标准是建立在道德、伦理、观念、文化等社会和政治价值观基础上的，旨在确定一项公共政策的价值影响。,政策评估的事实标准,政策的投入与产出、成本与收
2、益之间的比例关系； 政策目标实现的程度和范围； 政策对社会的影响程度事实标准主要是关注“是不是”、“行不行”的问题。,政策评估的价值标准,政策是否满足大多数人的利益？ 政策是否有利于社会生产力的发展？ 政策是否有利于增进人民的团结？ 政策是否有利于保持政权的巩固和社会的稳定？ 政策是否坚持了社会公正的原则？价值判断主要考虑的是“该不该”“值不值”的问题。,从评估标准的综合角度看，政策评估既应该强调效率，也应该强调公正，既要重视事实判断，也应该重视价值判断。从关系上来说，公正原则是第一位的，价值判断起主导作用。 政策评估实质上是一种价值判断，而要进行价值判断，就必须建立相应的价值尺度，即评估标准
3、。它是政策评估者在政策评估过程中据以对政策方案和政策效果进行优劣判断的准则。 确立评估标准是政策评估的基本前提和有效评估的保证，缺乏客观、具体的标准，评估就是一句空话。,设立评估标准，应注意以下的几个问题:,政策评估的目标应该清晰明确 任何政策评估标准必须一致，不能前后矛盾 评估的标准应具有全面性还应由不同的层次和结构，这样才能适应不同情况的需要 标准要客观 标准具有可操作性 评估标准要尽量量化,7-3-1-1 政策评估标准的内容,1、生产力标准 2、效益标准 3、效率标准 4、公平标准 5、政策回应度,标准,（1）生产力标准,生产力标准是政策评估的首要标准。解放生产力、发展生产力是社会主义的
4、本质要求，因此，我们评价一项政策好与坏、正确与错误、进步与落后，关键是看它有无或在多大程度上解放了生产力，促进了生产力的发展。,(2)效益标准,以实现政策目标的程度作为衡量政策效果的尺度。它所关注的是政策的实际效果是否与预定目标相符合，在什么程度上完成了预定目标，还存在哪些距离和偏差。 在运用这个标准时，必须注意几个因素： 一是政策目标必须明确具体，评估效果才有所依据； 二是要分析绩效的充分性，才能衡量政策是否充分地实现了目标要求； 三是要分析政策的总体效应，政策实施之后，给社会带来了什么影响，造成了什么后果； 四是注意政策的全部效益，以便进行客观而全面的评估。,(3)效率标准,即政策效益与政
5、策投入之间的比率。 效率标准有两种基本评估形式： 一是单位成本所能产生的最大价值； 二是既定目标所需要的最小成本。它所研究的是一项政策的投入量是多少、有无产出、产出多少、投入产出的比率是多少、有无其他一些最有效而成本又最小的途径和方法等这样一些问题。其目的是为了寻求能以最小的投人获得最大产出的政策。 效率标准和效益标准不同。一个最有效率的政策并不一定能够取得最高效益，同样，一个效益很高的政策也未必就是最有效率的政策，二者很难取得完全的一致。,（4）公平标准,指政策执行后，导致与该政策有关的社会资源、利益及成本在社会不同群体间公平分配的程度。公正是衡量政策的一个重要标准。 一项好的政策应该是努力
6、实现公平、合理分配的政策。一项政策很有效率，又能取得较高的效益，但却不一定是一项好的政策，其原因有可能是造成了不公平的利益分配。 一项好的政策必须兼顾公平与效率，只有建立在公平基础上的效率才是真正的效率。,(5)政策回应度,指政策实施后对特定团体需求的满足程度。 以政策回应度为评估标准，其目的是为了从总体上衡量政策对社会的宏观影响。 一项政策，只要政策对象认为满足了自己的利益要求，焕发出较高的热情和积极性来促进社会的进步，政策的回应度就高；反之，政策的回应度就低。,7-3-1-2 建立评估标准的障碍,政策目标的不确定性 政策效果的多样性 法规制度的限制使评估者无法根据需要制定评估标准 评估标准
