1、从经济政策到社会政策的历史性转变香港中文大学政治与公共行政系王绍光从 1978年开始到九十年代中期，可以说中国只有经济政策，没有社会政策。在此期间，改革的指导思想是“效率优先、兼顾公平”。说是“兼顾”，其实是不顾。为了追求效率或整体经济增长速度的最大化，不仅没有兼顾公平，也没有兼顾生态环境和国防建设。在八十年代，不仅政府忽略了公平问题，普通民众对这个问题也不太重视。原因有三： 改革以前，存在着铁饭碗和大锅饭带来的效率低下问题。提出“效率优先，兼顾公平”与人们的经验判断不矛盾。 在整个八十年代，由于大幅度提高农产品收购价格和实行家庭联产承包制，农民的生产积极性空前高涨，他们的收入水平也迅速上升。
2、结果，城乡差距和地区差距双双下滑。 直到九十年代初，中国的改革是种全赢游戏 (win-win game)。所有人都从改革受益，差别只是有些人受益多一点，有些人受益少一点。在这种情况下，既便城市内部、乡村内部和地区内部的收入差距有所扩大，只要差距不是过大，人们还可以接受。进入九十年代，情况开始发生变化。如果说八十年代的改革还是全赢游戏的话，九十年代的改革越来越像一种“零和游戏”(Zero-sum game)：亦即某些人受益是以其他人利益受损为代价的。到 1992年，城乡差距和地区差距已超过 1978年的水平。此后，这两类差距更是急剧扩大，尤其是东南沿海与中西部之间的地区差距大幅攀升，达到了前所未
3、有的程度。与此同时，城市内部和农村内部社会各阶层之间的收入差距快速拉开。到九十年代中期，中国的总体基尼系数应已上升到 0.45的高度。按照国际通行的标准，已达到严重不平等的地步。更为严重的是，九十年代中期以后，正规部门(指国有单位和城镇集体单位)就业人数大幅度下降。此前的 19781995 年间，中国正规部门职工人数一直呈上升态势，累计净增就业人数 4560万人。但此后趋向骤转：2004 年全国国有单位在岗职工数比 1995年减少了 3908万人，下降了 37.8%；城镇集体单位减少了 2698万人，下降了 76%。两者合计减少 6606万人,下降了 47.5。 1在人类历史上，也许还没有过一
4、个国家在如此短的时间里这么大规模地裁减正规部门的就业人口。随着大量人员下岗失业，城市贫困问题凸现出来。在农村，九十年代后期粮食和其它各类农产品都出现供过于求的情况。“谷贱伤农”，由此造成农民收入总体增长缓慢。在相当多的地区，农民收入不是增长，而是下滑。与此同时，长期困扰中国农村的“三乱”问题进一步加剧，多如牛毛的苛捐杂税压得广大中部农村居民透不过气来，激化了农民与政府之间的矛盾。以上问题是在中国经济快速增长的背景下出现的。从 1979年到 2005年二十六年间，中国国内生产总值年均增长 9%以上。这么大的经济体能连续这么多年保持高速增长，在人类历史上还没有过先例。2005 年中国的国内生产总值
5、已经达到 182321亿元，人均近14000元，大大超过了当年邓小平设定的人均八百美元的小康标准。 2为什么在综合国力大大增强的同时，会出现如此严重的不平等问题呢？机械地坚持“效率优先”大概是一个重要原因。不错，邓小平曾鼓励一部分地区、一部分人先富裕起来。但他说得很清楚，“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了”。 3他还警告过，“如果搞两极分化民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子”。 4到九十年代末期，出乱子的迹像越来越多。在这种大背景下，中国政府的政策导向出现松动，在坚持“效率优先”的同时
6、，开始花更大的气力来“兼顾”公平。如果以前的“兼顾”只是说说而已，这时的“兼顾”终于有了些实质内容。 5到 2004年召开十六届四1 国家统计局，中国统计摘要，2005，北京：中国统计出版社，2005 年，第 44 页。2 “2005年我国国内生产总值 182321亿元 增长 9.9%”，新华网，2006 年 1月 25日。3 邓小平思想年谱，北京：中央文献出版社，第 311页。4 同上，第 453 页。5 王绍光，“顺应民心的变化: 从财政资金流向中国政府近期的政策调整”，战略与管理，2004 年第 2 期。中全会时，执政党最终放弃了“效率优先，兼顾公平”的提法。社会矛盾的凸现是出现社会政策
7、的背景，它只能说明，社会政策迟早会出现，但不能解释为什么社会政策出现在新世纪之初。社会政策不是政府表表态就算数的，每项社会政策都需要雄厚的财政资金支撑。没有财政资金支撑的社会政策不过是空中楼阁而已。另外，政治学里通常讲政策的“惯性”，政策的“路径依赖”。从经济政策到社会政策的历史性跨越决不是几个领导人拍拍脑瓜就能完成的，它必然涉及政治体制方面的深刻变化。因此，为了理解这个历史性的跨越，我们需要考察中国政府的汲取能力与政策过程发生了什么样的变化。汲取能力的加强在新世纪里，为什么中国政府开始将更大的注意力转移到社会政策上来呢？这首先是因为财政体制的变革大大提高了国家的汲取能力，使得政府有可能将更多
