1、CONSTRUCTION ECONOMYCONSTRUCTIO2014年第6期（总第380期）摘 要 从技术标准规范、多层次经济激励等六方面分析国外既有建筑节能改造政策建设与实践特点；从政策构建的总体趋势、试点工程等四方面总结我国既有建筑节能改造政策法规构建的实践特征。 通过与发达国家的政策构建实践对比，发现我国在政策体系的完备性、动态性、可操作性、系统性、层次性及地区差异性方面存在欠缺。提出基于市场成熟度探讨政策体系框架的合理构架与结构改进优化机理的研究方向。关键词 既有建筑；节能改造；政策法规体系；对比分析；改进优化Abstract: This paper analyses policy
2、construction and practical characteristics in Energy Efficiency in ExistingBuildings abroad from six aspects: technical standards, regulations and so on. It summarizes practical characteristicsof policy system construction in EEEB in China from four aspects: the policy construction trend, building p
3、ilot projects etc. Compared with the practice of developed countries, the policy system in our country has some problems anddrawbacks in completeness, dynamics, maneuverability, systematicness, hierarchy and regional differences. Finally, itputs forward the research direction of constructing reasona
4、ble structure and exploring optimization mechanism of policy system based on market maturity in EEEB.Key words: existing buildings; energy efficiency; policy and regulation system; comparative analysis; improvementand optimization中图分类号 F407.9 文献标识码 A 文章编号 1002-851X（2014）06-0068-05国内外既有建筑节能改造政策法规体系构建
5、实践分析*魏 兴 ， 郭汉丁（天津城建大学经济与管理学院， 天津 300384）* 基金项目：国家自然基金项目“工程质量政府监督多层次激励协同机理研究”（71171141）；住房和城乡建设部软科学研究项目“既有建筑节能改造市场培育机制及其发展政策研究”（2013-R1-14）作者简介 魏兴，女，生于 1987 年，河北唐山人，硕士研究生，研究方向：建筑节能。郭汉丁，男，生于 1962 年，山西河津人，教授，研究方向：工程项目管理，循环经济与城市建设管理等。1 引 言我国处于城市建设高峰期，城市化进程带动建筑业、建材业快速发展的同时，加剧了产业的能源消耗，由此带来的严重建筑能耗已占全社会终端能耗
6、的 27.5%左右，并随着城镇化的进程逐渐提高。而在建筑 50-70年的生命周期中，建筑运行过程中的能耗占其全生命能耗将近 80%-85%，既有建筑能耗远高出发达国家的平均水平1。我国能源匮乏的严峻现状和既有建筑高能耗的矛盾已引起国家的高度重视，“十二五”规划中更是提出“实施北方既有居住建筑供热计量及节能改造 4 亿平方米”的改造要求。构建适合改造市场发展、科学、高效的政策体系已成为亟待解决的重要课题。本文通过综述国内外既有建筑节能改造政策法规构建的实践特点，对比剖析我国尚存在的不足，旨在探索适应市场发展需要的既有建筑节能改造政策体系的合理构架与改进优化机理，以科学完善的政策体系促进既有建筑节
