1、http:/ 岳树民一经济持续稳定增长，西部大开发， 经济可持续发展，居民收入公平分配，是我国当前经济和社会发展中的重大战略问题。这些战略的实施对于推动我国经济和社会发展具有重要意义。为了实现这些战略目标，政府采取了一系列的政策措施，社会各界也对此提出了许多政策建议，其中包括税收手段的运用。税收是政府宏观调控的重要工具。从国外的经验看，许多国家在促进欠发达地区发展，实现可持续发 展，刺激 经济增长以及收入公平分配等方面都成功地运用了税收手段，对经济和社会发展起到了推动作用。在我国实施各项发展战略的过程中，固然需要重视税收手段的运用。但是，税收手段也有其局限性，而且在许多情况下，税收手段的运用也
2、会产生一些“副产品”，如果运用不当，不 仅不能达到预期效果，反而会产生一些影响政府即定目标实现的负效应，会扭曲社会资源的配置和经济运行；而由于税收手段运用不当造成的税收制度不规范及由此产生的对经济运行的负效应更是难以估量。因此，不能忽视税收的调 控作用，但也不能片面夸大或过高估计税收的调控作用，科学地认识和分析税收手段的作用机制、作用特点，科学地分析运用税收政策所要解决的问题以及税收机制运行的社会经济环境，对税收可能产生的效果和可能带来的“ 副产 品” 进行科学的判断，特别是在 WTO 对税收手段的运用有诸多限制，对 税收行为约束强化的条件下，对税收在政府调控手段组合中的作用予以科学准确定位，
3、是正确运用税收手段促进政府各项战http:/ 资以及劳动等行为的 选择，从而会影响整个社会资源的配置。税收调控就是运用征税产生的收入效应和替代效应来达到政府所希望的效果。税收调控的实施是通过税收负担水平的界定和调整来进行的，具体表现为政府的税收 总量政策和税收结构政策。总量政策主要解决宏观经济增长与稳定问题，结 构政策通过调整不同利益主体之间的分配关系，主要解决社会经济运行中有关经济发展和收入分配的结构问题。总量政策在具体的应用上主要体现为增税与减税的选择，影响整个纳税人的行为选择，对经济运行起到紧缩与扩张的作用。结构政策在具体应用上主要体现为对不同纳税人的因人而异、区别对待， 这种区别对待可
4、以是 针对不同地区、不同行业、不同 产品或不同行为等等；税收的区别对待，是对不同纳税人确定不同的税负，有的重税，有的轻税，但现实中更多的情况往往是在整体税收负担既定的情况下，对某些纳税人采取税收优惠政策。税收的基本职能以及税收调控的作用机制，也决定了税收调控手段的局限性。1税收首先要为政府取得一定的收入，保证政府的基本支出需要，这样，税收手段中税收减免手段的运用要受到政府收入规模的限制，有时会与财政支出调控产生矛盾。2税收调控的对象具有特定的指向，它只能 针对纳税人；对于非纳税人，税收手段爱莫能助，税收支持的范围和普遍性受到限制。税收支持的规模只能以纳税人的税收收入额为限，支持的规模和力度受到
5、限制。3税收制度更多地体现政府调控的要求会使税制复杂化，而税制复杂化，不利于税收征管的有效实施。4对于纳税人来说，税收公平是非常重要的；而税收手段的运用，在某种程度上是通过纳税人之间税收负担的因人而异、区别对待来进行的，过多地使用税收调控经济极易导致纳税人之间税负不公，这不利于税制的有效实施。5税收手段的有效性依赖于纳税人对税收政策调整带来的税负变化的敏感性，以及纳税人对税负变 化的对策行为选择。如果纳税人对税负变化反应不敏感;或者纳税人采取相应的 对策规避政府的税收 调控；或者利用税收政策http:/ 纳税人的涉税信息，理论上再好的税制或税收政策也难以得到有效地实施。7税收制度是经过法定程序