7、量化的困难,(1)政策目标的不确定性,由于政策问题的复杂性和高度政治性以及一些政策制定者的主观因素，使政策目标常常难以明确。 另外，政策的多样性也会给明确政策目标造成困难。目标不明确，评估标准也就无从界定。,（2）政策效果多样性,政策效果有预期的和非预期的、直接的和间接的、正面的和负面的。 一方面，有些效果难以测定，或根本无法测定； 另一方面，不同效果难以用同一标准来测量，这就给效果评估带来很大的障碍。,(3)法规制度的限制使评估者无法根据需要制定评估标准,(4)评估标准本身力求数量化、具体化，但很多政策效果往往是认识、态度、心理等主观层面的问题，而对这些问题的评估是非常不易量化和设定评估标准
8、的。,7-3-2 政策效果评估的方法,人们可以根据不同的政策方案选取不同的评估方法。随着政策科学的不断发展，评估方法也在不断的推陈出新，各种新方法在不断涌现。 政策评估方法可以从多角度进行划分，依方法论角度划分，可以是经验分析的方法，也可以是演绎推理的方法。从事物的质和量的角度划分，可以是定性分析，也可以是定量分析。从评估所涉及的工具划分，可以是传统的方法，也可以是现代的方法。从政策评估方法是注重前后对比还是注重现在的效果出发，可以分为对比分析法和问卷调查法。以下是几种常见的评估方法： 1、成本效益分析法 2、对比分析法 3、对象评定法 4、专家判断法 5、自评法,7-3-2-1 成本-效益分
9、析法,它是对在整个政策运行过程中所投入的成本和所取得的收益进行对比分析的一种方法。 通常使用的评价标准有三条： （1）效益相等时，成本越小的方案越优； （2）成本相等时，效益越大的方案越优； （3）效益与成本的比率越大越好。,Eg :户籍管理政策改革,子女的户口随父随母自由选择； 交纳城市增容费 城市支出费用的考虑 政策收益的无法量化问题,7-3-2-2 对比分析法,对比分析法通过对比政策实施前后的有关情况，使人们对政策实施前后产生的变化一目了然。这种方法也是进行政策评估比较常见的方法之一。 根据比较时是否存在一个对照组可以将对比分析法分为四种： 简单“前后”对比分析、 “投入实施后”对比分析
10、， “有无政策”对比分析， “控制对象实验对象”对比分析。 其中前两种方法对政策对象本身在政策作用下的变化进行分析，后两种方法设定一个对照组。也可以根据对照组选择的方式来划分前后对比分析方法：非随机方式选择对照组，称准试验方法；随机方式选择对照组，称随机试验方法。准实验方法又可分为前后对比（政策对象在政策干预前后的行为比较）和匹配对比（政策对象在政策前后与对照组相比较）,7-3-2-3 对象评定法,它是指由政策对象亲身感受和了解对政策及其效果予以评定的方法。 这种方法着力于政策实施后的客观效果评定，通过问卷调查或访谈来了解人们切身的感受，对政策实施效果做出评估。 这种方法的优点在于它能够了解到
11、更真实的情况，较符合实际，但由于政策对象可能不完全了解政策对自己的影响，往往存在短视、片面性，当政策实施暂时对自己不利时，政策对象会夸大政策的负效应，相反，当他们从政策中得到积极的利益时，其满足感也可以可能超出客观实际水平。,7-3-2-4 专家判断法,组织专家对各项关于政策的记录，观察政策的执行，对政策对象和以前的政策参与者进行调查，与执行人员及其工作人员交换意见，最后撰写评估报告，鉴定政策的成效。,7-3-2-5 自评法,自评法是指政策执行人员自己对政策的影响及达成预定政策目标的进展情况进行评估。 这种方法由于实施者亲身参与实施过程，对政策实施的总体情况会有一个比较清晰的了解，也比较容易掌