8、的资源投入这个领域。从八十年代初开始，中国政府的汲取能力一路下滑，到九十年代初已跌入谷底。不要说支撑社会政策，当时连维持国防、治安和政府日常运作的经费都严重不足，到了政治上十分危险的地步。 6 有鉴于此，中国政府不得不在 1994年对财政体制作出重大调整。回顾过去十年，很明显分税制取得了巨大的、超乎预料的成功。图一表明，1994 年以来，政府的综合财政收入（这里定义为预算内收入、预算外收入与社保基金收入之和）飞速增长，在短短十年中从不足 8000亿猛增至近 37000亿，翻了近五倍。图二描绘了综合财政收支占 GDP比重的变化。 在 19781995 年间，这两个比重从30-40%跌至 1617
9、%。1994 年财政体制变革见效后，情况迅速改善。到 2004年底，这两个比重回升到 27%左右。2005 年，全国财政收入超过 30000亿， 7 社保基金收入接近7000亿， 8预算外收入估计在 5000亿左右，三者相加约 42000亿，约相当于 GDP的30，又上了一个新台阶。另外，据财政部企业财务快报统计，2005 年，全国国有企业实现利润 9047.2亿元。 9 如果平均分红率是 50%（OECD 国家的股份公司平均分红率是 50%）,6 王绍光、胡鞍钢，中国国家能力报告，沈阳：辽宁人民出版社，1993 年。7 谢登科，“今年全国财政收入将突破 3 万亿大关 步伐加快”，新华网北京
10、2005 年 12 月 19 日电。8 崔清新，“中国 2005 年社会保险基金总收入近 7000 亿元”，新华社北京 2006 年 1 月 19 日电。9 李丽辉，“传递佳音、喜迎新春：去年国企利润突破 9000 亿元”，人民日报，2006 年 1 月 28 日， 第一版。那就会给国家财政带来 4500亿元额外收入，是一个相当可观的数字。虽然与很多发达国家和东欧转型国家比，中国财政收入占 GDP的比重还不算高，但至少与一般发展中国家相比已表现不俗。如果说九十年代中国政府未能在社会政策方面有所作为是因为“巧媳妇难为无米之炊”，那么今天政府汲取能力方面的问题已大致解决了，为社会政策的出现奠定了财
11、力基础。图一：财政收入与社保基金收入的增长速度（亿元）05000100001500020000250003000035000400001978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004财 政 收 入 社 保 基 金 收 入 预 算 外 收 入数据来源：国家统计局，中国统计摘要，2005，北京：中国统计出版社，2005 年，第 6869，192 页。2004年的预算外收入和支出是估计数。图二：综合财政收支占 GDP的比重0%5%10%15%20%25%30%35%40%45%1978 1980 1982 19
12、84 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004综 合 财 政 收 入 /GDP 综 合 财 政 支 出 /GDP数据来源：国家统计局，中国统计摘要，2005，北京：中国统计出版社，2005 年，第 6869，192 页。2004年的预算外收入和支出是估计数。公共政策议程设置模式不过，汲取能力的提高只是社会政策出现的必要条件，不是充分条件。社会政策的出现，还有赖于政策导向的变化。如果“效率优先”的政策导向不转变，政府完全可能把增长的财政收入投放到发展经济的项目上去，而不是用到与民生相关领域。因此，我们需要从公共政策议程设置的角度去探讨中国
13、政策导向变化的内在动因。表一：议程设置的模式议程提出者决策者 智囊团 民间低 I 关门模式 III 内参模式 V 上书模式民众参与程度 高 II 动员模式 IV 借力模式 VI 外压模式议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。任何一个社会都面临着各种各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不作出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些事情被提上议事日程，而另一些问题却被排斥在外？这些便是研究议程设置要解答的问题。依据议程提出者的身份与民众参与的程度，
