1、1,公共安全与公共服务管理,2012-06-25,2,2011年7月23日晚，北京南至福州D301次列车与杭州至福州南D3115次列车在温州双屿路段下岙路发生追尾事故，致40人死亡、210人受伤。,2011年11月16日，甘肃省庆阳市正宁县榆林子镇一大翻斗运煤货车与当地幼儿园核载9人，实载64人的接送车迎面相撞，截至17日，已造成20人死亡，其中18人为幼儿。,3,食品安全方面,“瘦肉精” “地沟油” “含铬胶囊” “塑化剂” “黄曲霉素”,4,“我点了一盘甲醛白菜、汞蘑菇，他要了一份福尔马林牛百叶、二氧化硫金针菇，我不甘示弱又加烤了一串溴酸钾小馒头。他瞪我一眼，加要了一份次硫酸氢钠甲醛粉条，
2、和十二串刷了上等鲜肉精的牛板筋 ”,5,公共安全事件的定义,对一个社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁, 并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其作出关键决策的事件。,6,公共安全事件,突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏和对全国或一个地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害、有重大社会影响的涉及公共安全的紧急事件。,7,公共安全的分类,综合分类： 外交公共安全、军事公共安全、政治公共安全等等。 原因分类： 自然公共安全：由于自然因素产生的 人为公共安全：由于人为因素产生的 结构分类： 结构良好：公共安全事件中的主体各方基本利益一致； 结构不良
3、：公共安全事件中的主体各方基本利益冲突。,8,公共安全的综合分类,9,各类公共安全事件的关联,各类事件的相互关联、影响和渗透，往往主要事件发生后导致次生、衍生事件； 512汶川地震后形成的堰塞湖造成新的威胁； 一些缓慢的小型事件可以累积成为重大突发事件： 太湖蓝藻事件； 阜阳奶粉事件；,10,公共安全的特点,高度不确定性(原因、后果、影响因素) SARS是细菌还是病毒？传播途径？潜伏期？传染性？ 汶川地震救助初始阶段各地震波及地区灾情如何？ 高度的危险性 对生命财产等有形或无形的财富的威胁 高度的紧迫性 911恐怖袭击事件两架飞机袭击世贸大厦双塔 事件的独特性（多样性） 水灾、地震、恐怖袭击
4、信息不全、信息不准、信息不及时 公共安全对通讯系统的破坏；人为的信息隐瞒扭曲,11,公共安全的生命周期,12,国际经验 将公共安全事件划分为不同的级别，从而采取不同的应急措施。 分级标准 事件的危害程度； 政府的控制能力。 事件等级与预警等级 二者密切相关但不同,公共安全的分级,13,中国突发公共事件四级响应机制,14,中国转型期公共安全的特点,中国目前公共安全事件的特点： 频次增加 各种安全事故、群体事件、自然灾害等发生的次数在不断增加； 规模变大 重大生产事故、重大群体性事件等； 暴力性加强 藏独分子暴乱事件、疆独分子袭警事件； 波动方式多元 单一领域多元领域；地方国家区域； 国际化程度提
5、高： SARS、禽流感、吉化事故、拉萨暴乱、汶川地震,15,中国转型期公共安全事件产生的原因（）,人与自然关系失调 由于特有的地质构造条件和自然地理环境，我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一；例如，我国20世纪6级以上地震袭击的省份达28个： 6.0-6.9级380次 7.0-7.9级65次 8.0-8.5级=7次 8.5级=2次 死亡人数=59万人 伤残人数=76万人 直接经济损失数百亿元 间接经济损失数千亿元 全球生态环境恶化，也加剧了自然灾害发生的频率和破坏程度，且灾害地域分布不均匀；,16,中国转型期公共安全事件产生的原因（）,许多传统的传染病仍未得到有效的遏制： 活动性肺结核患者
