1、 早期恢复和灾难风险管理项目 汶川地震救灾救援 工作研究报告 民政部国家减灾中心 联合国开发计划署 二九年三月汶川地震救灾救援工作研究报告 2目 录 引言 4 1 汶川地震概况 6 2 汶川地震应急救灾救援工作 . 9 2.1成立 应急指挥机构，统一指挥救灾工作 9 2.2全力解救被困群众 . 10 2.3抢通抢修受损生命线 . 16 2.4安置受灾群众 . . 20 2.5科学排除堰塞湖险情 . 21 2.6救治伤病员 23 2.7保障灾区市场供应 . 24 2.8做好灾后防疫工作 . 25 2.9广泛进行社会动员 . 26 2.10加强信息公开 28 2.11呼吁国际社会援助 . 29 3
2、 汶川地震救灾应急工作经验总结 . 30 3.1党和国家的统一领导提供了救灾应急工作的组织保障 30 3.2军队 武警发挥了救援主力军的作用 . 30 3.3全社会参与为应急救灾救援提供了强大人力物力支持 31 3.4现代 科技成功运用于应急救灾救援实践 31 3.5信息 公开对救灾救援产生了积极影响 32 汶川地震救灾救援工作研究报告 33.6国际 社会援助促进了救援工作的开展 33 4 存在问题 Error! Bookmark not defined. 4.1应急 指挥协调体制机制不健全 . 34 4.2法律 体系和预案体系不健全 34 4.3应急通讯装备亟待加强 35 4.4信息共享不够
3、 . . 35 4.5民间组织作用需要提高 35 4.6专业救援力量不足 . 36 4.7应急救灾物资储备不足 36 4.8社区 减灾能力建设需要加强 37 5 政策建议 39 5.1强化应急决策指挥机制 39 5.2构建完善的法律体系 . 39 5.3加强 和整合专业救援力量 39 5.4加强 科学技术在灾害管理中的应用 . 40 5.5完善 救灾应急物资储备制度 40 5.6严格 实施建筑物强制抗震标准 . 41 5.7高度 重视社区灾害风险管理 41 5.8完善市场、民间组织和志愿者参与灾害管理的机制 41 附件一： 国务院抗震救灾总指挥部决定设立9个工作组40 附件二： 国外巨灾应急救
4、灾救援管理案例分析43 汶川地震救灾救援工作研究报告 4引 言 2008年5月12日14时28分，中国四川省汶川县发生了震惊世界的里氏8.0级强烈地震，造成了重大人员伤亡和财产损失。地震发生后，在国际社会的支持援助下，中国动员全社会的力量，展开了规模空前的抗震救灾救援行动。由于这次灾害影响范围很广、破坏力极强，加之灾区复杂的地理环境和特殊的气候条件，救灾救援工作遇到了前所未有的困难和挑战。认真总结和汲取汶川地震的经验教训， 对于中国乃至世界各国未来完善管理体制、提高应急救灾救援能力，从而最大限度地减少自然灾害对人民生命财产造成的伤害，具有十分重要的价值和意义。 汶川地震应急救灾救援工作研究报告
5、， 是联合国开发计划署支持的“早期恢复和灾难风险管理项目” 的一个组成部分。按照项目的要求，在历时两个多月的时间里，课题组通过实地考察、材料分析、专家访谈和开会研讨等多种方式，对汶川地震应急救灾救援工作进行了调查研究。 报告对汶川地震应急救灾救援工作的主要做法、基本经验和存在问题进行了总结和分析，并据此提出了目前救灾救援工作存在的问题和完善体制、 改进工作的政策建议。 感谢联合国开发计划署对本项目的支持， 同时也感谢各有关部门和有关专家在本报告撰写过程中所给与的各种形式的帮助。 汶川地震救灾救援工作研究报告 5汶川地震救灾救援工作研究报告 61 汶川地震概况 2008年 5月12 日14时 2
6、8分，四川省汶川县发生8.0级强烈地震，造成四川、甘肃、陕西、重庆、云南、湖北、贵州、河南、山西、湖南等10省（市）不同程度受灾，其中四川中北部、甘肃东南部、陕西西南部遭受重创。重灾区道路、电力、通信等基础设施以及厂矿、商店、学校、医院等生产设施和公共设施均遭到严重破坏。这次地震，是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震。其主要特点是： 图 1：汶川地震受灾区域分布图 4000kmSouth China Sea Islands0 400200km200. Beijing制图部门：国家减灾中心灾害信息部汶川地震受灾区域分布图重灾县、市、区受灾县、市、区震中图 例有感省份澳
7、门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区