7、能改造事业健康发展。2 国外既有建筑节能改造政策建设实践分析发达国家开展建筑节能工作较早，为推动既有建筑的节能改造，各国建立了较完善的政策法规体系，在标准修订与技术创新、经济激励政策、合同能源管理、法律法规体系、能效标识、政府监管等六个方面具有显著特点。建筑节能68CONSTRUCTION ECONOMY2014年第6期（总第380期）2.1 注重标准规范修订与技术创新， 完善既有建筑节能改造技术市场既有建筑节能改造需要节能技术的支撑，发达国家不断修订节能改造的技术标准，鼓励节能改造技术创新。法国继第一部建筑节能规范RT1974出台后，分别于1977年、1982年、1988年、2000年、20
8、05年进行修订，节能标准不断提高。2004年制定气候变化对策实施纲领，更是明确规定建筑节能规范每五年更新一次。正是由于节能标准的不断修订实施，在1973-2002年法国住宅总面积增长70%的情况下，住宅采暖能耗却只增加了3%左右，节能效果显著。美国十分重视节能技术的研究与应用，在节能领域组织了由四个国家实验室、三个能源研究中心、数百所知名大学及相关政府机构组成的技术研究团队，负责节能改造技术创新、新能源利用、节能标准修订等工作。2010年的建筑技术发展计划，进行了大量节能与可再生能源技术的实践和产品开发：“美国建筑项目”大力推广综合能源系统在既有建筑中的应用，改造后显著减少了建筑的最大负荷和年
9、能耗2。英国政府创新太阳能利用技术，推广使用被动式太阳房，不需外界机械，以建筑吸热保温材料为媒介，利用冷热空气自然交换达到节能，改造后太阳能供给的能源占总耗能量的30%，大大降低了总能源消耗。各国以改造技术为支撑，以政策引导、标准规范修订、技术创新等方式推动节能改造技术市场发展。2.2 构建多层次经济激励政策， 引导既有建筑节能改造资本市场发达国家经济激励政策的多层次性体现在激励主体不同、激励对象各异以及激励政策形式多样。各级政府作为激励政策的主体，政策制定出发点不同决定了政策的层次性差别。美国联邦政府的激励政策范围大、规模广、政策影响力强但灵活性差；州政府层面的激励政策影响面较广，考虑本地区
10、实际故更为精细、灵活；地方政府的激励政策受地域司法权和较少资金量的限制，但优势是可以根据当地需求对政策进行微调。经济激励政策的对象主要包括消费者（用户）、节能服务公司（ESCO）、节能设备的研发和生产企业等。针对不同激励对象，各国建立了形式多样的经济激励政策设立基金、财政补贴、税收优惠、优惠贷款等，引导改造资金流向。德国投入近百亿欧元设立了既有建筑节能改造专项基金KFW基金，旨在推动旧房改造工程，以期实现降低建筑能耗、减少环境污染、提高建筑舒适度三大目标3。美国政府2001年投资1.33亿美元鼓励用户购买“能源之星”认证的节能家电、照明器具和节能住宅等；2002年为450万户低收入家庭提供17
11、亿美元的财政补助，用于支付能源费用和进行节能改造，解决了既有建筑节能改造资金瓶颈问题。法国政府针对普通住宅能耗占全国能耗总量40%的严峻现状，出台政策规定：如果房主住房消耗的能源比法国平均标准少 8%到15%，其房屋地皮税可减征50%，从而以税收优惠的形式大大调动了房主行为节能及改造的积极性。荷兰为可持续建筑房主和建筑项目提供绿色抵押贷款，为人们对绿色建筑进行投资改造提供了有力的动机引导和资金支持。多层次多元化的经济激励政策有效缓解了节能改造资本市场的资金瓶颈问题，吸引更多主体投身节能改造事业。2.3 推行合同能源管理，开拓既有建筑节能改造服务市场鼓励合同能源管理（EPC）模式应用是发达国家健