6、批准的，具有一定的 稳定性。税制不可能 频繁地调整和变动，而这种调 整和变动要经过法定程序批准，因此，税收手段的时滞较为明显。在我国税收管理权限高度集中在中央的情况下，地方运用税收手段调控经济受到一定的限制。8我国已成为 WTO 成员国，税收政策的制定和税制的设计不能违背WTO 的国民待遇原则、最惠国待遇原 则、反补贴原 则、市场准入原则以及透明度原则等。这在很多方面限制了以区别对待为主要方式的税收手段的运用。9.由于各税种的作用点不同，所要着力解决的问题不同，但税种之间存在着税基的相似性，各税种的作用有时会相互抵消，各种目标在措施上有时会相互抵触，赋予税收过多得目标，往往使税收的各种目标都难
7、以实现。10税收手段产生的效益在某些方面有时是难以考察和评估的。税收手段的局限性表明，政府实施宏观调不能过多依赖税收手段，也不能赋予税收过多的目标。 “税收无用 论”和“税收万能论 ”的教训告诉我们，实现政府的战略目标，税收手段也 应当有所为、有所不 为。税制设计中体现政府的调控意图并不难，关键是如何将这种调控意图得到贯彻实施。在现实的条件下，政府征税减少了 纳税人的既得利益，这与纳税人追求自身利益最大化的目标是相悖的，政府与纳税人之间事实上形成了一种税收博弈，而且是一种非对称信息博弈。税收博弈关系的存在要求政府宏观调控政策的制定、税制的 设计必须充分考虑到纳税人的利益要求，考虑到纳税人会从自
8、身利益最大化的角度，针对政府调控行为有可能采取的各种少纳税或不纳税的应对措施，以及有可能对纳税人的投资、生产经营、消 费等经济行为产生的非政府意图的负面影响，从而在税制设计时即采取相应的制度性措施预防或有效制约纳税人逃避纳税义务行为的发生，避免税收政策和税制产生调控偏差，出现非政策意向的行为。税收博弈作为一种非对称信息博弈，政府难以完全掌握纳税人的全部涉税信息， 这就要求税制的 设计必须满足个人“激励兼容 约束”，使税收制度成为一种“纳什均衡” ，形成鼓励纳税人诚实纳税的机制，也就是使 纳税人从追求自身利益最大化的角度，在现实的税收制度下必须按照税法的规定诚实纳税，没有任何积极性去采取非法的手
9、http:/ 够充分发挥税收手段的作用。因此，在税收手段的运用上，应当明确：其一，要有及时全面的涉税信息，科学完善的税收征管。其二，恰当地选择税收调控的 对象、范 围、方式和调控的方向，科学设计税种要素 组合。其三，税种之间必 须密切配合，准确把握各税种的作用点。其四，税收手段的运用需要与其它政策手段相配合。二根据税收手段的特点和当前的社会经济环境，对税收在实现当前几个战略目标方面的分析分述如下：（一）关于税收促进经济增长的问题当前，我国主要通过扩大财政支出来拉动投资和消费需求以刺激经济增长。而目前税收收入占 GDP 的比重明显偏低，政府宏观调控能力依然较弱。这样，一方面，当前无论从宏观还 是
10、从微观上，人们 都希望能够实施一定的减税措施；而另一方面，为了增 强政府宏观调控能力需要增加税收收入。这一矛盾的存在，使税收手段的运用受到了限制，这也是我国 实施积极财政政策没有采取大规模减税的重要原因之一。从国外的经验看，在经济增长滞缓时期政府可以通过减税政策与财政支出政策相配合来刺激投资和消费需求增长。因此，当前需要处理好运用财政支出和直接运用税收手段调控经济之间的关系，处理好增加税收收入与税收调控之间的关系，要充分考虑到税收对经济的制约作用，考虑到税收调控所要求的税制结构及税负分布，不能顾此失彼。应 在税制建设中寻求一种既有利于直接运用税收手段调控经济，同时在各经济主体普遍税负不高的情况