8、澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区澳门特别行政区广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省广东省香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政
9、区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区香港特别行政区四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川
10、省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省四川省天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市天津市河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北
11、省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省河北省北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市北京市宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回
12、族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘
13、肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省甘肃省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山西省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山
14、东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省山东省新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾
15、尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治
16、区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区广西壮族自治区云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云
17、南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省云南省重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市重庆市贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵
18、州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省贵州省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省湖北省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安
19、徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省安徽省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省河南省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕
20、西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省陕西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省江西省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖
21、南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省湖南省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省青海省内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内
22、蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福
23、建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省福建省上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市上海市江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江
24、苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省江苏省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省黑龙江省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省
25、辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省辽宁省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省吉林省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省
26、浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省浙江省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省海南省西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏
27、自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区西藏自治区台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台
28、湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省台湾省（资料来源：国家减灾中心） 汶川地震救灾救援工作研究报告 7第一，地震强度烈度高，余震多。此次地震震级达里氏 8.0级，震中最大烈度达11度。截至2008年10月21日，在受地震影响的区域监测到余震 33000 多次，其中里氏 4 级以上 600多次，5级以上60多次，6级以上7次。 第二，造成破坏大。一是人员伤亡惨重。截至2008年9月18日12时， 已确认遇难69227人， 失踪17923人， 受伤374643人，其中四川省遇难68708人、受伤360796人。二是房屋大面积倒损。地震灾区倒塌房屋严重，北川县城、汶川县映秀镇等部分城镇被夷为平地。房屋
29、大面积倒损的重要原因之一是，灾区农村住房多以土坯、土木房为主，质量较差，抗震能力极低。同时也由于灾区多属山区， 农村居民住房多建于山脚、 山坡或高山上，地形对地震灾害的放大效应加剧了灾害破坏程度。 三是基础设施严重损毁。震中地区周围的15条国道省道干线公路和宝成线等5条铁路中断，电力、通信、供水等系统大面积瘫痪。四是正常生产生活秩序受到严重影响。工矿商贸企业停产面较大，机关、学校、医院等严重受损，部分农田和农业设施被毁。 第三， 次生灾害频繁。 地震造成大面积山体崩塌和山体松动，加之灾后强降水，引发频繁的滑坡、泥石流、坍塌等多种地质灾害，巨大的滑坡体还造成了威胁巨大的堰塞湖。 第四，影响范围广
30、。灾害波及到四川、甘肃、陕西、重庆等10个省（市） ，417个县、4667个乡（镇） 、48810个村庄，灾汶川地震救灾救援工作研究报告 8区总面积约 50 万平方公里，受灾人口 4625 多万人。其中极重灾区、重灾区达11.67万平方公里。 第五，救灾难度大。重灾区多为交通不便的高山峡谷地带，加上地震造成交通、通信中断、河道阻塞，救援人员、物资、车辆和大型救援设备无法及时进入现场。 而且由于灾区多为贫困地区和灾害易发频发地区，且连年重复叠加受灾，受灾群众自救能力十分脆弱。 汶川地震救灾救援工作研究报告 92 汶川地震应急救灾救援工作 2.1 成立应急指挥机构，统一指挥救灾工作 5月12日，地
