1、績效管理與組織學習徐仁輝(世新大學行政管理系教授兼研發長)壹、前言如何測量與改進政府績效的努力，在 1950 年代績效預算制度採行時即已開始，經過半個世紀，到最近二十餘年更為積極。原因是世界主要工業國家皆面臨經濟衰退、財政困窘、人民拒納更多稅、以及要求政府服務更好的情況，因此只有努力提升政府績效，才能讓政府課責。各國採行的績效基礎預算(Performance-based Budgeting)、績效管理(Performance management)或結果導向管理(Managing for Results)等制度就是試圖改進政府績效。不過，提升績效的努力是需要長期與持續的，例如需要時間來訂定績效
2、指標，並需要更多的時間來讓行政官僚與民意代表熟悉如何使用這些績效資訊。又由於政府機關目標與公共服務本質特徵，各國實施績效管理制度皆面臨一些困難；公務員也仍然繼續受到原有價值與文化的影響。因此績效管理制度的推動有賴於組織學習機制的建立。行政院人事行政局(2004)編製的行政院暨各地方各級行政機關實施績效獎金及績效管理計畫作業手冊內提及：本局將績效獎金制度的實施定位為一種組織學習的過程，經由實踐、試誤、檢討與回饋修正的過程逐漸成熟完備，並透過不斷學習的過程，將績效管理的觀念內化並孕育成一種注重績效導向的行政文化。 (頁 81)績效管理制度的採行確實需要組織學習機制的配合；本文目的在更進一步說明組織
3、學習機制有助於解決部分績效管理制度面臨的問題，以及應如何進行績效管理之組織學習。本文首先介紹績效管理制度的意義與面臨問題，其次分析績效管理與組織學習的關係，最後則提出有利績效管理的組織學習機制之建構方式。貳、績效管理的意義與問題一、績效管理的重要性政府再造強調顧客導向型的政府，必須讓政府施政能適時滿足民眾的需要，因此在施政績效評估方面亦由過去重視投入(input)的控制，轉變為強調成果(result)的測量，例如對於計畫的產出 (output)、結果(outcome) 、服務品質、民眾滿意度等。藉由以成果為導向的績效管理，將使各機關之施政或計畫執行的成果成為客觀的課責標的，有助於檢測政府對人民
4、需求的回應能力。換句話說，政府是否表現良好是看公民可以從政府的支出計畫中獲得什麼，判斷政府的績效不是看其企圖而是看其成果。(一 )績效管理經濟合作暨發展組織(OECD)指出績效管理包括公司管理、績效資訊、評估、績效監控、評量、與績效報告等。在新績效趨勢環境下，管理的流程嚴格定義為規劃績效目標與目的、彈性管理以達成目標、績效測量與報告、並將績效資訊用於規劃資金、設計、營運、獎賞與處罰等方面(OECD,1995)。美國布希(Bush)總統自 2001 年上任後大力推動總統管理議題 (Presidents Management Agenda, PMA)，其包含五項重點議題：(1)人力資本之策略管理，
5、(2) 具競爭力的採購，(3) 提升財務表現， (4)強化電子化政府，以及(5) 預算與績效之整合。這五項議題目的在於提升各機關計畫的績效資訊品質，促使國會與行政部門於制定管理及資源分配之決策時，能考量並結合績效資訊，以實質提升政府整體的施政績效，向納稅人證明政府運作之效率及成果。(二)績效基礎預算傳統預算制度在強調預算的控制功能，因此注重資源如何配置在不同的支出項目上，要求預算作業的合法性，對納稅義務人負責。績效基礎預算制度強調的是計畫產出與結果，因此更注重預算制度的規劃與管理功能，追求資源在不同的計畫間作配置，以提升資源的使用效率。1980 年代澳洲與紐西蘭是最早引進績效基礎預算制度的國家
6、，一開始是將預算按產出編製，目前更進一步按結果編製。1990 年代以後多數 OECD 國家也陸續採行績效基礎預算制度，試圖將績效目標與預算過程結合。(三)績效管理的目的政府引進績效管理與績效基礎預算的主要目的可以歸納有四項：改進效率、改進預算決策、改進財務透明度與課責、節約支出(OECD,2004)。如美國的政府績效與成果法(Government Performance and Results Act，簡稱 GPRA)，英國的財務管理法(Financial Management Initiative)，澳洲的計畫管理與預算(Programme Management and Budgeting)