11、下，依然可以增加政府税收收入总规模的有效政策措施。为了进一步刺激投资和消费需求，首先，应适当调整财政支出结构。主要是在保持合适的固定资产投资规模的同时，加大对低收入者转移支付的规模。我国已提高了“ 三条社会保障 线 ”水平，提高了机关事业单位人员的基础工资和级别工资标准。财政支出 结构的变动必然要求收入结构进行相应的调整，消费性支出的增加不能靠发债来支持，而是要依赖税收收入的增加，这就需调整目前的税收政策。其次，改变单纯依靠增发国债 、扩大政府支出刺激经济的做法，实行各种政策手段的组合运用。第三，税收 调控经济运行，一方面需要税制设计中形成制度性的税收调控机制，其中包括各种税收优惠政策准确ht
12、tp:/ 对策性的调控措施，只有这样才能够更好地发挥税收的宏观调控作用。运用税收手段调控宏观经济运行不外乎就是通过税收的征与不征、征多征少来实施的。综合各种因素，人 们认为我国目前尚不具 备大规模减税的条件，但这 并不意味着税收在 积极财政政策的手段组合中无所作为，而且税收的作用，也不仅仅限于减税。从当前 环境条件的特殊性来看，政府可以针对经济运行中不同领域、不同环节的不同特点和不同问题，采取适度减税与适度增税的协调，配合财政支出，刺激消 费和投资，特别 是刺激民间投资的增加，以实现促进经济增长的目标。是否运用减税手段刺激经济增长，关键在于减税能否产生效果，不能认为凡是减税就能刺激经济增长，还
13、在于在何处减税、用什么方式减税。如果减税能够起到刺激经济增长的作用，即使暂时的收入减少，也是一种退一进二的战略。如果减税不能有效刺激经济增长，即使减税的空间再大也不应实施减税；反之，只是白白损失税收收入，而且还不利于财 政支出手段的运用。从当前情况看，我国近几年的税收收入增长较快，已 经具 备了在某些领域进行适度减税的收入条件，而且西方国家的经验表明， 实施减税并适度扩大税基，税收收入总规模不仅不会降低反而会有所提高。因此，我国可以在某些方面实施减税，主要是一些领域的高税负已与当前经济增长要求不相适应，要把它降下来；另一方面把本不应加给企业的不合理税负减下来；从而增强企业和个人投资和消费的能力
14、。从减税的具体措施看，可以适当降低个人所得税的边际税率，减少税率档次，拉大级距，尤其是 扩大最低税率的适用范 围；取消固定资产投资方向调节税；取消对护肤护发用品等征收消费税，调整对化妆品的征税范围，对中低档化妆品免征消费税；增值税适时由“ 生产型”转为“消费型” ，在适当提高增值税起征点的同时，降低对小规模纳税人的征收率，采用有利于小规模纳税人生产经营的征税办法和管理方式；在合并内外资企业所得税的基础上降低企业所得税的税率；改变对农业的征税方式，取消农业税。增税并不是全面增加企业和个人税收负担，而是一种结构性的增税。目前许多领域由于征管滞后、税制不完善，税收征收没有到位，税收负担偏低。税负偏低
15、，税收收入少，对政府实 施积极财政政策所需要的 扩大财政支出的支持度就小。在目前企业与个人投资和消费的积极性不高的特殊经济环境下，把滞留在企业和个人手中的应收未收的资金拿过来，转化成政府支出；把消费意愿不高者手中的钱通过税收政策与支出政策的配合转移到消费意愿高但消http:/ 强政府在实施积极财政政策中扩大支出的能力；另一方面通过税负调整对目前的投资和消费结构进行适度的调整，更有效地拉动经济增长。增税的具体措施包括：适当提高部分服务业，如洗头洗面和高级美容美发（理发）、洗浴桑那（沐浴）、高档影楼（照相）、高级酒店（饮食业）等的营业税税率，或在征收营业税的基础上征收消费税；适当提高烟、酒等对人体