31、震发生当天，胡锦涛总书记即作出重要指示。16时40分，温家宝总理乘飞机赶赴四川指导抗震救灾。当天晚上，中共中央政治局常务委员会召开会议，决定成立国务院抗震救灾总指挥部，全面负责抗震救灾工作。总指挥部总指挥由温家宝总理担任，副总指挥由李克强副总理、回良玉副总理担任。与此同时，中央各有关部委也分别启动应急预案，全面投入抗震救灾工作。根据抗震救灾工作需要，国务院抗震救灾总指挥部随后决定成立9个工作组，即总参谋部牵头的抢险救灾组，民政部牵头的群众生活组，地震局牵头的地震监测组，卫生部牵头的卫生防疫组，中央宣传部牵头的宣传组，工业和信息化部牵头的生产恢复组，国家发改委牵头的基础设施保障和灾后重建组，水利
32、部牵头的水利组，公安部牵头的社会治安组。中央政府各部门根据各自职能分别参与各个工作组的工作， 国务院办公厅负责承办总指挥部会议和总指挥、副总指挥召开的专题会议；统一收集、汇总、分析、报送、发布重要信息；负责总指挥部议定事项的督促落实；做好有关地区、部门以及军队、武警等方面重要事项的沟通、联络和协调（工作组详细构成及职责见附件一） 。5 月 15 日，总指挥部又在成都设立了前方总指 挥部，统一协调前方救灾事汶川地震救灾救援工作研究报告 10务。 同时灾区各级政府也分别成立了指挥机构， 全面部署抗震救灾工作。四川省政府立即成立了“5 12”抗震救灾指挥部，下设八个工作组，分别是总值班室、医疗保障组
33、、交通保障组、通讯保障组、水利监测组、救灾物资组、宣传报道组、港澳台及国际救援协调组，各市州、县也成立了相应的领导机构。 2.2 全力解救被困群众 “救人”是灾难发生后救灾工作的首要目标。除了灾区政府迅速调集本地的各种救援力量解救受困人员， 积极组织灾区干部群众自救互救之外，解放军、武警部队、民兵预备役和各种专业救援队充当了救人的主力军。 救援力量总人数达到了170000多人，其中军队武警救援人数157000人，各种专业救援队参加救援人数约18000人。地震救出总人数约87000余人，其中自救互救约70000人，军队救出约10000人，专业救援队合计救出7439人。 地震发生后，解放军四总部迅
34、速启动应急指挥机制，直接组织指挥应急救援行动。 建立军队抗震救灾指挥部、 成都军区联指、责任区指挥所三级指挥体系， 划分5个责任区， 指定主要指挥员。成都、兰州军区组织驻川甘陕地区部队在奋力自救的同时，第一时间出动1.6万人在驻地附近投入紧急救援；四川省军区在震后4小时内，组织民兵预备役部队1.3万人投入重灾区救援；武警汶川地震救灾救援工作研究报告 11四川总队2400名官兵在灾后5小时内，分别赶到都江堰和绵竹地区进行救援。军队还实施了三个梯队用兵方案，与铁路、民航部门协调，紧急动用 63 架运输机连续飞行，在 17 个铁路车站同时装载，摩托化机动部队连夜赶往灾区，展开了中国军队历史上空前规模
35、的战略投送。震后三天内，军队组织了8.4万人、60架直升机，多路多方向火速赶往灾区，赢得了抢救生命的宝贵时间。震后初期，解放军战士冒着余震危险，从地面、空中和水上，不惜一切代价赶赴重灾区。武警某 师派出精干分队，徒步行军90公里，率先进入汶川县城。解放军和武警官兵组成小分队于5月14日中午到达全部受灾县，15日24时到达全部重灾乡镇，19日14时28分到达灾区所有村庄。 图 2-3：利用飞机运送救援人员 各部队赶赴救灾现场后，立即投入救人行动，l4个军级指挥所全部开设在乡镇一线。抢险救灾初期缺少工程机械，数万官兵靠着自带的土木工具和双手挖掘搜救被埋被困人员。 针对倒塌的学校、医院、农舍等不同建
36、筑特点和救援要求，军队及时改进救汶川地震救灾救援工作研究报告 12援方法和手段，抽调救援专家和专业技术骨干现场指导，有效运用生命探测仪、透墙雷达和破拆工具等专用救援器材进行救援，提高了救灾效益。 在震后4天里， 部队共救出被埋群众1万余人，其中生还者3024名，转移解救被困群众4万余人。整个抗震救灾过程中先后出动军队武警14.6万人 （其中武警部队2.3万人） ，组织民兵预备役7.5万人，动用车辆机械9670台、飞机（直升机）193架，解救被困群众140万人。 图 4：汶川地震救援人数分布图 1、专业救援队总数：95支我国 历次救援之最，其中包括国家队、23支省级救援队、41支矿山和危化救援队
37、、除新疆、西藏之外的所有省（直辖市）消防总队 、台湾和香港救援队等31个消防队。2、救援力量总人数：1700 00人我国历次救援之最。3、专业救援队参加救援人数：约1 8000人我国历次救援之最。4、地震死亡人数：87000余人近30年来之最。汶川地震专业救援队统计解放军：137000人武警救援队： 20000人消防与地震救援系统救援队： 18000人（包括地震救援队： 5000）矿山危化救援队： 4000人解放军武警消防与地震系统救援队矿山危化救援队020000400006000080000100000120000140000160000救援队人数全国救援力量汶川地震救援人数分布图地震发生后