14、我们可以区分出六种议程设置的模式 （见表一）。过去，在中国，议程设置主要采取前五种模式，即关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式；只是到了最近几年第六种模式外压模式才浮现出来。 10 社会政策的出现在很大程度上是议程设置模式转变的产物。与其它五种模式相比，外压模式有以下几个特点。第一，只有在初始阶段，外压模式里的议案倡导者是可以确定的。随着议案影响力的扩大、议案支持者的增加，谁是倡导者已越来越难分辩，他们的身份已变得越来越模糊。这时的关键是议案的民意基础到底有多宽厚，是否对决策者构成足够的压力。说到民意，我们应该区分两部分民众。一部分是所谓“关切的民众”(attentive publ
15、ic )，一部分是一般大众 (general public )。前者在数量上永远是总人口的一小部分，但他们对公共议题不仅十分关心，而且相当了解。他们对议案的支持有助于防止议案滑出舆论的焦点圈。后者是大多数人，他们对多数公共议题的注意力往往是短暂的；一般大众很少长期、执着地卷入某项争议。正是因为如此，一旦一般民众支持改变旧议程、接受新议程，对决策者的压力之大是可想而知的。在这种情况下，公共议程最可能变为正式议程。 11第二，外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题变为相当多人关切的公共议程，否则压力便无从产生。而这个过程需要时间。即使某个议题已经提上了公共议程，如果它最终得以进入政策议程的话，同
16、样也需要时间。因此，外压模式的一个特点是所需时间一般比其它模式长。第三，由于头两个特点的存在，研究者往往很难准确地断定外力究竟通过什么方式最终影响了议程的设置。他们所能做的无非是在时间的先后顺序上将外部压力的形成与政府议程的变动联系起来。上述三个特点是在一般情况下外压模式具备的特点。但也有特殊情况，即突然出现10 有关中国公共政策议程设置的详细讨论，请参见王绍光，“中国公共政策议程设置的模式”，中国社会科学，2006 年第 5 期。11 Roger W. Cobb and Charles D. Elder, Participation in American Politics: The Dyn
17、amics of Agenda Building (Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1975), pp 107-108.所谓“焦点事件” (focusing events )，引起社会普遍的关注，进而迫使决策者迅速调整议程。焦点事件一般都是坏事，如灾难、事故等，它的发生对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他人的利益可能产生潜在的伤害。这类事件的发生使得利益群体、政府官员、大众传媒、以及广大公众对现存问题有更深切的认识，希望纠正明显的政策失误。 12 注意焦点的集中有助于打破已往的权力平衡，使争取议程转换的意见在公众舆论里占据上风，形成强大的民意压力，迫使
18、决策者在短时间里调整政策取向。因此，有学者把焦点事件引发的反应阶段称之为“政策窗口”(policy window)。 13 由于焦点事件的影响是直接的、快速的、容易确定的，不少研究议程设置的学者都把注意力集中在它上面。 14外压模式出现的背景过去，在中国议程设置一般采取的是上面提到的五个模式，外压模式比较少见。尽管早在 80年代中期，中央领导人就在提出决策科学化的同时，提出了决策民主化的主张，15直到 90年代后期以来，带民主色彩的外压模式才越来越常见。之所以会出现这样的变化，可以在两方面找到原因，一方面是压力从何而来？另一方面是压力为什么会产生影响议程设置的效果？先看压力的根源。上面提到，虽
19、然中国经济在过去四分之一个世纪高速增长，但不息一切代价追求 GDP高增长率也带来一系列严重的问题。这些问题也许在改革初期并不凸显；但随着时间的推移，它们变得越来越引人注目；到 90年代末，有些问题已变得令人触目惊心，包括环境危机、贫富悬殊（地区差距、城乡差距、居民收入差距）、缺乏经济与社会安全（大规模下岗失业、就学难、就医难、各类事故频发）等。人们切实体会到经12 Thomas A. Birkland, After Disaster: Agenda Setting, Public Policy and Focusing Events (Washington, D.C.: Georgetown