7、，紐西蘭的財政法(Public Finance Act)等，這些立法的目的皆在利用績效資訊改進預算決策，以提升行政效率、透明度與課責。績效資訊對於政府是非常重要的，它可以幫忙管理與控制公共服務，也可以讓民意機關監督行政官僚是否有效率使用預算，它也滿足了民眾對於政府課責的要求，因此政府有義務公開績效資訊並對其負責。施能傑(1999)指出政府實施績效管理的最大意義在於改變行政文化，讓公務員以正面積極的態度去面對績效管理的價值，雖然績效測量可能帶來爭議性，仍會更負責的去有效率使用資源。二、績效管理的問題一般政府績效管理常見問題，可以歸納有如下(徐仁輝，2004)：（一）目標設定一致問題：政府機關目標
8、與私人企業的目標有很大的不同，私人企業以追求利潤為主，政府機關的目標經常是無法量化的。加上政府機關的利害關係人有許多，正如同多重委託人般，彼此的目標可能是衝突的，因此如何透過政治妥協，取得共識並非易事。而目標的確定，卻是績效評估的先決條件，如無法確定目標，即無法訂定績效指標。（二）績效指標量化問題：績效指標無法量化是績效評估的老問題，對於無法用金錢價值衡量的項目，如何予以評估？如何具體化？對於那些不知如何量化的重要計畫，如果勉強為之，是否造成衡量結果的嚴重扭曲？（三）資訊的完整性問題：計畫執行的資訊可能是片面的與泛政治化的，而蒐集資訊經常係為不同目的，這使得績效評估無法正確理性且客觀地進行。又
9、蒐集績效資訊來源的不同會產生績效衡量基礎不一致的現象。（四）評估結果的回饋問題：評估結果是否將作為計畫改進的參考、以及未來計畫取捨與預算編列之考量因素。三、績效基礎預算的問題績效評估與預算作業的結合有其限制，原因有以下三項：(一 )績效與財務資料的技術性限制依 Pollitt(1999)的分析，直接將績效評估資訊用於預算目的有技術性困難，例如只有部分施政計畫，特別是可以提供市場價格的財貨或服務計畫，較容易進行績效測量，才可以獲得較可信的單位成本。又許多公部門活動，例如研究、濟貧、環保等，他們的結果需要在經過一段時間的未來才能顯現，而非在同一會計年度內可以觀測。(二)績效資料本質上無法為預算決策
10、提供充分的基礎績效指標代表計畫的整體表現，欲將其做為決策依據，必須對於為何產生此績效結果的原因予以檢討。例如計畫結果績效不佳的原因為何？係因為計畫不具體呢？還是管理不良？顧客群不對？地點不對？外在不利的大環境造成？人員配置不當？預算不足？績效測量不易？或其他因素？首先必須探究其原因，如果是預算不足，增加其預算反而可以導致其績效提升。反之如果是績效評估良好，代表其運作適當，增加其預算可能所帶來的額外利益有限。總之不宜將績效資訊與預算作機械式的聯結，而必須探討績效未如預期的原因，再作預算決策。(三)對未來方向作決策僅依賴過去的績效基礎係不適當的績效資訊指的是過去的表現，而預算決策則是針對未來擬進行
11、的活動作決策，以過去的資訊作為決定未來方向的唯一基礎是否適當？事實上，績效測量應該只是政策與資源決策的考量因素之一。不宜完全以過去的績效表現決定未來的政策之優先順序，例如決策可能需要考量的是利害關係人的偏好、或是有無適當的替代方案等(Perrin, 2003)。四、我國的績效管理問題為提升政府效能與效率，行政院在民國九十年實施行政院所屬各機關施政績效評估要點 ，要求各機關研擬策略績效目標、年度施政計畫以及年度績效報告；又於九十二年起全面實施行政機關績效獎金制度，引進發給獎金的績效管理制度。依施能傑(1999)的看法，績效管理在組織層面採取的是策略管理，在員工人力資源管理方面則採取績效待遇制度。
12、就策略管理而言首先要確定目標與預期成果，並預先規劃達成目標的工作策略與方案，再建立績效衡量指標與進行評估。至於績效待遇制度則是結合績效評估與薪俸，建立誘因機制引導員工追求工作績效。行政院所屬各機關施政績效評估要點實施迄今，依據林嘉誠（2004）的檢討，有以下的缺失待改進：1.策略績效目標與衡量指標連結仍待加強2.績效目標與衡量指標的挑戰度不足3.施政計畫與預算編列尚難結合4.施政管理及評估資訊建立不夠完整5.評估專責單位及評估人員專業能力仍待持續提升6.人力及經費指標應著重組織績效提升7.機關績效與激勵制度仍待持續結合。綜合本節的分析，在社會要求政府服務需顧客導向、彈性、與效率的時代，績效管理
