1、小金库最新定义近期，中央在全国范围内开展 “小金库”专项治理工作，先后下发了中共中央办公厅国务院办公厅印发关于深入开展“小金库”治理工作的意见的通知（中办发200918号）及关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法（中纪发20097号）。此次治理工作对“小金库”的定义进行了新界定，明确了“小金库”的七种表现形式一、“小金库”两次定义区别“小金库”概念的界定是开展“小金库”治理工作中最基础的内容。只有解决了概念界定问题，才能准确把握“小金库” 的内涵和外延，进而判定“小金库”的是与非，决定“罚”与“非罚”。“小金库”概念经历了一个历史演化的过程。1989年11月，国务院下发关
2、于清理 检查“ 小金库”的通知。此后，财政部和国务院大检查办公室下发贯彻落实国务院关于清理检查“小金库”的通知的具体规定，首次对“小金库”的概念作出明确定义：凡侵占、截留国家和 单位的收入，化大公为小公，化公为私，未列入本单位财会部门收支，私存私放的各 项资金，均属于 “小金库”。可见，当时对“小金库”的界定考虑以下几个要点：一是侵占或截留国家和单位的收入，也就是公有财产；二是未列入本单位财会部门收支，也就是资金没有走 单位的收支往来；三是必须是私存私放，这是“ 小金库”检查中最容易识别的特征。1995年，国家再次对“ 小金库”组织大规模清理。国 务院办公厅转发了财政部、 审计署、中国人民银行
3、关于清理检查“小金库”意见的通知。其后， 财政部、审计署、中国人民银行下发关于进一步抓好清理检查“小金库”工作几点意见的通知。此次清理中，将“ 小金库”的概念界定为：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各 项资金，均属于“小金库”。从该定义可以看出，这个时期对“小金库” 的认定主要考虑以下几个要点：一是强调违反国家财经法规及其他有关规定；二是强调侵占或截留国家和单位的收入；三是未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理；四是强调私存私放。从 这四个要素可以看出，本次界定突出强调了国家财经法规、单位财务会计账簿以及
4、预算管理的重要性。这反映出当时 我国在财经管理和财务制度规范方面已经取得了很大进步。2009年，在经过长达两年多深入 调研和征求意见的基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于深入开展“小金库”治理工作的意见。同年，中央纪委、监察部、财政部、审计署联合下发了关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法。在上述两个规范中，“小金 库”的法律概念得到了重新界定：违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均属于“小金库”。 从这个概念可以看出，对“ 小金库”认定的新标准只强调两个要点：一是违反法律法规及其他有关规定；二是应
5、列入而未列入符合规定的单位账簿。通过对“小金库” 法律概念的演化历史进行分析，我们可以看出“小金库”概念呈现出鲜明的时代烙印，具有以下两个特点：在客观方面，随着经济社会的 发展， 设立“小金库”违法行为的手法不断翻新， “小金库”的表现形式和种类越来越多。当前，“ 小金库”表现形式已经不仅仅局限于资金，而且拓展到各项资金、有价证券，以及通过“小金库”资金（有价证券）进而衍生形成的资产。如 2010年，中央纪委、监察部、财政部、审计署、国务院国资委印发的国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法中，列举了国有企业“小金库”的形式包括：现金形式、银行存款形式、有价 证券形式以及固定资产形式、股权
6、和债权 形式。固定 资产形式的“小金 库”通常表现为汽车、房 产和设备等。这些资产不在账面反映，为“小金库”进一步生成孳息提供了条件。股权与债权主要是指企业“小金库” 对外投资和借款形成的股权和债权， 这种股权、债权关系往往是以一种契约或协议的形式出现的，甚至是口 头上的承诺，因而 隐蔽性更 强。可见，现在的“小金库”与传统意义上的“小金库” 区别越来越大。在主观方面，国家有关职能部 门和学术界对“ 小金库”现象和法律本质的认识越来越深入。这反映在“小金库” 概念的界定上，即立法者认识的深入，促 进了立法水平的提高，致使 对“ 小金库”概念的界定越来越清晰、明确，用 语越来越规范、简洁。特别是
7、以2009年“小金库”概念为例，不再突出设立“ 小金库”的手段和方法，不再区分 单位财务会计账内或者预算管理，不再强调“私存私放” 的形式，关键是看“各项资金（有价证券）及其形成的资产”是否列入符合规定的单位会计账簿。2010年，监察部、人力资源和社会保障部、财政部、审计署等四部委制定出台了设立“小金库” 和使用“ 小金 库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定，采用并确认了对“小金库”概念的这一定义。2009年治理在借鉴以往“小金库”的定义，充分吸取现行法律、法规相关规定内容，并广泛征求部门与地方意见，经反复研究与 讨论，将 “小金库”定义为：违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单
8、位账簿的各项资金(含有价证券) 及其形成的资产。与旧定义比较，新定义主要体理在三个方面：一是不突出 设 立“小金库”的手段和方法；二是不区分单位财务会计部门帐内或预算管理， 强调“ 符合规定”的单位账簿；三是 “小金库”不仅仅局限在资金，强调各项资金及其形成的资产。认定是否属于“小金库“，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。二、“小金库”的形成方式本次实施办法对“小金库” 表现形式高度概括为7种，这也是小金库”的主要形成方式，主要包括：1、违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；2、用资产处置、出租收入设立“小金库”；3、以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立 “小金库”；4、