20、University Press, 1997).13 John W. Kingdon, Agenda, Alternatives and Public Policies, 2nd ed. (New York: Harper Collins, 1995).14 Jack L. Walker, “Setting the agenda in the U.S. Senate: a theory of problem selection,” British Journal of Political Science 7 (1977), 423445; Paul C. Light, (1982) The P
21、residents Agenda: Domestic Policy Choice from Kennedy to Carter (with Notes on Ronald Reagan), (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1982); Giandomenico Majone, Evidence, Argument and Persuasion in the Policy Process (New Haven: Yale University Press, 1989); Frank Baumgartner and Bryan D. Jone
22、s, Agenda and Instability in American Politics (Chicago: University of Chicago Press, 1993).15 1986 年 7 月 31 日，在全国软科学研究工作座谈会上，时任国务院副总理的万里首次亮出决策民主化和科学化的提法。他强调，领导人要尊重人们充分发表意见的权利，不要害怕别人讲不同意见的话，甚至讲反对自己的话，只有在高度学术自由的气氛中，才能才思泉涌，触类旁通，独立思考，提出真知灼见。邓小平审阅万里的讲话全文后，当即作了“很好，全文发表”的指示。张登义，“邓小平同志与中国软科学”，中国软科学，2004 年
23、10 月，http:/ 16 那些在前期改革中利益受损或受益不多的阶层对新推出的改革不再毫无保留的支持；恰恰相反，他们对凡是带有“改革”标签的举措都疑虑重重，生怕再次受到伤害。这些人仇视滥用权力、中饱私囊的官员，敌视一夜暴富、挥金如土的新贵，蔑视巧舌如簧、发“改革”财的学者。更重要的是，他们普遍感觉到中国的改革已经步入歧途，到了改弦更张、强调经济社会协调发展的时候了！这就是政府面临的社会压力所在。那么潜在的压力是如何转化为现实的压力呢？四个个领域的变化发挥了关键性作用：利益相关者的施压、非政府组织的卷入、大众传媒的转型和互联网的兴起。利益相关者的施压先看利益相关者的施压。当社会分化不太严重时，
24、各利益相关群体往往处于“自在”阶段，缺乏“自为”意识，也不大会为自身的利益向决策者施压。随着社会分化程度提高，各利益群体对自身利益变得更加敏感；随着各利益群体对自身利益变得更加敏感，他们便会产生向决策者施压的冲动。当然，冲动是一回事，能在多大程度上施压是另一回事。这里的关键是利益相关群体的动员能力。在所有利益相关群体中，拥有政治和组织资源的地区无疑最强。区域政策是利益相关群体施压的一个例子。80 年代中期以前，中国存在地区差距，但问题并不突出。 “七五”期间（19861990 年）提出了所谓“梯度发展理论”，1988年更明确提出了“沿海地区发展战略”。这种非均衡发展战略反映了邓小平 “两个大局
25、”的构想。他说：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个大局。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定时候，又要求沿海拿出更多的力量来帮助内地发展。这也是个大局。那时沿海地区也要服从这个大局”。 1716 孙立平，“改革共识基本破裂”，2005 年 9 月 20 日，http:/www.cul- 。17 邓小平，“中央要有权威”（1988 年 9 月 12 日），邓小平文选，第 3 卷。由于国家政策明显向东部倾斜，结果导致东西部差距从 80年代末起迅速扩大。 18 90年代初，学者与政策研究者就地区差距展开了一场争论，当时的主流要么
26、认为中国地区差距没有扩大，要么认为地区差距不算太大，不必大惊小怪。 19 邓小平也主张“现在不能削弱发达地区的活力”，应等到“本世纪末达到小康水平的时候”，再“突出地提出和解决”地区差距问题。 20 不过，落后地区不愿再等了。这时，在每年 3月召开的全国人民代表大会上，都有来自内陆的代表公开表示对中央政策倾斜的不满。面对内陆省份越来越大的压力，1996 年八届人大四次会议上通过的“九五”计划及 2010年远景目标纲要指出：要坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区差距。可惜，大部分政策措施力度不够，对于缩小东西部差距没有产生明显的效果。因此，90 年代后半期，对政府区域政策批评的声音不绝于耳。在这个
