1、1,认真学习、全面贯彻突发事件应对法,国务院法制办秘书行政司(研究司)胡振杰 (副司长 法学博士 兼职教授),2,一、突发事件应对法的立法背景,（一）我国突发事件发生情况1、自然灾害频发，分布广、损失大我国是世界上自然灾害最严重的国家之一；除火山外，所有自然灾害在我国都不同程度地发生；地理位置特殊，季风性气候，东南沿海受台风影响大；地理构造活跃，地形条件复杂，山地和高原占69%；最常见的是洪涝、干旱、台风、滑坡、泥石流。,3,（一）突发事件发生情况,2、重特大事故灾难频繁发生社会发展、科技进步，引发新的事故灾难；3、公共卫生事件仍然威胁着人民群众的生命健康全球新发现的30余种传染病，已有半数在
2、我国发现；艾滋病、活动性肺结核、乙丙肝炎、血吸虫等感染者、患者都在几十万以上。4、引发社会安全事件的因素依然存在人民内部矛盾凸显期；对敌斗争形势复杂。,4,（二）突发事件应急法制建设现状,1、应急法制建设的基本情况已出台涉及突发事件应急的法律30多件、行政法规30多件、部门规章50多件；还出台中央、国务院及部门文件100多件。2、法律、行政法规确立的应急制度动乱、暴乱或者严重骚乱的应急处置制度；破坏性地震、防洪、环境灾害、地质灾害、海洋灾害、草原火灾、森林火灾、旱灾、突发性天气灾害等的应急制度； 破坏性地震、防洪、环境灾害、地质灾害、海洋灾害、草原火灾、森林火灾、旱灾等的应急制度；公共卫生事件
3、、动物疫情、植物疫情等的应急制度； 金融风险等的应急制度。,5,（二）突发事件应急法制建设现状,3、有关文件和部门规章确立的应急制度反恐怖、群体性治安事件、民族或者宗教因素引发事件、劫机等的应急制度；城市供水、城市燃气、水库大坝安全、铁路运输安全等的应急制度；外汇电子数据备份与电子系统故障等的应急制度。4、还未建立应急制度的突发事件重大计算机系统故障、大面积停电、大面积中毒、重大爆炸、外来生物入侵、价格干预以及有关城市公共交通、民用燃气安全等方面突发事件的应急制度。,6,（三）制定突发事件应对法的必要性,1、突发事件应急法制存在的问题缺乏规范应对各类突发事件共同行为的法律；现有应急法律制度不够
4、完善、质量有待提高； 某些突发事件的应急制度还缺少法律规定； 多数应急预案还缺乏法律依据。 、应对突发事件的责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成。 、有的部门和地方政府应对突发事件的能力不够强，危机意识不够高。 、社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众的自救与互救能力不够强、危机意识有待提高。,7,（四）突发事件应对法的制定过程与调整范围,、突发事件应对法的研究起草过程2003年开始研究起草工作；2006年由国务院提请全国人大常委会审议该法草案；2007年8月30日全国人大常委会审议通过；本法共7章70条，自2007年11月1日起施行。 2、突发事件应对法的适用范围重在对突发事
5、件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等作出规定，赋予政府应急处置所必要的权力，以及时控制事态发展。 只适用于自然灾害、公共卫生事件、事故灾难和社会安全事件的应对行为，不适用于战争、动员。,8,（五）突发事件应对法与紧急状态制度,突发事件应对法与紧急状态制度的衔接发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人大常委会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有
6、关法律规定执行或者由全国人大常委会另行规定。,9,二、突发事件应对法确立的主要制度,（一）统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的管理体制1、突发事件的分类与分级突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等4类；按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般等四级；法律、行政法规和国务院另有规定的，从其规定；突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。,10,（一）统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的管理体制,2、统一领导、分级负责、属地为主县级政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以
7、上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责；突发事件发生后，发生地县级政府应当立即进行先期处置，控制事态发展，组织开展应急救援工作，并立即向上一级政府报告，必要时可以越级上报。发生地的县级政府不能消除或者不能有效控制的，由上级政府统一领导应急处置工作。法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件应对工作负责的从其规定，地方政府应当予以配合、提供支持。,11,（一）统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的管理体制,3、综合协调机制国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机
8、构，必要时派出工作组指导有关工作。 县级以上地方政府设立突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级政府各有关部门和下级政府开展有关突发事件的应对工作。上级政府主管部门根据各自职责，指导、协助下级政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作；国务院和县级以上地方政府是突发事件应对工作的行政领导机关，其办事机构及其具体职责由国务院规定。,12,（一）统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的管理体制,3、军队参与应急解放军、武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央委的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。 4、国际合作中华人民共和国政府在突发事件
9、的预防、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面，同外国政府和有关国际组织开展合作与交流。,13,（二）预防与应急准备制度,、应急预案制度国家建立健全突发事件应急预案体系。国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案；国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案。地方人民政府及其有关部门应当根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其相关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时对应急预案予以修订。应急预案制定、修订程序由国务院规定。,14,（二）预防与应急准备
10、制度,、应急预案制度应急预案应当根据本法和其他有关法律、行政法规，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责，突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。,15,（二）预防与应急准备制度,、安全管理制度城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排有关设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所；县级政府应当对本行政区域内的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查
11、、登记、风险评估，组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。 县级以上地方政府应当及时向社会公布危险源、危险区域，但法律、行政法规另有规定的从其规定。,16,（二）预防与应急准备制度,、安全管理制度县级政府及其有关部门、乡级政府、街道办事处、居委会、村委会、企业事业单位应当及时开展矛盾纠纷的分析调处工作，防止发生社会安全事件。 所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查安全防范措施落实情况，及时消除事故隐患；掌握并及时处理本单位存在的可能引发社会安全事件的问题，防止矛盾激化和事态扩大；对本单位可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况，应当按照规定及时向所在地政府或者政府有关部门报告