12、全节能改造市场机制的共性做法。基于EPC运作的节能服务公司（ESCO）发展迅速，成为既有建筑节能改造服务市场的主力军4。美国早在1992年就通过议案并于1995年正式立法，要求政府部门和节能服务公司依托EPC模式应用，在不增加政府财政支出的情况下达到节能目的。以立法推动EPC模式应用促使20世纪90年代美国能源管理产业以平均每年24%的增长率高速增长2。加拿大政府于1992年实施联邦政府建筑物节能促进计划（FBI），旨在实现联邦政府通过EPC模式应用提高能源利用效率和促进ESCO发展。实施过程中政府率先与ESCO合作并为节能服务公司提供EPC培训、编写指南、给予设备折旧优惠等措施，不仅起到了节
13、能示范作用，更在不增加财政预算的情况下解决了ESCO的融资难题。日本政府为推行EPC采取强制性措施与激励措施“双管齐下”：制定绿色釆购法，强制规定政府机构必须和节能服务公司合作；对EPC项目给予投资总额25%-35%的财政补贴，为ESCO提供低息贷款等优惠政策5-6。以强制性立法推行EPC机制、以激励政策促进ESCO开展改造活动，有效推动了节能改造服务产业发展，从而健全了既有建筑节能改造市场运行机制。2.4 健全法律法规体系，规范既有建筑节能改造市场行为发达国家通过制定强制性法律法规文件，构建法律法规体系，对既有建筑节能改造市场中的主体行为进行规范与约束，保障了建筑节能改造市场的有序运行。美国
14、法律体系框架合理：设有国会法律议案、联邦政府行政法规、各州节能法案三个层次的法律体系框架，层次分明、有效搭配，保障作用显著；节能技术和产品规范法案、建筑节能改造流程法案、节能激励专项预算法案等门类齐全，规范作用完备；法律条款动态性体现充分，美国政府要求建筑节能标准必须在3-5年内更新，法律条款也须随之跟建筑节能69CONSTRUCTION ECONOMYCONSTRUCTIO2014年第6期（总第380期）进：法律法规体系的完备性、时效性、动态性是美国既有建筑节能改造事业快速发展的首要条件。欧盟经过多年实践构建起“自主立法+各种协定+基础条约”为主要形式的法律体系7，其中明确规定建立一整套涉及
15、节能改造诸方面多层次的有机联系的制度体系：建筑最低能耗标准制度、建筑运行管理制度、建筑能效标识制度、节能改造监管制度等，这些制度从各环节、多方面规范了改造主体行为，形成了强有力的制度保障。2.5 实施能效标识，促进既有建筑节能改造市场发展发达国家在科学评价改造效果的基础上引入建筑能效测评标识制度，消除了节能改造市场信息不对称，解决了节能改造建筑推广困境8。意大利在192/2005法令中要求实施强制认证制度，并规定能效证书时效只有10年，凡到期或再翻新的建筑必须调整和提高能效标准，并进行能效再审核。能效认证将改造效果的辨识度和可比性透明化，10年的时效性及复审利于节能改造长效机制的建立。法国的“
16、建筑节能标识”要求既有居住建筑在出租和出售时，如果买方（租赁方）要求，卖方必须进行能效评估，评估合格后由国家标准局公正人员颁发证书并提供能效发票允许房屋交易；不合格则必须整改。芬兰政府实施的“能源评估”计划，规定对积极采用达标的节能技术和产品的消费者实施低息和部分资助，以利益驱动消费者购买节能改造产品，促进节能改造市场发展。能效标识从推广改造产品、激励改造主体两方面促进市场发展，同时也为节能激励措施的制定提供了定量标准、衡量指标和公平公开的竞争环境9。2.6 强化政府监管，保障政策法规发挥实效政策法规体系发挥作用离不开不折不扣的执行力和监管力，加大监管体系建设是发达国家确保各项制度落实的普遍做
17、法。欧盟建筑能源性能指令明确规定对大型公共建筑制定建筑节能监管制度，通过加强组织管理机构建设、完善管理制度等措施不断完善节能监管体系。具体实施过程中设立独立专家制度，以独立的第三方身份行驶监管职能。如今欧盟的节能监管体系完备，采取部门分工负责体制，形成了以研究总司、能源和交通总司负责，欧盟成员国委员会等各部门协同负责的监管机构体系，涉及市场运行全过程，覆盖资金监管、准入监管、价格监管、信息监管和质量监管多角度的监管范围。法国构建了多层次的节能管理运作体系：政府机构、行业协会、能源企业和其他相关监管部门在节能改造中各行其责，为节能改造政策制定、技术推广、信息宣传、市场监督提供了规范化的组织保障。