6、450万，每年死亡13万；慢性病毒性乙性肝炎患者2000万；434个县存在血吸虫疫情，6500万人受到威胁，患者84万。 新型疾病（医疗问题）成为人类社会安全的新威胁 新型病种：SARS，疯牛病等（见禽流感病毒图） 爱滋病病毒感染者84万； 超级耐药菌：（每年8万人死于滥用抗生素）。,17,社会转型带来利益矛盾和价值冲突 近年来违法犯罪趋势（见图）； 近年来信访量剧增（见图），上访事件频繁不断； 群体性事件剧增; 事件原因大都与征地拆迁、改制下岗、地方司法不公、腐败、环境污染等相关。,中国转型期公共安全事件产生的原因（）,18,中国刑事和治安案件(1981-2004）,19,20,经济体制转轨
7、带来社会运行体系失范 转型期制度漏洞和管理真空造成生产事故频发，自然灾害应对不力，带来生命财产重大损失： 每年发生各类事故100万起左右，死亡近14万人，因工伤残人数约70万人，每天因事故死亡380多人，受伤1900多人； 对社会监管体系中重视不够，投入不够 由于医疗体制弊病、企业缺乏诚信、医药食品监管漏洞等问题引起的公共卫生突发事件： 三鹿奶粉事件，“齐二药”事件，“欣弗”不良事件,中国转型期公共安全事件产生的原因（）,21,全球化带来不同国家、不同民族、不同宗教之间的矛盾和冲突： 全球恐怖袭击事件频发 这些事件的特点是： 从前线国家和地区到世界每一个角落； 从目标明确的绑架暗杀到公共恐怖袭
8、击； 恐怖分子动机和手段的多样性给反恐带来的新挑战； .,中国转型期公共安全事件产生的原因（）,22,SARS：中国公共安全应对体系建设的转折点,公共安全应对比较有力 公共安全防范重视不够,23,中国公共安全管理体系的不足,指挥部模式为主，缺乏应对公共安全的常设机构； 部门、地方各自为战，综合协调不够： 政治动员能力强，社会动员能力不够； 政府提出要求多，资源落实不够； 缺乏社会学习机制，总结经验教训不够；,24,SARS：中国公共安全应对体系建设的转折点,在全社会建立有效的应急机制。不仅要加快建立突发公共卫生事件应急机制，而且要建立健全其他方面的突发公共事件应急机制。 在吸取SARS公共安全
9、的沉痛教训后，我国加快了公共安全管理体系建设。,25,一案三制是我国公共安全管理体系的核心,预案 国家总体预案、25个专项预案、80个部门预案。 地方应急预案、企事业应急预案 法制 已有相关法律35件、行政法规36件、部门规章55件 2007年8月31日，全国人大通过突发事件应对法，并于2007年11月1日正式实施。体制 组织体系：领导机构、办事机构、专家顾问组机制 预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建、调查评估,26,重点问题： 突出一案三制（预案；体制、机制与法制）； 横向到边（预案是否覆盖全面？）； 纵向到底（落到实处，制度保障）。 总体特点： 充分吸取经验与教训； 领导重视
10、、政府主导，同时充分发挥专家的作用； 上、下、左、右有机互动； 高度关注预案中的各种协调问题。,国家应急预案的特点,27,分级分部门预案体系,28,主要内容,预 案 内 容,29,法律框架突发事件应对法,突发公共事件的分类，报告和公布 应急处理的预备、等级和阶段 应急机构和人员，紧急立法措施，紧急行政措施 应急行政征用、征收、征调、征召； 对公民基本权利，人身自由，财产权利等的限制； 司法诉讼和国家补偿补贴 突发事件处置法与相关法规的衔接与配套； 全国性法规与与地方公共安全管理法规衔接；,30,提高公共安全管理能力的战略途径,1.预防 2.识别 3.管理 4.总结,31,公共安全事件风险因素社
11、会体系脆弱性,公共安全事件,风险因素,社会体系脆弱性,32,预防公共安全风险分析,人口：60亿（当今）90亿（2050）； 高度集中、高流动性、复杂性（如SARS问题） 环境：二氧化碳、水、环境污染 二氧化碳与全球气候变化 水资源的缺乏与污染； 技术系统：网络性、高速变革 不确定性，高风险,33,城市化：高速发展 近年来，我国平均每年增加20个城市和1.4 %城镇人口。目前，已有城市665座，建制镇近2万个，城镇人口5.6亿，城镇人口占43%。而且形成了一批城市密集地区。预计到2020年，我国城镇人口将达到8亿多，再净增3亿。 城市公共安全面临的风险： 城市灾害的多样性和复杂性； 城市灾害的连