12、握到充分的政策信息和第一手资料，因此有助于及时而充分地评估、判断一项政策的效果。但另一方面，也由于实施者参与政策过程，政策效果的好坏直接影响其声誉和工作，因此政策评估的结果可能会缺乏客观性和公正性。,7-3-3 政策评估方法的选择,在进行一项政策的评估工作时，政策评估人员往往会根据情势、资源的限制选择一些最为合适的政策评估方法。因此，如何来进行政策评估方法的选择就显得尤为重要，一般来说，政策评估方法取决于以下一些因素： 信息是否完全； 政策对象的数量； 政策预期效果的大小； 时间资源的限制等。,7-3-3-1 信息是否完全,如果政策实施前的信息有所缺失，采取前后对比法是不恰当的，这个时候可将对
13、象评定法和自评法同时使用。同时，在收集资料的过程中，问卷调查法仍然是需要的，是可以加以运用的。,7-3-3-2 政策对象的数量,如果当政策对象的数量较少时，应该让所有的对象都参与调查。 而当政策对象的数量较多时，则需要采取抽样调查法。 而问卷调查法无论政策对象的数量是多是少，都是适用的。 而对对比分析法来说，当潜在的参加对象数量较少时，前后对比、非随机选组对比法就比随机选组对比法更适用；当潜在的参加对象数量相当大时，最好使用随机选组对比法。,7-3-3-3 政策预期效果的大小,如果政策预期效果大，政策实施前后的改变有明显的因果关系，所有的方法都是适用的。 但是如果政策预期效果较小，最好的评估方
14、法则是随机选组对比法。因为效果小，尽管政府花了大量的成本去执行政策，人们感受较小，有的甚至感受不到，用问卷调查法结果会令人沮丧；用简单前后对比法，本身可信度较低，难以确定是否因此政策而引起一些细微的变化； 而随机选组对比法，在选取对照组时，忽视的是一些无从观察到的特征，这些特征与政策的客观效果有无关系就很难确定了。随机选组对比法，如果选取的样本越多，就越可以肯定地认定任何观察到的差异并非偶然，而是政策实施带来的效果。,7-3-3-4 时间资源的限制,进行一切的政策评估都要花费一定的时间，但选组对比法就比简单对比法时间要长，特别是随机选组对比法，因为设计和实验期间对政策实施过程进行监督都需要大量
15、的金钱与时间。有时时间不允许建立一个实验组并估计政策的效果，采用匹配对比、简单对比是不得已的选择；有时又因为资金较少，也可能选择相对花钱较少的方法，如问卷调查法。像“项目实施前后”对比分析法，因为它要求的是实施前后相关的大量的长时期的信息资料，且需要较高能力的与分析技巧的评估者，故在现实中运用不多。 综上所述，在选择政策评估方法时，要注意客观条件的限制，同时应注意多种评估方法的配合使用，尽量避免单独使用简单对比法、对象评定法和自评法，而且无论开始时选择了哪种方法，若以后的情况证明其他方法更好都应及时修正。,7-3-4 政策失败的原因与政策评估,尽管人们总是试图制定并实施最有效率、最能解决问题的
16、政策，但现实的情况是，政策失败的现象却屡见不鲜。无疑，进行政策分析与论证，促进政策的科学化民主化是政策评估的重要任务之一。 分析政策失败的原因，从反面吸取教训，从而减少政策失败，提高政策水平，也是政策评估的核心内容之一。 从某种意义上来讲，分析政策失败的原因，可以使人们警惕在政策过程中避免类似失败发生，正所谓“吃一堑，长一智”。概括起来，政策失败的一般原因主要有以下几个方面：,7-3-4-1 政策失败的一般原因：,1 政策投入不足 2 目标团体不配合 3 政策本身的问题 4 解决某些问题的代价大于利益 5 外在因素的干扰,1政策投入不够,一项政策制定出来，在实施过程中要想获得成功，必须投人相应