18、日本政府部门中设有专门负责节能的机构和节能中介机构，具体包括节能中心、能源经济研究所、新能源和产业技术综合开发机构等，专门管理节能改造事务，监管规范改造各方行为10。全过程、多层次、多部门的监管体系为既有建筑节能改造政策实施提供了组织保障，确保了节能改造市场有序运行。3 我国既有建筑节能改造政策法规体系建设实践发展及特征我国既有建筑节能改造工作起步晚，配套的政策法规建设尚需完善，但仍取得了一定经验，呈现以下的发展趋势和特征。3.1 总体趋势从相关政策法规提及转向专门的法律法规构建我国开展建筑节能工作近三十年，主要历经初步实施、试点探索、全面推广三个阶段。既有建筑节能改造作为其重要组成部分，相关
19、的政策法规建设历程总体呈现从提及转向专项构建的总体趋势。节能工作前期，针对既有建筑节能改造的法规政策较少，只在1986年1月12日国务院下发的“关于发布节约能源管理暂行条例的通知”中提出“建筑物应采取改进维护结构、选择低耗能设施以及充分利用自然光源等综合措施，减少照明、采暖和制冷的能耗”的要求。随着近年来国家对节能改造工作的日益重视，颁布的法规中专门针对既有建筑节能改造做出规定：节约能源法第三十八条规定对既有建筑节能改造应当按照规定安装用热计量装置、室内温度调控装置和供热系统调控装置；节能中长期专项规划提到开展北方采暖区既有建筑节能改造，加大对宾馆、饭店的综合节能改造11；国务院关于印发节能减
20、排综合性工作方案的通知明确提出“十一五”期间推动北方采暖区既有居住建筑供热计量及节能改造 1.5 亿 m2的工作任务；节能减排“十二五”规划把节能改造工程列为节能减排重点工程之一，并提出十大保障措施。政策构建力度的加大表明国家对既有建筑节能改造的日益重视，但需指出的是，现阶段我国针对既有建筑并未单独立法，已有的政策法规体系并不十分完备。3.2 以试点工程探索政策建设及有效实施政府积极开展国际交流与合作，设立试点示范工程，积累总结改造中的成功经验，为政策制定与实施提供借鉴。1996年以来在分别位于严寒、寒冷、夏热冬暖地区的哈尔滨、北京和天津、常州和深圳地区设立试点，依据不同气候特征综合多种影响因
21、素，探索区域节能改造标准和差异性政策建设。在北京惠新西街项目试点中，建立由产权建筑节能70CONSTRUCTION ECONOMY2014年第6期（总第380期）单位、业主、各级财政（包括中央财政、市级财政、区县财政）分担的筹资机制，为融资政策制定提供了借鉴。在天津市塘沽区北塘街杨北里住宅改造项目中，以“谁投资、谁受益”和不让业主承担经济负担为原则，采取供热企业投资为主、政府适当补贴为辅的市场化推广机制并成功实践，对市场政策制定具有现实的可借鉴意义。同时，以试点工程全过程改造对政策实施有效性进行验证，成功经验大范围用于“十一五”期间改造实践，截至2012年底，取得北方15省（区、市）及新疆生产
22、建设兵团共计完成改造 2.2亿平方米的可喜成绩。在多年试点建设的基础上，2004年建设部发布了建筑节能试点示范工程（小区）管理办法，系统地对试点示范工作进行规范，进一步推动了我国既有建筑节能改造政策体系完善。3.3 以层次有别、形式多样的政策法规体系指导改造实践从中央到地方，从国家主管机构到各相关部门，构建多层次多形式立体化的政策法规体系，有力推动了我国节能改造工作开展。横向视角，相关部门构建了四个层次的政策法规体系：法律、行政法规、部门规章、政策文件。国家颁布中华人民共和国节约能源法、中华人民共和国建筑法作为指导节能工作的大法；中华人民共和国可再生能源法、中华人民共和国城乡规划法等均对节能改