12、。,17,（二）预防与应急准备制度,、安全管理制度矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位，应当制定具体应急预案，并开展隐患排查，及时消除隐患，防止发生突发事件。 公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营管理单位应当制定具体应急方案，为有关场所和交通工具配备报警装置和必要的应急救援设备、设施，注明其使用方法，并显著标明安全撤离的通道、路线，保证安全通道、出口的畅通。有关单位应当定期检测、维护其报警装置和应急救援设备、设施，使其处于良好状态，确保正常使用。,18,（二）预防与应急准备制度,、培训制度县级以上人民政府应当建立健全突发事件应
13、急应急管理培训制度，对行政机关负有应急处置职责的工作人员定期进行培训。 、应急救援队伍体系建设县级以上政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍，政府有关部门可以设立专业应急救援队伍。县级以上政府及其有关部门可以建立志愿者应急救援队伍，单位应当建立专职或者兼职应急救援队伍。县级以民政府应当加强专业与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、演练，提高合成、协同应急的能力。 政府及其有关部门、有关单位应当为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险，配备必要的防护装备和器材，减少其人身风险。,19,（二）预防与应急准备制度,、应急知识宣传普及制度 县级政府及其有关部门、乡镇人民政府、街道办事处应当
14、组织开展应急知识的宣传普及和必要的应急演练。居委会、村委会、企事业单位应当根据所在地政府的要求，结合各自的实际情况，开展应急知识宣传普及和必要的应急演练；新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养其安全意识和自救互救能力。教育主管部门应当进行指导和监督。,20,（二）预防与应急准备制度,、应急经费、物资准备与科研制度县级以上政府应当保障突发事件应对工作所需经费。地市级以上政府和突发事件易发、多发地区的县级政府应当建立应急救援物资、生活必需品的储备制度。县级以上地方政府应当根据实际情况与有关企业签订协
15、议，保障应急物资、生活必需品的生产、供给。国家建立健全应急通信保障工作体系，确保突发事件应对工作的通信畅通。鼓励公民、法人和其他组织为政府应对突发事件提供物资、资金、技术支持。国家建立财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。 鼓励、扶持教学科研机构培养应急管理专门人才，教学科研机构和企业研发预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新设备和新工具。,21,（三）监测与预警制度,、突发事件信息系统建设国务院建立全国统一的突发事件信息系统。县级以上地方人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民
16、政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作 。,22,（三）监测与预警制度,、突发事件信息报告制度县级政府应当在村委会、居委会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度；获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当立即向所在地人民政府、政府有关主管部门或者专业机构报告； 县级以上政府主管部门应当向本级政府相关部门通报突发事件信息，地方各级人民政府应当按照规定向上级政府报送信息，专业机构、监测网点和信息报告员应当即时向所在地政府报告信息，并同时将该信息上传至政府统一的突发事件信息系统；县级以上地方政府应当及时汇总分析收集到的突发事件
17、信息，必要时组织会商、评估；认为可能发生突发事件的，应当立即向上级政府报告，并向人民政府相关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的政府通报。,23,（三）监测与预警制度,3、突发事件的监测制度国家建立健全突发事件监测制度。县级以上政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点，建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员，对可能发生的突发事件进行监测。,24,（三）监测与预警制度,4、突发事件预警制度国家建立健全突发事件预警制度，可以预警的突发事件，按照发生的可能性和危急程度分为一级、二
18、级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别；预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。 可以预警的突发事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方政府应当依法确定预警级别，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时报告上级政府，必要时可越级上报，并通报当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区政府。对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方政府及其有关主管部门应当按照规定向上级政府及其主管部门报告，必要时可以越级上报。,25,（三）监测与预警制度,5、三级、四级预警措施发布三级、四级警报，进入预警期后，县级以上地方政府应当根据即将发生的突发
19、事件的特点和可能造成的危害 ，采取下列措施：启动应急预案；责令政府有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映信息的渠道，加强监测、预报和预警工作；组织有关部门和专业机构、专家学者，随时分析、评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及突发事件的级别；定时向社会发布与公众有关的发展情况的信息和政府分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理；及时按照规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传防止、减轻危害的常识，公布咨询电话。,26,（三）监测和预警制度,6、一级、二级预警措施发布一级、二级警报，进入预警期后，县级以上地方政府还可根据实际
20、情况采取下列一项或者多项措施：责令应急救援队伍、特定人员进入待命状态，动员后备人员应急准备；调集应急物资、准备应急设施和避难场所；加强安全保卫，维护社会秩序；确保交通、通信、供水、供电等基础设施的安全；及时向社会发布避免或者减轻危害的建议、劝告；转移、撤离或者疏散易受危害的人员、妥善安置，转移重要财产；关闭或者限制使用易受危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；其他必要的防范性、保护性措施。,27,（三）监测与预警制度,7、预警级别的调整和警报的解除发布突发事件警报的人民政府可以根据事态的发展，按照有关规定适时调整预警级别并重新发布。有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解
21、除的，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。,28,（四）应急处置与救援制度,1、自然灾害、公共卫生事件和事故灾难的处置措施组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制；立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫；禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；启用本级政府储备的应