17、的人力、物力、财力。如果没有必要的物质投入作保证，很难想像该项政策该如何贯彻执行下去。 投入不够首先表现为资金短缺。财政问题一直是我国政策执行中遇到的一项常见的难题。进行现代化建设，用钱的地方很多。从中央到地方，各级财政都不同程度地存在紧张状况。而政治、经济、军事、教育等各个领域都需要投人相当的资金去实施有关政策。在这种情况下，每项政策所能分得的“蛋糕”就很小，往往不足以支持政策的实施。比如，我国三令五申不能拖欠农村中小学教师工资，并制定出不少相关政策，但在某些贫困地区财政紧张的状况下，这一政策也不能够不打折扣地得到执行。 其次，政策投入不足还表现为执行不力。如缺乏称职的执行人员，缺乏必要的设
18、备或设备达不到执行政策的要求，或执行的方法不够科学等等。执行中投入的时间、精力等资源的不足势必导致政策不能被有效执行，以至无法实现预期目标，甚至更导致政策失败。就拿我国政府机构精简来说，从建国到现在，精简缩编的政策几度制定并执行，但未能最终跳出“精简一膨胀再精简再膨胀”的怪圈。究其原因，诚然，影响因素很多，但执行不力应该是一个重要原因。 因此，在今后的政策实践过程中，既然要下大力气执行某项政策，首当其冲的任务就是要保证它的投入。这是政策被有效执行的重要条件之一。,2.目标团体不配合,每项政策都有其固定的指向对象，即目标团体（或称为政策对象或政策相对人）。目标团体的态度对政策的有效执行也起着至关
19、重要的作用。如果目标团体积极配合，政策就会被顺利执行，并体现出一种优质高效的趋势。而如果目标团体不配合，即使政策执行者投入了足够的人力、物力、财力，倾注了很多精力，政策也很难被有效执行，甚至在目标团体的强烈抵制下，政策会惨遭失败。我国许多政策失败的原因就在于此。 以我国的计划生育政策来说，尽管总体上取得了可喜成绩，可以算做是一项成功的政策。但如果我们把目光投向那些活跃在全国的一小部分“超生游击队”，对这部分人来说，该项政策则不是完全成功的。这些人由于传统“传宗接代”、“男尊女卑”等思想在脑海中根深蒂固，所以采取一切可以采取的方法来抵制国家的计划生育政策，甚至不惜背井离乡，到处漂泊。 在这种情况
20、下，政策执行必须找准问题的深层原因所在，通过各种办法，灵活巧妙地做通目标团体的思想工作，转变其旧观念，形成对政策的正确理解。这样，问题也就迎刃而解了。,3.政策本身的问题,政策本身存在的一些问题也是造成政策难以被有效执行的原因。政策本身的原因包括：政策在目标、内容、管理上彼此冲突；有些政策问题纷繁复杂，解决难度大以及政策超前或滞后。(1）政策在目标、内容和管理上彼此冲突。 在经济生活中，不同部门出于不同的考虑制定并执行适合本领域的政策。但不同部门制定的有关涉及同一个问题的政策却常常彼此在目标、内容等方面相互冲突。在这种情况下，人们无所适从，政策效果大打折扣。 例如，共同富裕是我们社会主义建设的
21、一条基本原则。为了达到共同富裕的目的，我国又制定了优先发展东南沿海地区的政策。这项政策实际上造成了沿海与内地、东南与西北地区贫富差距拉大的现实。而且这种差距不仅难以在短期内缩小，还有越拉越大的趋势。这就与共同富裕的目标存在矛盾冲突，也埋下了社会不稳定的隐患。 又如，为了人民的身体健康，政府利用媒体等形式宣传吸烟有害健康，号召大家不要吸烟。但另一方面，一些大型的卷烟厂却承担着地方经济支柱的重任。为了地方经济的稳定与繁荣，国家又对生产香烟的企业采取了鼓励和保护的态度。同样是香烟间题，政策上却存在着很大的矛盾。,(2）有些问题纷繁复杂，解决难度大 这包括两种情况： 第一，“公共问题是由多种因素引起的