23、造工作做出相应规定。第二个层次是行政法规。颁布民用建筑节能条例对节能改造相关管理部门、改造标准和资金来源做出规定；颁布公共机构节能条例对公共机构的既有建筑维修改造的组织计划及实施工作予以明确。第三个层次是部门规章。相关部门依据上述法律法规制定规章：建设部民用建筑节能管理规定对既有建筑节能改造的资金筹措做出规定，提出“国家鼓励多元化、多渠道投资既有建筑的节能改造”；财政部印发北方采暖区既有居住建筑供热计量及节能改造奖励资金管理暂行办法对奖励资金的原则和标准、资金拨付和使用范围等做出明确规定。第四层次是相关政策文件，国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知中规定：“实施既有建筑节能改造的税收优惠
24、政策”，“凡新建或改造的办公建筑必须采用节能材料及维护结构；在中央国家机关开展政府机构办公区和住宅区节能改造示范项目”。纵向视角，除以上国家层面，地方政府也根据本地区实际因地制宜地构建了地方性政策法规。如北京市既有建筑节能改造专项实施方案、北京市既有建筑节能监管体系建设工作方案、上海市建筑节能条例、天津市节约能源条例、合肥市既有居住建筑节能改造技术导则和既有公共建筑节能改造技术导则等，这些地方节能改造政策法规与指导文件不仅体现了我国节能改造政策法规体系的立体化特征，更为各地区节能改造实践提供了更具针对性的指导。3.4 以强制性法律法规与激励政策相结合共同推动改造实践既有建筑节能改造事业发展离不
25、开强制性法律法规的有力约束，同时也需要激励政策引导与扶持。我国注重二者的耦合作用，使之共同指导改造实践。3.4.1 以强制性约束为改造市场运行提供保障我国建立了日益规范与健全的法律法规体系以及高效的政府管理体制，通过强制力实施促进节能改造进行。如前文所述，保障既有建筑节能改造顺利开展的多层次法律法规体系已日臻完善，高效、协调、规范、透明的法制环境已初步建立。与此同时，国家日益重视节能改造政府管理体制建设：住房和城乡建设部成立建筑节能与新材料处，负责建筑节能的统筹协调与管理工作12；成立住房和城乡建设部建筑节能中心，负责建筑节能相关政策、法规研究制定以及技术研究与开发。各地建设厅局也设立了建筑节
26、能主管机构，大部分省（区、市）成立了指导具体工作的办事机构，全过程监督管理改造实践。3.4.2 以多元化经济激励政策调动改造市场主体积极性借鉴发达国家成功经验，我国建立了财政补贴、专项基金、贴息贷款、贷款优惠等多形式的经济激励政策。2009年的“可再生能源建筑应用”工程，政府对每示范城市提供5000万元的财政补贴。财政部颁布北方采暖区既有居住建筑供热计量及节能改造奖励资金管理暂行办法规定中央财政安排专项用于奖励北方采暖区既有居住建筑供热计量及节能改造专项资金，从而专款专用，解决了资金制约瓶颈问题。对2008年的“国家机关办公建筑和大型公共建筑节能改造”项目，政策规定对采用EPC模式的节能改造予
27、以贷款贴息补助；中央财政对地方建筑节能改造项目贷款、中央建筑节能改造项目贷款分别贴息 50%、100%。2010年关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见规定对以EPC模式开展的节能项目实施税收减免；2008年的民用建筑节能条例规定对既有建筑节能改造示范工程实行贷款优惠。层次化立法、健全化管理体制为我国既有建筑节能改造提供了法制化环境和保障基础；多元化经济激励政策消除了节能改造“市场失灵”，为市场注入新的活力。强制性约束与激励政策相结合的机制弥补了彼此不足，为改造事业推进保驾护航。建筑节能71CONSTRUCTION ECONOMYCONSTRUCTIO2014年第6期（总第380期）