9、经营收入未纳入规定账户核算 设立“ 小金库”；5、虚列支出转出资金设立“ 小金库”；6、以假发票等非法票据骗取资 金设立“ 小金库”；7、上下级单位之间相互转移资 金设立“ 小金库”。这7种形式并没有涵盖“小金库”的全部形成方式，只是列举了常见的主要的形成方式。1、 2、4的特点是收入不入法定帐册，截留收入； 3、5、6、7的共同点是先在账上通过套取、骗取或虚列支出等手手段将钱取出或转出，再 进行消费或支出；三、“小金库”的存放形态从实际情况来看，“ 小金库”存在形态十分繁杂，具体来 说：1、现金形态。现金形态存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点是：支配权一般掌握在个别部门或小部分利
10、益团体手里，主要用于 为个人或少数人 谋取额外的福利。使用 时现金来、现金去，最为方便、快捷。表 现为：一是收入不入账，通常利用非正规票据或自制票据，甚至私刻公章财务章，将收取的房租、管理费、版面费、废品变卖收入等不入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款 单位以各种借口不开 发票，将其收入 隐藏形成“ 小金库”。二是采用虚列支出的方法套取 现金。如：以 劳务费、 办公 费、工程费、假发票等方式套取现金。三是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。四是商业行为的各种回扣等。2、银行存款形态。银行存款形态的“小金库“金额往往较大，主要由单位或部门支配，一般挂靠于二级单位或关联
11、单位，有的以个人存款形式存在。有的将收入存放在下属单位，通过下属单位走账，将其成为私设“ 小金库”的“避风港”。有的通过收入转移、将资金直接存入个人账户，躲避日常监管等。3、往来款形态。有的单位将应该列入收入的资金不作收入，长期挂在“暂存”账上，还有将公款私自借出，以“ 暂付”款名义挂账长期不还，或将支出直接冲减“暂存”或“暂付”。4、有价证券形态。有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。这类形态的“小金库”在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的“小金库”。一般来源于公用闲置资金、“ 小金库”资金违法理财或套取（虚列支出）资金形成的产物。5、固定资产形态。固定资产形
12、式的“小金库”，多表 现为设备、汽车、房屋等不在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础， 账外固定资产来源主要有：一是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，二是利用特殊 资源与其他单位合作 获取的，三是利用 职权以应收不收或放松管制为交易手段， 让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外 单位，在本单位不但不入账，就连账外账 也没有，表面上可能表 现为某种借用关系。四是获得捐赠固定资产。有的单位利用账外门面房、房屋、设备等出租，收取租金收入，设立“小金库”。有的单位即使固定资产在账内反映，但搞 “阴阳合同”，仅将部分收入纳入账内，有的 单位则直接在承租方消费，以支抵收，收支均
13、不入账。6、股权和债权形态。股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。其来源可能是单位改制 变迁过程中形成的股权、 债权 关系，没有在账上反映，形成账外“小金库”；也可能是以权利作为交换而形成的所谓“ 干股“ ，成为“ 小金库“。这种形式的“小金库”隐蔽性较强，只有经办人和单位( 部门)领导等少数几个人知道，有的单位只有一人知道。四、“小金库”资金的使用方向1、以为职工谋福利、留住人才为借口乱发资金、补贴。2、拉关系走后门进行请客送礼或 为有关部门付账。3、小团体旅游的费用。4、购置不便公开的商品。5、少数几个人私分。6、用途不便公开或应由个人支付的 费用。7、单位职
14、工个人福利、补助、奖金以及超标准、超范围解决单位办公费用等“灰色消费”。8、其他。五、发现“小金库”的处理、处罚根据实施办法，对专项治理中 发现的“ 小金库”，要 严格按照“依法处理，宽严相济”的原则进行处理。1、“小金库”治理工作鼓励自查，对自查发现的问题从轻从宽处理。凡自 查认真、纠正及时的，对责任单位可从轻、减轻或免予行政 处罚， 对有关责任人员 可从轻、减轻或免予处分。对自查出的“小金库”，要如数转入符合规定的单位账簿，依法 进行财务、税 务等相关处理。各部门各单位对其所属单位进行的内部检查，视同自查。2、对被查发现的“ 小金库”，除依法 进行财务、税 务等相关处理外，还要对责任单位和
15、责任人员依法予以行政处罚，并依纪 依法追究责任。对设立“小金库” 负有领导责任和直接责任的人员，依照设立“小金库”违纪行为适用中国共产党纪律处分条例若干问题的解释、设立“ 小金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定，严肃追究责任。3、对专项治理工作中走过场的 部门和单位，主管部 门和专项 治理领导机构要及时了解掌握有关情况，给予通报批评并责令整改； 对问题严重的，要追究主要负责人的责任。4、对在专项治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突 击花钱、打击报复举报人的，或重点检查 中发现“ 小金库”数额巨大、情节严重的，要按照有关 规定从重处理。涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。5、意见下发后再设立“ 小金库”的， 对主要领导、分管 领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予以免职，再依据党 纪政纪和有关法律法规追究 责任。6、对专项治理工作中发现的其他 违反法律法规的问题，按国家有关法律法规进行处理。