12、锁性（次生、衍生和耦合）； 城市灾害受灾对象的集中性和严重性；,34,社会经济结构变化：城乡差距、贫富不均 城乡差距，地区差距引起的人口流动和社会矛盾； 转型期社会治理体系的失范 生产安全规章制度不健全，落实不利； 监管机构建设问题 地方安监局集体辞职问题,35,预防公共安全改变社会体系脆弱性,Hazard,公共安全事件,36,预防公共安全建立社会学习机制,从公共安全事件中学习 1986年1月28日美国航天飞机挑战者号失事调查 1980年代上海甲肝流行2003年SARS应对. 社会模拟演习 1989年8月,旧金山进行了一次上千人的地震救灾反应演习，6个星期后,旧金山大地震发生,由于演习使得救灾
13、和医疗抢救非常及时,大大减少损失. 12月15日希腊雅典公共汽车人质劫持事件，司机由于受过奥运反恐训练，及时拔下车钥匙逃走，为平安解决事件奠定基础 。,37,预防公共安全 防微杜渐避免错误链条的连接,孙家湾煤矿事故分析,38,2005年2月14日15时01分，辽宁省阜新矿业（集团）有限责任公司（以下简称阜矿集团公司）孙家湾煤矿海州立井发生一起特别重大瓦斯爆炸事故，造成214人死亡，30人受伤，直接经济损失4968.9万元。 井下瓦斯爆炸的三个必要条件： 氧气；瓦斯浓度超限；有火源。 这三个条件是如何具备的（错误链条是如何连接的）？,39,孙家湾矿难的错误链条,事发11分钟前井下发生里氏2.5级
14、矿震引起瓦斯涌出； 监测仪器发出瓦斯浓度超限警报，监测中心值班人员请示值班矿长是否断电，领导指示再查原因，他再把电话打到井下 此时，几个工人在3316准备工作面的架子道内按计划挪一台风机，检修照明信号综合保护装置，改动电源线； 肇事电工没有按规定带便携式甲烷检测仪下井，检修时没有察觉身边瓦斯浓度已达到爆炸临界值； 为了省力，他们违反操作规程操作，没有断电，带电检修，产生火花，引起爆炸； 事发前，为了方便密集开采，孙家湾矿在发生爆炸的3316工作面与邻近的3315工作面之间打通了两条不符合规定的联络巷道，致使3316工作面的瓦斯爆炸直接波及3315工作面的137名死者； 事故一共造成214人死亡
15、。,40,这些错误是否可以避免？,井下生产指挥决策体系 瓦斯超值应当立即断电，但煤矿调度室没有尽到井下生产的指挥部作用，调度员只能充当一个“传声筒”，没有指挥权和决策权。因为一断电就会导致井下停产，会给煤矿带来经济损失，这个责任矿领导才负得起。 工人培训和管理： 电工必须经过严格培训，考试合格后方能持证上岗。而此次矿难违章作业引爆瓦斯的电工是矿上外包队的民工，未经培训，违章上岗。在孙家湾矿从事日常井下作业的有两个外包队农民工，共149人，在这次事故中遇难40多人。记者发现，矿上对这些工人实行由包工头以包代管的管理方式，没有签订用工合同，也缺乏安全培训。3个月的培训只进行了3天；且不论矿工素质，
16、就连孙家湾矿的矿长58岁的宋佳木也只有小学文化。 矿山违反安全规定 为了方便密集开采，孙家湾矿在发生爆炸的3316工作面与邻近的3315工作面之间打通了两条不符合规定的联络巷道； 核心问题 生产至上，忽视安全,41,十七大报告中提出，社会建设与人民幸福安康息息相关，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，努力使全体人民，学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。,42,高度关注民生的直接动因-三件大事1）2003年4月突如其来发生的非典疫情在推动经济增长的同时，如何搞好公共医疗、卫生等各方面工作，把对人的关爱放在重要位置上?,世界卫生组织把我国公共卫生医疗综合排名1