28、4 国内外政策法规体系对比分析对比我国与发达国家既有建筑节能改造政策法规构建实践以及政策法规体系特点，可看到我国政策法规体系在完备性、动态性、可操作性、系统性、层次性、地区差异性六个方面与发达国家存在欠缺，具体表现如表1所示（表中“既有建筑节能改造”简称“既改”）。5 启示与结论通过对比研究发现，我国既有建筑节能改造政策法规体系在体系完备性、更新动态性、实施可操作性等六方面与国外发达国家存在一定差距。剖析其原因，发现我国既有建筑节能改造政策制定与市场发展存在一定的不匹配性。分析发达国家既有建筑节能改造政策制定的成功经验，可以发现，对市场发育程度的准确把握是政策体系合理构架的前提；因时而异、层次
29、有别、区别对待、统筹兼顾是政策制定的正确导向。既有建筑节能改造是一项多主体参与、利益关系复杂的系统工程，但却属于市场失灵领域。我国改造市场尚处于培育阶段，市场机制的不健全决定了政府制定系统、高效的政策体系以引导市场发展意义重大。本文分析认为，科学分析政策构建与实施的影响因素以及因素间动态反馈关系与影响机理，考虑市场发育不同阶段下市场特征及主体行为差异性，探讨基于市场成熟度的政策体系框架的合理构架与政策体系结构优化机理，既能完善与丰富政府规制理论，又有利于改造市场由起步阶段向成熟阶段转化，对推动节能改造事业发展、完成“十二五”规定的节能改造目标乃至节能改造工作长效机制建立具有重要的理论和实践意义
30、。蒉参考文献1陈涛，陈漪，陈烈，胡琦.推行合同能源管理存在的问题及相关建议J.建筑经济，2012（1）：67-69.2许鹏，殷荣欣等.美国建筑节能研究总览M.北京：中国建筑工业出版社，2012.3郭汉丁，马兴能，尚伶.既有建筑节能改造市场培育实践与理论研究综述J.科技进步与对策，2012，29（18）：151-156.4傅丽娜.合同能源管理经济激励机制研究D.北京：北京建筑工程学院，2012.5刘桦，李晨.建筑节能服务公司的国内外比较研究J.建筑经济，2012（11）：76-79.6续振艳，郭汉丁，任邵明.国内外合同能源管理理论与实践研究综述J.建筑经济，2008（12）：100-103.7周
31、查理.我国建筑节能立法成就及国外立法经验借鉴J.节能减排，2009（5）：10-13.8周查理.发达国家建筑节能立法经验J.上海房产，2010（1）：50-52.9韩晓娜.我国建筑节能公共政策环境分析及对策研究D.天津：天津理工大学，2008.10李学胜.建筑节能中政府作用研究D.山东：青岛大学，2008.11张丽，王永慧.既有建筑节能改造经济激励政策研究J.建筑经济，2008（6）：94-96.12郑晓蕾.建筑节能政府管理与市场机制互动研究D.重庆：重庆大学，2009.13刘玉明.既有居住建筑节能改造经济激励研究M.北京：中国建筑工业出版社，2011.表1 我国与发达国家既改政策法规体系对比
32、分析对比内容 国外发达国家 我国完备性体系健全，保障作用明显；经济激励政策多元化，涉及节能改造多行业、多主体，激励与引导作用突出存在较严重缺位，至今尚未针对既改单独立法动态性更新速度快，法国节能规范的更新周期平均为 5-6年；美国政府明确规定节能标准需每3-5 年更新部分政策法规缺失，部分更新缓慢，部分自颁布日起未曾更新可操作性政策制定贴近实际，实施过程中公众与地方政府积极参与，增强了政策的执行力度部分政策导向与法律要求只做出原则性指示，停留在文件层面，没有具体、操作性强的措施和方法系统性系统性强、政策交叉与重复率低、涉及节能改造全过程：强制性政策、激励政策、融资政策、市场政策以及改造后的政策绩效评价体系相互配合与补充相比法律，涉及既改的建设行政法规较多，但尚未形成完整体系13；公共建筑节能改造标准、公共建筑节能检测标准、建筑能耗定额标准未出台直接造成既有建筑评定与改造的专业标准难以建立层次性从国家到地方建立了多层联动的政策体系和法律制度建立了国家行业地方层次有别形式多样的政策体系， 但地方层面政策只停留在试点阶段，尚未大面积开展地区差异性因地制宜开展节能改造，在不同地区建立适合本地区实际的节能标准和规范初期实行一刀切的强制性标准有悖于客观实际， 造成节能标准贯彻不理想；后在各试点建立本地区节能标准，但代表性有限，代表不同气候地区的节能标准存在缺位建筑节能72