38、，各专业救援队也迅速赶往灾区参加救援。参与救援的专业救援队数量达到95支，其中包括1支国家地震救援队、23支省级地震救援队、41支矿山和危化救援队、除新疆、西藏之外的所有省（直辖市）消防 总队、台湾和香港救援队等汶川地震救灾救援工作研究报告 1331个消防队。 汶川地震救灾救援工作研究报告 14图 5：救援队的来源和启动情况 国家地震救援队派出 210 人的队伍，分乘 2 架运输机，搭载 2 辆救援装备车和 1 辆救援指挥车，携带约 400 件套的救援装备和部分保障物资，于 5 月 12 日当晚 20 时乘军机飞赴四川灾区。国家地震救援队13日凌晨抵达都江堰后，立即赶赴都江堰中医院、新建小学和
39、聚源镇中学连夜开展人员搜救工作，随后转战绵竹东方汽轮机厂、汶川映秀镇、北川县等多个重灾区开展人员搜救任务，发挥专业优势，搜寻幸存者300余人，救出被埋压的幸存者49人。 20支省级地震救援队也相继赶赴灾区实施救援行动，成功营救幸存者322名。 图 6-7：救援人员正在抢救受灾群众 汶川地震救灾救援工作研究报告 15图 8：汶川地震救援力量到达灾区时序图 14日 20日地震2： 28救援结 束自救互救灾区矿山救援队灾区市县消防救援队和武警部队灾区学校、警察和政府国家地震灾害紧急救援队成都军区部队邻省救援队、消防和矿山救援队较远省分救援队国际救援队救援开始0.5小时0.0小时 8.0小时 13日
40、15日12小时汶川地震救援力量到达灾区时序图20个省图 9：汶川地震消防和矿山队伍救援情况 汶川地震消防和矿山队伍救援情况汶川地震救灾救援工作研究报告 162.3 抢通抢修受损生命线 2.3.1抢通陆路交通线 地震发生后， 重灾区汶川映秀镇的外出通道全面中断。 1000余名解放军官兵南北对进，分段突击，连续奋战47个小时，终于打通汶川县漩口铝厂至映秀镇的陆路通道。 交通部迅速启动应急预案，把“抢通、保通和保运” 作为首要任务。首先就是全力以赴抢通公路“生命线” 。针对南线都江堰经映秀到汶川公路严重毁损的实际情况，交通部制定和实施了“多头推进、水陆并举、中间开花、两边夹击”的抢通措施，集中工程技
41、术人员和机械设备，从东、西、南、北四个方向，全力抢通通往汶川等重灾区城镇的公路，为救治受困人员、运送救灾物资争取时间。二是全力保通公路“生命线” 。对已经抢通的公路以及确定为抗震救灾物资运输主要通道的路段，全线定点部署机械和人员，严防死守。同时组织重庆、甘肃、湖南、浙江、云南、河南、湖北、山西、贵州、陕西、山东、内蒙古等 12 个对口支援省(区、市)交通系统和武警部队先后投入6545名救灾人员、l391台抢通保通机械设备、ll53辆保障车辆，协助开展干线公路抢通、保通和通乡、通村公路抢通工作。三是开辟绿色通道，保障抗震救灾运输。各地对向灾区运送抗震救灾物资的车辆一律免收通行费， 交通部先后从重
42、庆、云南、贵州、陕西、甘肃等省份调集应急运力入川，累计投入 59850 辆客、货运输车辆，全力开展救灾物资、人员和灾区汶川地震救灾救援工作研究报告 17群众疏散的运输工作。 图 10：通往汶川公路示意图 图 11：汶川地震极重灾区不通公路的乡镇抢修情况 2.3.2打通铁路交通线 地震发生后，铁道部在第一时间启动应急预案，成立了抗震救灾指挥部。地处地震灾区的成都、西安铁路局迅速成立了现场指挥部， 铁路系统各单位也成立了相应的抗震救灾领导或办事机汶川地震救灾救援工作研究报告 18构。铁路部门组织对所有线路设备进行全面检查，对受损线路设备立即进行抢修，对一时恢复不了的及时采取应急加固措施，并迅速调集
43、40台内燃机车、 58台套发电设备用于电力中断线路的摆渡运输和自行供电，先后投入抢修人员20余万人，机具设备3700余台(件)。经过抢修，成昆线、陇海线天宝段、成渝线、襄渝线、阳安线、达成线于5月13日前恢复行车，成汶、德天、广岳支线分别于5月14日、l6日、27日修复开通。5月24日，109号隧道恢复通车，打通了通往四川灾区的铁路运输大动脉。此后，为了保证震后铁路运输的安全畅通，铁路部门还调集力量对受灾地区线路、 桥隧、 接触网进行全面的监测巡查和加固复旧。 图 12：汶川地震地形和滑坡点情况 汶川地震救灾救援工作研究报告 19为了确保抢险人员和救灾物资通过铁路大动脉源源不断地运往灾区，铁道