27、背景下，1999 年 3月，当时的总书记江泽民承诺，要研究实施西部大开发战略，加快中西部地区的发展。6 月，他又提出，要把加快开发西部地区作为党和国家的一项重大战略任务。2000 年 1月，党中央对实施西部大开发战略提出了明确要求，国务院成立了西部地区开发领导小组，才真正进入西部大开发的实施阶段。 21其后，在全国人大上，面临巨大转型困难的东北三省人大代表纷纷投书，强烈要求中央实施东北振兴战略。2003 年 9月，“振兴东北地区等老工业基地”终于正式也成为中国政府的“战略决策”。 22非政府组织的卷入再看非政府组织的卷入。在过去 20年里，中国目睹一场前所未有的社团革命。截至2004年底，全国
28、共有各类在民政系统注册的社会团体近 15万个。很多研究中国社团的国内外学者把注意力放在注册社团上，误认为它们代表了中国整个社团领域。但事实上，在民政部门登记注册的组织仅仅是这个版图的很小一块。大量应该在民政部门注册的组织选择注册为商业机构，或者干脆不注册而开展活动。例如，许多为人熟知的民间环保组织就没有在民政部门注册。 23 更容易被忽略的是，按照中国法律，县以下的草根组织根本无18 “中国西部开发政策的战略转变：访国务院发展研究中心市场经济研究所副所长陈淮研究员”， http:/ 关于当时的争论，见王绍光、胡鞍钢，中国：不平衡发展的政治经济学，中国计划出版社，1999 年，第一章。20 邓小
29、平，“在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点” （1992 年 1 月 18 日2 月 21 日），邓小平文选，第3 卷，第 374376 页。21 吕书正，“实施西部大开发战略”，中国网 2002 年 10 月 18 日，http:/ 22 吴冬艳，“振兴东北等老工业基地国策出台始末”，新浪网，2003 年 11 月 24 日。 需在民政部门登记注册，比如那些企业、机关、学校、街道、乡镇和村落内开展活动的社团。把注册与未注册的社团加在一起，总数至少在 50万以上。 24大多数社团也许对公共政策毫无兴趣，但有一类社团最大的关注点便是公共政策。它们是倡导性社团 (advocacy groups)
30、。人们习惯于把这类社团称为“非政府组织”或“NGO”。在中国各类 NGO中，环保 NGO最为积极。90 年代以前，中国也有的环保社团，但绝大多数是自上而下组建的、半官方的环境科学研究团体。那时中国的环境污染问题还不太突出，民众对此不太关心。因此，那时的环保社团要么研究多于行动，要么干脆没有什么行动。90 年代以后，生态环境恶化日渐显著，人们的环保意识也逐步高涨。在这个背景下，1994 年 3月 31日，中国首家民间环保 NGO“中国文化书院绿色文化分院”在民政部注册在北京成立，简称“自然之友”。此后，北京又涌现出一批民间环保 NGO，如“地球村”、“绿家园”等。 25进入新世纪，民间环保 NG
31、O（尤其是高校学生团体）开始在各地大量出现，遍布安徽、四川、山东、福建、重庆、广东、河北、云南等省、市、自治区，并呈逐年增加的趋势。据不完全统计，全国现有 2000多家环保 NGO。 26它们经费主要靠自筹（相当大比重来自境外捐赠），不依靠政府财政拨款。除了开展环保教育、配合政府编制环保计划、担任有关机构环保顾问外，这些环保 NGO还竭力呼吁改善生态环境，并动员各种力量干预破坏环境的行为、工程和计划，对政府形成巨大的压力。 27在“上书模式“里提到的怒江水电工程便是一例。大众传媒的转型环保 NGO数量不大，但能量巨大，原因之一是很多组织与大众传媒有千丝万缕的联系，要么其发起人、负责人和主要成员
32、在传媒机构任职，要么它们在传媒机构有大量支持者和朋友。传媒把环保 NGO的声音以放大的方式传播出去，无形中加大了它们的影响力。中国的大众传媒不仅充当了环保 NGO的“扩音器”，而且近年来在公众议程设置方面扮演着越来越积极主动的角色，进而影响到正式议程的设置与调整。传媒的议程设置功23 一位上海民政局的原官员告诉笔者，她退休之后就为一家未经注册非政府组织工作，因为社团的注册门栏设得太高了。24 王绍光、何建宇，“中国的社团革命：中国人的结社版图”，浙江学刊，2004 年第 6 期，第 7177 页。25 吴晨光，“婴儿期的中国环保 NGO“，南方周末 2002 年 1 月 7 日。26 洪大用，“民间环保力量成长机制研究”，自然之友论坛，2004 年 6 月， http:/ 唐建光，“中国 NGO：我反对！” 中国新闻周刊，总第 186 期，2004 年 7 月 5 日。