22、急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；,29,（四）应急处置与救援制度,1、自然灾害、公共卫生事件和事故灾难的处置措施组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；维护社会治安，及时制止、从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作、扰乱社会秩序的行为；采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。,30,（四）应急处置与救援制度,2、社会安全事件的处置措施强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制
23、事态发展；对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制；封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动；加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫，在国家机关、军事机关、国家通讯社、广播电台、电视台、外国驻华使领馆等单位附近设置临时警戒线；法律、行政法规规定的其他必要措施。,31,（四）应急处置与救援制度,3、征用与优先运输措施履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的
24、企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。,32,（四）应急处置与救援制度,4、信息发布与管理措施履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息 。,33,（四）应急处置与救援制度,5、有关组织、单位和公民在应急处置中的义务居委会、村委会和其他组织应当按照当地
25、政府的决定、命令，进行宣传动员，组织开展自救和互救，协助维护社会秩序。受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位，应当立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员采取其他防止危害扩大的必要措施，同时向所在地县级政府报告；对因本单位的问题引发的或者主体是本单位人员的社会安全事件，有关单位应当按规定上报情况，并迅速派出负责人赶赴现场开展劝解、疏导工作。突发事件发生地的其他单位应当服从政府发布的决定、命令，配合政府采取的应急处置措施，做好本单位的应急救援工作，并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。突发事件发生地的公民应当服从政府、居委会、村委会或者所属单位的指挥和安排，配合政府
26、采取的措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序。,34,（四）应急处置与救援制度,6、公民合法权益保护制度有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令、指示应当及时公布。有关人民政府及其部门采取的处置突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施。有关人民政府及其部门为应对突发事件征用单位和个人的财产、在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。,35,（五）恢复重建制度,1、事后恢复与重建制度突发事件的威胁和危害基
27、本得到控制或者消除后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当停止执行本法规定的相关应急处置措施，同时采取或者继续实施必要措施，防止发生次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件。突发事件应急处置工作结束后，履行统一领导职责的人民政府应当立即组织对突发事件造成的损失进行评估，组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，制定恢复重建计划，并向上一级政府报告。受突发事件影响地区的人民政府应当及时组织和协调公安、交通、铁路、民航、邮电、建设等有关部门恢复社会治安秩序，尽快修复被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施。,36,（六）恢复重建制度,2、上级政府对恢复与重建工
28、作的支持制度受突发事件影响地区的人民政府开展恢复重建工作需要上一级政府支持的，可以向上一级人民政府提出请求。上一级政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供资金、物资支持和技术指导，组织其他地区提供资金、物资和人力支援。国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。,37,（六）恢复重建制度,3、善后处理与总结报告制度受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变；表现
29、突出、成绩显著的，由县级以上政府应当给予表彰或者奖励。县级以上政府对在应急救援工作中伤亡的人员依法给予抚恤。履行统一领导职责的政府应当及时查明突发事件的发生经过和原因，总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级政府提出报告。,38,（七）法律责任制度,1、行政机关及其工作人员违反本法规定的责任（1）不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正（2）有下列情形之一的，根据情节轻重，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的； 迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或
30、者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的；未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的；未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果的； 不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的；未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的； 截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的；不及时归还征用的单位和个人的财产或者不按规定给予补偿的。,39,（七）法律责任制度,2、单位的责任单位有下列情形之一的，由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照，并处五万元以上二十万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法
31、给予处罚：未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事件的；未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患，导致发生严重突发事件的；未做好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大的；突发事件发生后，不及时组织开展应急救援工作，造成严重后果的。,40,（七）法律责任制度,3、编造并传播虚假信息的责任违反本法规定，编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的，责令改正，给予警告；造成严重后果的，依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证；负有直接责任的人员是国家工作人员的，还应当对其依法给予处分；
32、构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。,41,（七）法律责任制度,4、单位和个人的责任单位或者个人违反本法规定，不服从所在地政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。单位或者个人违反本法规定，导致发生突发事件或者突发事件的危害扩大，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。 5、刑事责任违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。,42,三、突发事件应对法的学习贯彻,（一）认真学习、大力宣传突发事件应对法 （二）抓紧制定有关配套制度 （三）进一步完善应急预案件 （四）结合突发事件应对法的学习、宣传，逐项检查有关制度的落实情况。,