44、部与民政部、商务部、卫生部、国家粮食局、中国红十字会以及部队等有关方面建立了救灾运输协调联系机制，及时掌握运输需求。铁道部、各铁路局成立专门救灾运输调度指挥台，统筹安排运力配置、装卸组织等工作，实行统一指挥，保证有序衔接。在全国调集客车、平板车、棚车，给进川客车加挂行包车，满足救灾人员和物资运输需求。对救灾列车按高于客车等级组织运输，全程监控，一路绿灯，保证救灾运输畅通无阻，同时，还组织铁路公安干警对重点救灾车实施全程押运。 2.3.3抢修通信设施 地震一度造成四川、甘肃境内13个县对外通信联络中断，全国至四川方向的长途话务急增并出现拥塞， 接通率一度下降至10%。工业和信息化部迅速采取措施，
45、紧急协调调运灾区急需的卫星电话等应急通信装备和救灾物资，支援灾区通信抢修工作。根据灾区需要，工业和信息化部筹集了1532部卫星电话、5000顶帐篷、500套活动房及便携油机、备用电池、野外电源等物资并运往灾区。 同时开展指挥通信系统的抢通恢复工作， 制定了“抢通、恢复、重建”三步走的策略。在通信部门的努力下，5 月 18日，四川重灾 8 县的对外通信联络被抢通，5 月 22 日，重灾 8县109个乡镇的对外通信联络被抢通。8月20日，四川全省受灾地区的临时公共通信能力基本恢复。 汶川地震救灾救援工作研究报告 202.3.4抢通供水设施 灾害发生后，供水部门修复供水管线13649.6公里，通过架
46、设临时供水管线、抢修村镇供水设施和临时送水等措施，基本解决群众临时用水问题。 2.4 安置受灾群众 此次特大地震灾害使4600多万人受灾，需要转移安置的受灾群众达到1500多万人。根据中央政府的统一部署，各部门、各地区都采取了相应的行动。 国务院决定在3个月内向灾区困难群众每人每天发放1斤口粮和10元补助金， 为地震造成的“孤儿、孤老、孤残”每人每月提供 600 元基本生活费。中国政府紧急部署，要求在一个月内向灾区提供90万顶帐篷，同时安排专项资金， 为灾区首批建造100万套过渡安置房。 在应急阶段， 民政部、财政部共安排使用汶川地震中央救灾资金和社会捐赠资金369.066 亿元，全国各部门共
47、向灾区调运救灾帐篷 150.01 万顶以及大量彩条布、篷布等物资，同时四川省还出台了自建过渡安置房国家给予适当补贴的政策。各项措施相配套，使灾区群众的吃穿和临时住所得到安排，基本生活得到保障。 汶川地震救灾救援工作研究报告 21图 13-16：受灾群众得到转移安置 2.5 科学排除堰塞湖险情 地震形成了34处规模较大的堰塞湖，对灾区人民的生命财产安全构成严重威胁。 其中规模最大的唐家山堰塞湖严重影响四川省第二大城市绵阳、运输大动脉包成铁路、能源大通道兰成渝输油管道的安全。 水利部门组织专家对唐家山堰塞湖进行全面勘查，在多次会商、分析、论证的基础上，科学判断出堰体溯源冲刷的可行性， 制定了利用堰
48、塞体上的天然垭口开挖泄流渠的工程排险方案。地方政府制定了人员转移避险方案，实行黄、橙、红三级预警机制，绵阳和遂宁两市及时将受垮坝风险威胁的20多万人全部转移到安全地带。总参和武警部队、武警水电指挥部调汶川地震救灾救援工作研究报告 22集大批指战员和官兵，全力参与工程抢险，承担了大量急难险重的攻坚任务。气象局、地震局、国土资源部及时提供相关信息，并派专家参与。中科院、科技部在唐家山堰塞体上安装的远程宽带视频监视系统发挥了极为重要的作用。 外交部、 公安部、 总参、民航局等部门以最快速度办理了俄罗斯米格-26大型直升机支援唐家山堰塞湖抢险工作的各项手续。 各级气象部门在中国气象局的组织协调下，主动
49、加强与水利部门联系，及时掌握堰塞湖基本信息，针对每次降雨过程，组织开展每3小时更新一次的雨情监测和短时临近预报滚动服务，先后共为水利部门制作四川汶川地震灾区面雨量服务专报50期，提供地震灾区上游5个小流域及涪江支流石坎河南坝镇上游等重点河段的精细化面雨量预报。开展灾区高危险堰塞湖对下游影响的预评估，绘制高危险堰塞湖决堤后可能的影响区域，估算影响区域面积和人口，并将结果报送指挥部门参考。气象部门还组织应急小分队到唐家山堰塞湖坝顶进行现场观测，制作发布各类决策参考服务材料 130 多期，为唐家山堰塞湖指挥部应急抢险 提供了气象保障和决策支持。 图 17-18：唐家山堰塞湖形势图 汶川地震救灾救援工作研究报告 23经过有关部门协同作战、科学应对，唐家山堰塞湖险情最终被排除。6月1日凌晨，排危抢险队伍终于在唐家山堰塞湖坝上抢挖了一条数百米长的泄流槽。6月7日7时08分，泄流槽开始泄流。6月10日9时，唐家山堰塞湖坝前水位下降到742.18米。10 日 17 时 18 分，被堰塞体阻隔了整整 29 天的洪水倾泻而下，顺利通过了绵阳。泄流过程中，下游群众无一人伤亡，没有造成重要基础设施损失， 新形成的河道已具有通过200年一遇洪水的能力。与此同时，水利等部门的专家利用航拍、遥感等先进技术，及时掌握其他堰塞湖的基本情况，逐处进行研判和风险