13、與績效基礎預算制度的採行是必走的路。各國政府面臨的問題，雖然部分由於政府機關目的與公共服務本質特徵，不易克服。惟本文假設如果有公務員出自內心的追求績效動機，部分問題是可以解決的。例如林嘉誠所提及的各機關所訂績效目標與衡量指標挑戰度不足問題 ，如果機關首長與員工有強烈的追求績效動機，自然會訂定適當的目標與指標，這項缺失也會迎刃而解。參、績效管理與組織學習的關係績效要求是可以正式的政策或法令規章形式來規範之，但當政府公務員面臨的是較少複雜性與較多的標準化任務時，公務員會選擇依法行事，而非注重效率，因此如何透過組織學習方式增進傳統官僚追求績效的誘因是必要的。組織學習理論中有所謂的單圈學習(singl
14、e-loop learning)與雙圈學習(double-loop learning)，前者係在現行任務、目標與策略下，尋求績效的改善，後者則針對目標、策略與政策予以重新評估。績效管理的學習應屬於雙圈學習，才能讓組織績效的提升獲得成功；同時這學習不只是一種結構性的學習機制，而應是文化性的學習。分述如下：一、績效管理與員工的內在動機人非機械，正式的管理與控制制度只有在要求公務員執行特定行為時有效，好的管理應該是以最大化內在動機，與需要最少的正式控制為目標。事實上正式的管理制度是反生產力的，因為它們降低了內在動機；管理者必須認清正式制度對於人類行為的影響是有其限制的。一旦政府決定讓其公務員更績效與
15、結果導向，它就有義務去激勵員工完成目標，並對結果予以測量。如政府採取策略管理訂定績效目標，必須考慮結合誘因機制與這些目標；亦即目標設定應注意員工內在的動機，可以透過領導方式與參與方式來建立員工任務導向的團隊精神。激勵公務員注重績效也可以利用制度設計引進外在壓力，如利用會計與審計系統，加強計畫預算績效的考核。再如績效評估制度的改進，利用問卷或其他社會科學工具對政策的影響進行衡量。至於引進競爭機制以加強員工改善效率的壓力也是一種方式，如將特定服務外包，或重新檢討政府角色，將民眾視為顧客，績效測量以顧客的滿意度為基礎。二、績效管理與組織學習績效管理本身就是一個學習過程，就組織策略管理而言，組織決策者
16、可以透過績效資訊，進行策略評估與選擇，學習制定策略目標與計畫，進而改善組織績效。就個人層面言，績效待遇制度對員工產生制約學習的增強行為，即工作績效良好者可以獲得更好的績效獎金報酬。(一)單圈學習依據 Argyris 與 Schon(1996)的定義單圈學習係指工具性學習，可以改進組織任務的績效，這種學習會改變行動策略或策略的假設，但理論與價值則不變。單圈學習適合例行重複的工作，且部門的目標是清楚並被廣泛接受的。就績效管理言，指的是目標確定且可測量的，追求目標的達成，並比較與判斷執行結果。這種情況下比較有利於組織成員間的對話，分析執行過程與面臨問題，以提升績效，換言之，單圈學習只是讓組織作同樣的
17、事情做得更好。在許多國家採行績效管理的經驗中，單圈學習是唯一的學習方式(Liner et al. 2001)，行政官僚只被允許尋求以更有效率的方式去達成組織目標，而非去挑戰組織目標。如此導致策略管理的政策制定功能被忽視了，因為官僚只針對現有目標的達成尋求改進，而不檢討既定目標與政策。新目標與政策留給民選官員或議員來訂定，這似乎是傳承了政治與行政分立的傳統。(二 )雙圈學習雙圈學習則改變使用理論的價值，以及策略與假設；策略與假設可能與價值的改變同時發生，也可能是價值改變的結果。雙圈學習的發生是當組織成員檢測他們的任務與政策的基本假設時，發現複雜與非規劃的議題對於組織的永續經營是重要的，而非只是追
18、求短期效率。因此雙圈學習指的是對計畫目標的存疑，並質疑計畫是否值得追求。就績效管理而言，雙圈學習必須對於基本的組織任務、目標與策略進行重新檢討。三、文化性的學習組織學習理論文獻強調組織文化對學習的重要性(Schein,1992)，學習是基於共享的經驗、規範與了解，因此學習的方式包括高度員工授權、參與、自由裁量，透過這種文化性的學習強調共享的功能性規範。(一 )結構性與文化性學習結構性的學習方式則係指對於結構與程序性安排建立制度，讓組織可以系統的收集分析儲存傳播與使用資訊，有助組織效能。結構性的學習較吸引改革者，因為可以透過命令將組織的結構與程序方面予以改變，結構性學習也符合學習的理性分析理論，