17、44188,43,2）2003年下半年以来，群众上访事件大幅度的增多其中反映比较集中的问题，是城市拆迁和农村大量征地，还有民工讨薪。,44,自然资源过量消耗；环境污染日益严重；生态平衡遭到破坏。,由此提出了一个尖锐的问题：这样的发展能给百姓带来什么？又能持续多久呢？,45,价值追求-和谐社会的特征： 1、民主法治 2、公平正义 3、诚信友爱 4、充满活力 5、安定有序 6、人与自然和谐 相处,现实要求-日益突出的内部矛盾： 经济：效率与公平的矛盾 政治：权威与民主的矛盾 思想文化：一元化与多元化的矛盾 社会关系：不同社会群体之间的利益矛盾 人与自然：发展与人口、环境、资源的矛盾,社会公正问题,
18、46,影响社会公正的“民生”问题，最突出的就是贫富差距太大,最近十年是我国经济发展最快的时期， 也是人民群众得实惠最多的时期， 但不是群众意见最少的时期。 问题就在于社会当中存在着许多不公正的现象并对中国社会的正常运转和健康发展产生了不可忽视的负面影响。 突出表现在社会的贫富分化现象开始迅速加重。,47,设实际收入分配曲线和收入分配绝对平等曲线之间的面积为A，实际收入分配曲线右下方的面积为B。并以A除以（A+B）的商表示不平等程度。这个数值被称为基尼系数。,如果A为零，基尼系数为零，表示收入分配完全平等；如果B为零则系数为1，收入分配绝对不平等。收入分配越是趋向平等，洛伦茨曲线的弧度越小，基尼
19、系数也越小，反之，收入分配越是趋向不平等，洛伦茨曲线的弧度越大，那么基尼系数也越大。,48,基尼系数,0.3-0.4 社会成员收入分化，贫富差距拉大到中等程度，但能保持社会稳定0.4-0.5 两极分化出现，社会矛盾尖锐，出现不稳定现象0.5以上 两极分化严重，社会矛盾激化，容易发生动乱 中国的基尼系数已达国际认为的警戒线,49,1、城乡收入差距扩大,2010年，城镇居民家庭人均可支配收入为19109元；农村居民家庭人均可支配收入5919元，二者之比达3.231。1990年，这一比例为2.21。世界上多数国家这一比例在1.6以下。,50,2、行业、企业间工资差距扩大,2010年，全国城镇单位就业
20、人员平均工资36539元；全国城镇私营单位就业人员平均工资20759元。平均工资最高的行业 是金融业，70146元；最低的农林牧渔业，16717元。最高与最低之比为4.21。世界上多数国家行业间差距在1.52倍左右。,51,企业间工资差距更大。2010年调查上海某银行员工工资及奖金人均为29.66万元，员工的 其他福利人均6.08万元，合计35.75万元，是当年城镇单位企业在岗职工平均工资的10倍。,52,3、地区收入差距扩大,2010年，平均工资最高的上海市为66115元，最低的黑龙江省27735元，最高最低之比为2.381。1990年我国地区间最高工资与最低工资比为1.841。,53,社会
21、保障体系不完善，社会保障能力的低下。 养老保险、失业保险、医疗保险 教育方面：在十几年时间里，我国大学收取的费用几乎上涨了100倍。在2005年的“两会”上，有政协委员指出，现在供一个大学生，需要一个农民35年的纯收入。“考不上大学等着穷，考上大学马上穷”。 医疗卫生方面：目前中国每年医疗费用的上涨幅度达14%。医疗费用的大幅度上涨，大大加重了普通百姓的经济负担。,中国社科院中西部地区至少有50%以上的农民看不起病，60%以上的患者因没钱而不能住院治疗。而因病致贫、因病返贫的情况相当普遍地存在，有的地区这一比例甚至超过70%。,54,贫富分化对社会的影响,1、偏离公平正义的核心价值观，严重地损
22、伤了人人共享、普遍受益这一社会发展的基本原则。2、严重挫伤大量社会劳动者的积极性，使他们对改革失去了信心，削弱了社会发展的活力。3、造成社会有效需求不足，严重阻碍了社会经济的持续发展。,55,4、使大量的社会弱势群体产生一种相对剥夺感，使他们对于社会产生某种抵触的心理，严重的甚至会产生反社会的情绪，这就降低了社会的稳定程度-为什么犯罪率持续上升？,56,当人们一无所有时，希望摧毁现有的社会，以便进行社会财富的再分配；当人们普遍拥有了像样的家庭财产时，就会希望社会保持一种稳定的局面。所以，要想使社会得到健康发展和正常运行，就必须培育一个庞大的“两头小，中间大”的中等收入人群。,57,民生的五有目