16、健康有害的商品的消费税税率；适时开征遗产税、财产税和社会保障税，提高对非劳动所得个人所得税的税率，如中奖所得等；调整几个主要税种的内部结构适度扩大税基；同时强化税收征管，堵塞漏洞，增加税收收入。 （二）关于税收促进西部大开发问题从运用税收政策手段促进西部大开发战略的实施看，应注意以下几个方面的问题：1科学认识西部地区的税收负担水平。从各地区的比较看，存在着西部省份税收负担高于东部省份乃至高于全国平均水平的情况。这其中既有长期以来国家对东部沿海地区采取税收倾斜政策，西部地区享受优惠较少的原因；也有资源型初级产品税负高的问题。但西部地区存在着产业结构不甚合理，一些国家限制发展的高税负产业，如烟、酒
17、等成为支柱产业，也是 导致西部地区一些省份整体税负水平偏高的一个重要原因，而这种高税负状况难以通过税收政策的调整加以改观。2税收倾斜政策在某些方面的力度有限。我国目前支持地区或产业发展的税收政策主要体现为以减免税为主的税收优惠。而目前西部地区企的业效益普遍不高，税收收入规模 较小，即使是一些具有一定发展潜力的企业，在投产初期其收益相对来说也是比较少的。据统计， 1998 年西部 10 省区共征收内资企业所得税 122.2 亿元， 户均年纳所得税不足 20 万元；征收外资企业所得http:/ 6.21 亿元，户均年纳所得税不足 30 万元。 对于投 资规模相对较大的企业来说，即使所得税予以全部减
18、免，这种优惠的吸引力也是有限的。3税收优惠政策不能够解决西部大开发中的深层次问题。改革开放之初，国家对以深圳为代表的东部沿海地区给予税收优惠来促进其发展，取得了显著效果。但目前在西部地区采取与东部沿海地区类似的税收政策则难以达到当初的效果。因为，西部地区的能源、交通、通讯等基础设施落后，而且自然条件、人文环境等各方面的条件都难以同东部地区相比，这些方面是良好投资环境的重要组成部分，而其改善是难以通过税收优惠加以解决的。所以，由于这些差异的存在，即使给 予西部地区与东部地区相同的税收优惠待遇，也难以吸引大量资金投向西部地区。4区域优惠政策难以体现国家的产业政策，易 产生一些新的问题。当前，西部地
19、区亟待发展能源、交通、通讯等基础产业和高新技术产业。而区域 优惠政策不能够体现国家的产业政策，容易形成企业将更多的资金投入到建设周期短、技术含量低、风险小、利润高的加工业，加重西部地区产业结构不合理的格局；不加区别的税收优惠会造成西部地区资源不合理的开发利用，会进一步破坏西部脆弱的自然环境，不利于可持续发展。根据西部地区经济发展的现状和税收政策运作的特点，从当前一段时期看，促进 西部大开发，推动西部地区经济的发展，应实 行以财政支援为主、税收优惠为辅的政策体系，主要是要加大中央政府对西部地区的财政投入，重点发展西部各省区的能源、交通、通讯等基础产业，并改善西部的教育、医疗、卫生等各方面的条件，
20、首先 为西部地区经济发展营造出一个良好的投资环境。当然，在促进西部大开发过 程中需要发挥税收的作用，但是，不能 过分强调税收支持的作用。强调给予西部地区更多的税收优惠，甚至在税收政策上给予西部地区“超特区 ”的待遇更是不 现实的，不能够将凡是可以采取的轻税措施，可以留给地方更多财力的方法都作为税收促进西部大开发的政策选择。根据税收手段的特点及当前西部经济发展中的问题，当前条件下促进西部大开发的税收政策，应从以下几个方面着手：1调整现行税收制度中不利于或有碍于西部大开发战略实施的政策规定。现行的生产型增值税使以重工业、资源开采业和农产品加工业为主导产业的西部地区的税收负担加重，所以，尽快实施增值