19、強調收集儲存與分配資料。觀察目前美國州政府實施的績效管理制度，Moynihan(2005)發現它們比較接近結構性而非文化性的學習。結構性的學習來自立法與行政命令產生的正式的規則與作業程序，如學習策略性規劃以界定目標，收集資料與測量以呈現績效，計畫的產生配合編列預算，以及績效審計等。Moynihan 認為上述規定做法忽視了組織文化在使用資訊上所扮演的角色，而文化的改革是緩慢與困難且不容易察覺的，大部分在機關層級逐漸成形。績效管理與組織學習不僅作結構性的規範，文化性的學習更有助於分析解釋資訊以改進決策。依他的研究，Virginia 州的法務機構績效改進計畫，忽視文化層面，因此低階主管的行為係以他們
20、的上司所預期的規範為標準，不思組織目標的改變。相反的，Vermont 州則採取公開與實驗性的文化，其官員也更有野心挑戰組織目標。(二 )學習論壇大都數政府在實施績效管理時皆發展策略規劃與績效測量，並產生大量績效資訊，問題出在不知如何使用資料。獲得很多資料卻不會使用的原因在於缺乏將資料檢查並解讀的程序，即所謂的學習論壇(learning forums) 。學習論壇指的是鼓勵參與者詳細檢查資訊，考慮其影響，並決定它如何影響未來行動。如果只是單純的提供數量資訊，這種程序是不會發生的，例如多數管理者花時間去與人們互動收集口頭資料，但卻不去思考這些量化資料。學習論壇的程序是批判性的，可以藉學習調整組織行
21、為。組織成員決定參與那些程序，取決於什麼是他們認為對組織最適當的，若組織文化勾勒出資料的考量程序是種適當的組織行為，他們就會去學習分析那些資訊。在學習過程中成員的價值評估與解釋資訊會受到文化偏見的影響，結構性學習就是忽視了文化面，一般績效管理也是只注重法令與系統。所以美國國會政府會計局(GAO,2003)最近公佈績效管理的成功，必須產生一種認同自我檢查與學習的評估文化。組織學習理論建議採行授權、參與、與自由裁量等方式有助於學習，相反的處罰導向的控制體系不利於學習，且易導致防衛性的反應。中央集權的架構強調的是過去的行為，讓新的學習更困難，公部門傳統上依賴集權的行為控制，人力與財務資源以及決策，導
22、致目標錯置，訓練不足，創造力與效能下降。即使引進新規則與程序，但未移除舊規則，終將吞食改變。許多證據顯示雖然許多政府積極採行策略規劃與績效測量，但卻緩慢於移除對人力與財務資源的中央集權管制規則；政府需要的應是更彈性與授權方式來引導組織學習。肆、組織學習機制的建構績效管理制度的設計應注重透過學習論壇進行績效資訊的討論，而非只是注重資訊的產生，如果沒有這種學習論壇，績效管理制度是不完備的。從組織學習的觀點言，大多數政府績效管理皆偏重於績效資訊的產生與傳遞，而忽視了建立學習機制來評估與使用這些資訊。一、具體化學習論壇學習論壇強調學習是件經常事務，透過論壇產生對話，對話是學習的前導。Senge(199
23、0)指出對話就是允許參與者表達個人意見，並產生共識。他建議成功的對話應包括假設的中止、建構對話的基本規則、成員的積極參與、平等對待參與者、成員願意提出組織急迫議題等。Argyris 與 Schon(1996)認為使用對抗性的議題資料會導致防衛性反應而非學習，因此應使用公正與開放非對抗性的資料。績效資訊顯示一個機構的計畫與目標達成的成功與否，但只有透過對話才能了解為何成功或失敗。Mintzberg(1994)主張學習論壇的參與者應該是使用績效資訊作決策者，而非制度設計者。如果是單圈學習就是組織基層員工，他們知道如何改善作業過程；如果是雙圈學習，則是高層員工，他們了解整個組織與環境。 Kaplan