23、标学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,58,基本公共服务,1、保障人类的基本生存权(或生存的基本需要)：基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等； 2、满足基本尊严（或体面）和基本能力的需要：基本的教育和文化服务； 3、满足基本健康的需要：基本的健康保障。,59,大力推进社会保障制度的建设 社会保障的目标是，通过社会救助、社会养老保险、医疗保险等多方面的制度来实现社会公正和社会安全，确保每个人有一个合理的生活水平。 对于中国的社会保障问题，已经到了必须予以系统解决的时候了（国家财力基本具备）。 不能以任何理由继续地延缓下去，否则中国将会因此而付出更为巨大的代价。,刘福垣：城市建
24、成区土地现值39万亿，3%收地租，每年有11700亿元,节约型政府、节约型社会-办公楼超标、公车、公款旅游、公款吃喝真正得到控制，每年可有80001万亿元,十七大提出加快完善社会保障体系养老、医疗，失业、工伤、生育保险和 社会救助制度,60,调整和创新公共资源配置机制，实现公共资源的公平而合理的配置教育公平是社会公平的基础。公共资源配置发挥影响最大的领域，是公共教育投入的分配。缩小基础教育阶段的城乡差距，实行教育资源配置的城乡一体化；努力推进基础教育的均衡化发展，以减少高等教育阶段的阶层差距。,2003年我国全社会的教育投资是6000多亿元，其中用在城市的占77；占总人口数60以上的农村只获得
25、23的教育投资。,十七大强调教育公平，坚持教育公益性质，加大财政对教育投入。,61,加快建立基本医疗卫生制度坚持公共医疗卫生的公益性质，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。,62,关于深化医药卫生体制改革的意见,加快推进基本医疗保障制度建设 初步建立国家基本药物制度 健全基层医疗卫生服务体系 促进基本公共卫生服务逐步均等化 推进公立医院改革试点,63,加快推进基本医疗保障制度建设,城镇职工基本医疗保险 城镇居民基本医疗保险 新型农村合作医疗制度,64,基本公共卫生服务均等化,指每个中华人民共和国公民，无论其性别、年龄、种族、居住地、职业、收入水平
26、，都能平等地获得基本公共卫生服务。逐步在全国统一建立居民健康档案，并实施规范管理定期为65岁以上老年人做健康检查为3岁以下婴幼儿做生长发育检查为孕产妇做产前检查和产后访视为高血压、糖尿病、精神疾病、艾滋病、结核病等人群提供防治指导服务。,65,推进县级公立医院改革试点 （1）,改革补偿机制。采取调整医药价格、改革医保支付方式和落实政府办医责任等综合措施和联动政策，破除“以药补医”机制。将 公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。医院由此减少的合理收入或形成的亏损通过调整医疗技术服务价 格、增加政府投入等途径予以补偿。调整后的医疗技术服务收费按规定纳
27、入医保支付范围。,66,推进县级公立医院改革试点 （2）,调整医药价格。取消药品加成政策。提高诊疗费、手术费、护理费等医疗技术服务价格。降低大型设备检查价格。 完善县级公立医院药品网上集中采购，积极推进药品带量采购和高值医用耗材集中采购，压缩中间环节和费用，着力降低虚高价格。,67,2006年9月，前卫生部官员披露，政府投入的医疗费用中，80是为了850万党政干部为主的群体服务（中科院调查报告）；另据监察部、人事部披露，全国党政部门有200万各级干部长期请病假，其中有40万名干部长期占据了干部病房、干部招待所、度假村，一年开支约为500亿元。,68,2012 年广州市预算数据,全市公务员支出预算公费医疗资金为14亿元； 全市城镇居民（超过50 万人）医保资金为1.2 亿元。 全市农民（210万）医保费用不到8.2亿元。,69,建立综合性社会保障体系，不断完善基础教育和公共医疗卫生服务制度，有利于维护社会公平，构建社会和谐。我们还在路上。当然，这一目标的实现时间，不是把日历翻过去就是的明天，但是，也不应当是日历永远翻不到的明天！,70,谢谢！,