21、税转型也是对西部大开发的一种税收政策支持。适当扩大资源税的征收范围，并将其作为中央税收入，成为中央政府扶持西部地区发展的一项专用基金，用于西部地区江河湖泊的治理以及荒山绿化、水土保持等方面的投资， 这将有利于进一步保护西部的自http:/ 对高科技人员和具有专门技能的高级人才到西部地区投资、就业取得的高收入、各地给予的各种福利待遇， 应在个人所得税方面给予适当的减免优惠。对高级专门人才在西部地区进行的专利转让、技术咨询、科技开发、 专项服务等都给予税收优惠待遇，使更多高级专门人才到西部去施展才华。3实施区域优惠和产业优惠相结合的税收优惠政策。西部地区通过优惠政策吸引投资，应是有选择 的，要根据
22、西部地区 经济发 展的特点，吸引 资金投入到西部地区有发展前景而目前发展又相对较弱的项目或是西部地区具有比较优势的项目上，如能源、交通、通 讯以及科学利用西部资源的深加工项目、农业开发项目和高科技项目，立足于高水平、高起点，避免出现低水平的重复建设。在 优惠方式上应更多地采取再投资退税、延期纳税、加速折旧等形式，可以适当延长西部地区企业的优惠期限。4实施有利于保护生态环境的税收政策，促 进西部地区的可持续发展。对有利于西部地区生态环境保护或治理恢复生态环境的项目给予税收优惠，鼓励发展生态环境整治、污 染治理、 资源综合利用、农业综合开发的项目；对破坏生态环境的项目不仅不给予税收上的支持，还应当
23、通过行政手段和法律手段予以坚决制止。同时剔除现行税制规定中不利于保护生态环境的政策规定。可以考虑在条件适合的情况下首先在西部地区征收相应的环境税费，促使污染企业加大治理污染的投入或通过较重的税费迫使污染企业、污染项目停产下马。5税收政策应与财政支出政策、金融政策密切配合，协调运作。促进西部大开发，任何一项政策的制定都不能只从某一政策的自身运作来考虑问题，要同其它政策协调配合。特 别是财政、税收和金融政策都是政府进行宏观经济调控的重要手段，在西部大开发中都要充分地发挥其作用，而三者在作用方式、作用领域、作用效果上都存在一定的差异，三者必须相互配合，形成合力。税收政策的制定和实施不能就税收论税收，
24、 应使税收政策与财政支出政策、金融政策相互协调、互相补充，形成配套的政策优势，吸引资金投入到西部地区。 （三）关于可持续发展的税收问题http:/ 环境、经济与社会等多方面，但是从当前来看，更多的讨论是如何防治 污染，保 护生态环境，促进资源的永续利用。在人 类推进现代化的进程中，为追求经济的高速增长，自然资源被过度开发、自然 环境被破坏，使人 类面临 着自然资源短缺、生 态结构失衡、环境污染严重等问题。 环境与经济的矛盾日益激化，已严重威胁人类的生存和发展。从我国的现实情况看，我国 经过 20 多年的改革开放， 经济得到了较大的发展，人民生活水平有了很大的提高，但同样也面临着资源短缺、污染严
25、重、生态环境破坏的 问题。城市大气 质量恶化，主要江河水污染严重，“白色污染”、 “黑色污染”等非常突出。据估计，我国每年因环境污染造成的损失高达 2830 亿元。我国的生 态问题也不容忽视，耕地质量下降，面 积减少；草场退化、沙化，森林过量采伐，水土流失严重。 防治污染，保护资源，改善生态环境，可持续发展已成为我国进一步发展经济所必须重视和解决的问题。无论是从理论分析的角度，还是从各国的实践来看，政府都要承担起治理污染，保 护生态环境的重任。那么，政府如何采取有效的手段防治污染，保护生态环境呢？目前关于在我国更多地运用税收手段防治污染，保护生态环境的讨论较多，要求在我国税制改革过程中建立我国