24、 與 Norton(1996)強調以團隊基礎的方式進行對話，因為學習是一種團隊問題解決過程，從績效資訊中學習，並針對浮現的狀況與議題採取策略。他們建議團隊應包含不同的專才與層級人員，對團隊學習有利，因為對話係針對策略而非單純的操作事項。行政院人事行政局(2004)所擬定的未來精進績效獎金暨績效管理制度的策略性作為之一為：強化績效管理之內化與學習，協助各機關塑造績效導向的組織文化 ，其具體做法是辦理績效獎金種籽師資研習營與開設績效管理相關課程。這些做法目的即在增進各機關首長與一般同仁對於績效管理與績效獎金制度的認識，進而促成學習論壇與對話的產生。透過學習論壇可以對於績效指標的選擇與資訊的收集，產
25、生集思廣益功效，建立更完善的制度與作業方式。二、將文化融入學習績效管理不只是單純的產生一大堆績效報告資料，而不去分析使用與從中學習。學習過程不能擺脫組織文化扮演的角色，如何將傳統依法行事的官僚文化，轉變為目標或績效導向的組織文化並非易事。充分的授權、鼓勵溝通、移除人事會計的限制、強調任務導向團隊等方式，皆是強化員工追求績效的內部動機與認同感的方法。只有建立員工自我評估與檢討的學習文化，才能透過雙圈學習機制，讓績效管理產生最大效益。在績效導向的組織文化下，各機關的策略績效目標與衡量績效指標的連結才能更緊密；因為只有在追求績效的動機下，各機關才會針對內在條件與外在環境，審慎釐清其策略目標，並訂定適
26、當的指標作為績效衡量的依據。相反的，在傳統依法行事的官僚文化下，績效策略指標的訂定只是官樣文章，指標的訂定亦是以容易達成者來虛應故事，因此誠如前述林嘉誠所言其連結是不足的。在追求機關預算最大化的官僚文化下，機關首長關心的是如何爭取最大預算，並執行預算；注重的是預算投入面控制，而非產出或結果面。只有在績效導向的行政文化下，機關首長爭取預算係為了追求機關績效的實現，因此會以績效資訊作為預算編製的依據，認真實現績效基礎預算。三、機構為中心的組織學習政府實施績效管理制度一般係以統一的規定與報告格式來要求所有機關適用，結果造成各機關人員只是配合反應這些規定，完成法令的要求，而無學習的機會，甚至產生挫折感
27、。各機關提出的績效指標與報告也將盡量以容易量化與實現者為主，目的在作為爭取更多預算的手段，而非改進績效(McNab & Melese, 2003)。如果績效管理與績效評估制度的規範，能因應機關的屬性不同而有差異，即可建立以機關為中心的組織學習；同時組織文化的改革大部分也是在機關層級形成的。各機關自然會將實施績效管理視為機關本身的改革機會，鼓勵組織成員踴躍學習與對話，悉心檢討組織面臨的重大議題與現行目標，利用績效資訊來重新策劃目標、策略與計畫；同時利用績效資訊建立機關自己的激勵與回饋制度。以機關為中心的組織學習可以讓各個機關透過不斷的自我對話，發展出衡量該機關計劃產出或結果的具特色之績效指標，不
28、僅有利於績效評量作業，克服評估資訊不完整與績效指標待提升等問題；更可以因有較具體的績效指標，而與預算的編列密切結合，貫徹績效基礎預算的理念。伍、結論政府績效管理制度面臨一些問題，雖然部分係因為公共組織目標與公共服務特徵因素使然，不易克服；但如果能塑造績效導向的組織文化，部分問題是可以解決的。事實上，績效管理制度本身就是一種組織學習過程；績效管理如果只是單純的強調績效的測量與報告的產生，其前途是不樂觀的，因為它忽視了學習的機制。績效管理制度的推行，應建構學習論壇，透過有效的對話，讓公務員學習如何解讀績效資訊，並進而使用之。學習不僅是結構性的學習，也應注重文化性的學習，以授權及參與方式型塑員工追求
29、績效的團隊精神；同時文化性的學習更有助於分析解釋績效資訊以改進決策。績效管理的學習不應只是單圈學習方式，員工除了被允許尋求以更有效率的方式去達成組織目標外，應可以去挑戰組織目標；如此策略管理的政策制定功能才不會被忽視。換句話說，在針對現有目標的達成尋求改進之餘，應再檢討既定目標與政策；即透過雙圈學習，對於組織的目標、任務、政策、與策略皆重新檢討，以因應多變的外在環境，提升績效，達成課責。參考資料行政院人事行政局，2004，九十四年度行政院暨地方各級行政機關實施績效獎金及績效管理計畫作業手冊，台北：行政院人事行政局。林嘉誠，2004，行政機關績效評估制度的建置與回顧 ，收錄於行政院研究發展考核委
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