22、，而政策却可能只是要解决其中的一个或数个问题”。如针对某路段交通事故率较高的情况，政府制定出拓宽路面的政策。这在一定程度上有助于减少因路窄造成的交通事故，但对于因人为因素造成的交通事故，如交通法规意识淡薄，该项政策则无济于事。该项政策只能解决问题的一个方面，而不能解决由其他原因造成的交通事故。第二，许多公共问题因其所涉及的复杂环境，难以解决或难以彻底解决。这些问题一般都涉及人性或国家利益。“它们往往令人难以抗拒地、顽强地支配着人和国家，使彼此争斗或关系紧张，这就不是某项福利政策或和平外交政策所能解决的。,(3)政策超前或滞后。 有些政策虽然反映了人们良好的愿望，但在实际执行过程中也惨遭失败。因
23、为该项政策不符合现实的基本情况，更多的是基于某种观念而制定的，而这种观念在目前还不能被广大群众所接受。 比如，关于“脑死亡”问题。基于全人类人道的角度来考虑，改变传统的死亡判断标准，承认脑死亡，可以为需要器官移植的人带来莫大的福音。但对于脑死亡家属个体来讲，由于传统、亲情等种种复杂因素的影响，绝大多数人无法认可在病人尚有呼吸的情况下就移植他（她）的器官。观念的转变还需要很长的时间。如果我们现在就制定出允许移植脑死亡者器官的政策，可能会遭到失败。因为从目前来讲，这个政策是超前的。 还有些政策的失败是因其滞后性。政策的形成总是需要时间的，再加上有些时候政府某些环节的低效率，当政策制定出来并准备执行
24、时，政策意在解决的问题已发生了性质的变化，该项政策已明显不适宜当前的情况，若继续执行，那政策自然要失败,4.解决某些问题的代价大于利益,有些问题的彻底解决代价高昂，所以难以执行相关政策。 以美国为例，“如果我们付大得多的代价去加强警察监视、个人的约束、宵禁等诸如此类的活动，那么，就有可能完全消除大街上的犯罪活动。但是，这对个人自由的影响是巨大的，而且，个人自由的缺乏将成为某种问题”。 在我国类似的例子也很多。黄色书刊、盗版光盘屡禁不止，经数次扫黄打非也难以杜绝。如果我们加强出版界的管理，严格控制和审查出版物，那么这个问题就有可能得到很好的解决。但同时，公民言论自由就有可能受到限制，文艺界“百花
25、齐放”、“百家争鸣”的局面就可能受到影响。因此，我们目前还难以彻底有效地解决这个间题。,5外在因素的干扰,人类生活总不会平淡如水。随着经济生活的快速发展，新问题会越来越多地出现。其中一些又是非常紧急的。这时，政府的注意力不得不转向新问题，从而冲淡了对原有问题的关注程度。 比如国内政治环境的突变、大的自然灾害的发生、战争或经济形式的骤变，这些都可以使原有政策付之东流。 例如，美国“9“11”事件发生后，全国上下立即抛开其他各类问题，而把“反恐”提到了首要位置上，数量众多的关于“反恐”的政策被制定出来，原有的政策在一定程度上受到忽视。而当“反恐”进行了一年多之后，相关政策又被“打击伊拉克”这个新问题冲淡。政府和全国民众，不管其持何种态度，其关注的热点都是有关“打击伊拉克”的。,总结,并非所有的政策都能被高效地执行，其中的原因多种多样。有些原因是人力所无法预料和控制的，但由于人为因素造成的政策失败是更为多见的情形。在执行这种政策时，不但不能解决问题，还浪费了资源，甚至会使情况恶化。 因此，对政策进行科学评估，找出政策失败的原因，就显得更为重要了。 增强评估意识，提高评估人员的素质，利用科学的评估方法和技术进行评估工作，是目前政策活动中亟需加强的环节。,