26、生态环境税收制度的呼声也较高。税收作为政府宏观调控的重要手段之一， 对 于保护生态环境有其积极的作用。与其它手段相比，在某些方面税收也具有其它手段无可比拟的优越性。但理论和实践都表明，税收在宏 观调控中有其局限性，在保护生态环境方面依然有其不足之处，需要区别不同情况加以运用，不能一概而论。因此，在防治污染，保护生态环境方面，需要充分 发挥 税收的作用。但是更为重要的是要客观分析税收手段的作用机制和作用特点，科学地分析运用税收手段所要解决的具体问题和税收机制运作的外在环境；对税收手段的有效性和可能带来的问题，以及税收征收管理的可行性进行科学的判断；从而对税收在治理污染，保护生态环境的各种手段组合
27、中的作用予以科学准确定位，这是运用税收手段保护生态环境的重要前提。 治理污染、保护生态环境，政府可以采取的手段主要有两种：一是政府管制，二是经济手段。政府管制主要是政府通过法律或行政规章，制定环境质量标准，限制或禁止污染， 违者受到法律的制裁。一般而言，管制主要有三种：一是明文 规定企业的生产方法，或规定投入物、排放物等必 须符合某种最低 标准，否者禁止运营；二是直接规定产出的最高水平，禁止超量生产；三是明文规定禁止某种生产活动或行为。 治理污染，保 护生态环境的经济手段主要有税收手段、收费、http:/ 产品和服务的间接税收（包括差别征税）和税收减免等。 收费，包括排污收费、使用者收费、产品
28、收费、管理收费等。补贴，主要是对减少污物排放的厂商发放补贴，是政府为了促进污染者缩小生产规模或购买和安装环保设备而采取的一种经济手段。押金返还制度，是对可能污染环境的产品收取押金，当这些产品回到指定地点或处理厂时再返还押金。排污权交易，是政府对每年的排污量或资源消费量规定上限，按此上限发放排污许可证，排污许可证 可以在市场上买卖，由市场供求决定许可证的供求。在我国过去的实践中更多地采用的方法是政府管制和收取各项费用的形式。近年来，人们认为税收手段有着 许多政府管制和其它 经济手段不具备的优点，更多地建议政府采用税收手段来防治污染，保护生态环境促进合理使用资源。运用税收手段防治 污染，保 护生态
29、环境有其独有的 优越性，根据 矫正性税收的课征原理，对污染行为征税是可行的。 对污 染行为征税，用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差额，使两者相符，从而促使 污染者减少污染行为。但是，在防治污染，保 护 生态环境方面，经济手段是作为政府管制的一种补充， 经济手段与管制手段相互支持和补充。 二者之间并不是完全可以相互替代的。也并不是在任何情况下税收手段都是最优的，即使是在经济手段中进行比较也是这样。在某些情况下其它手段有可能优于税收手段。防治环境污染，促进资源的合理使用，首先是在经济手段和政府管制之间做出选择，然后才是经济手段中的税收手段或其它手段的选择，这样在运用税收手段时就需要考虑以下几个
30、问题：1是彻底避免和禁止，还是只是适度减轻某种污染行为。 对于某些需要完全避免的污染行为，尤其是一些危害性特别大的污染行为，以及某些已存在的需要完全消除的严重污染行为，采用颁布禁止性法令的政府管制方式要比采用税收等经济手段更为有效。某些污染行为不能完全禁止，或无法替代，只能适度减轻或控制在一定的标准之内，区别不同情况，既可以采取政府管制方式，也可以采取税收等经济手段。 OECD 的专家认为：“相对地，经济刺激可以提供对污染控制的费用的预测，但其提供的能达到的污染削减程度的可靠性则较差。直接管理适用于环境或公共健康危险很大及污染控制比费用更重要的地方。而依靠经济刺激的更渐进和有效的策略适用于环境问题不太危
