国外军民融合的经验启示和政策建议.docx

1、国 外军 民融 合的 经验 启示 和政 策建 议一 、 军 民 融合 是 兴国 强 军的 必 由之路 ， 已 经 成为 当 今世界 大国强国发展的大势所趋军 民 融合 就 是要 打 破军 民 二元 分 离结 构 ， 把 国 防和 军 队建 设 融 入国 家 经济 社 会发 展 体系 之 中 ， 使 两 者协 调 发展 、 平 衡 发 展 、 兼 容 发 展 。 世 界 各有 关 国 家 的军 民 融合 都 经历 了 实 践 、 调 整 、 发 展 的过 程 ， 成 功 的军 民 融合 将 促进 国 家整 体 实力 的 大幅 提升。美 国 经 历 了 20 世 纪 90 年 代 之 前 的 “军

2、 转 民 ”阶 段 ， 到1994 年 首 次 提 出 了 军 民 融 合 （ CMI） 概 念 ， 并 定 义 为 ： 将 国 防 科 技 及 工 业 基 础 （ DTIB） 和 更 加 广 泛 的 民 用 科 技 及 工 业 基 础（ CTIB）整合 ,从而形成统一的国家科技及工业基础（ NTIB） 的 过 程 。 截 至 2001 年 ， 美 国 军 民 两 个 工 业 基 础 已 基 本 融 合 为 一体 ， 推 动 了美 国 国 防 与国 家 经济 的 跨越 式 发展 。 欧 洲 是 两 次世 界 大 战 的 发 源 地 ， 其 军 工 生 产 不 乏 强 劲 动 力 ， 到 上 世

3、 纪 80 年 代 以后 ， 西 欧 武 器 产能 过 剩 ， 负 担 沉 重 ， 英 、 法 、 德 等 国开始进 行军民 融合 的调整。 英 国 在 20 世纪 90 年代 初， 就将 大部3分 军 工企 业 实行 私 有化 ， 仅 留 下少 部 分国 防 科研 单 位 ， 逐 步 形 成 了 一个 相 对完 整 的军 民 融 合 型国 防 工业 体 系 。 法 国 的 军 工企业 门 类在 欧 洲 国 家中 最 为齐全 ， 但 “求全 ”的 发 展思 路 使 其 资 源 分 散 ， 效 率 低 下 。 冷 战 结束 后 ， 法 国 建立 了 国 防 工业 私 有化 委 员 会 ， 负 责

4、 制定 和 推进 国 防工 业 私有 化 进程 ， 发 展 军民 两 用高技 术， 推进 国防 尖端技 术发展 。 德 国 作为 二战 战败国， 其政府 明 确规 定 不追 求 军备 独 立 、 无 意 建立 独 立的 、 完 全 为军 备 订 货 服 务的 企 业 ， 所 以 德国 的 国防 科 研和 军 工生 产 全部 由 民间企 业 、 地 方 研 究 机构 和 部分 高 等 院 校承 担 。 此外 ， 目 前 欧 盟 加大 “欧 洲 防 务 一 体 化 ”进 程 ， 以 英 、 法 、 德 、 意 为 主 导 ， 为 共 同 研 制 复杂 装 备组 成 跨国 集 团公司 ， 在 更 大

5、层 面 上实 现 欧洲 地 区 的军民融合。俄 罗 斯 继承 了前苏 联 70%以上 的国防 企业 ， 正在 进行 “先 军 后 民 ”的 艰 难转轨 。 前 苏 联的 国 防经 济 ， 无 论 是在 战 胜法西 斯 、 取 得 卫国 战 争胜 利 ， 还 是 在与 美 国争 霸 并以 惊 人速 度 成为 超 级 大国 的 过程中 ， 均 起 到了 举 足轻 重 的作 用 ， 但 是 由于 大 量 资 源 集中 于 重工业 ， 尤 其 是国 防 工 业 ， 国 民 经济 发 展出 现 了严 重 结 构性 失 衡 ， 难 以 维 继 。 苏 联 解体 后 ， 为 了 改变 前 苏 联 军事 畸

6、形 发 展 状态 ， 俄 罗 斯 出 台 了 国 防 工 业 “军 转 民 ”法 等措4施 ， 推 动 军民 结 合战 略 的发展 ， 提 升 了武 器 装备 科 研生 产 能力。 俄罗 斯的 “先军 后民” 模式 是一种 既想 避免军 民分离 弊端、 又 不 想 放 弃 独 立 军 工 体 系 的 折 衷 ,但 因 种 种 原 因 目 前 国 防 军 工 的 转型依然十分艰难。日 本 和 以 色列 是军 民融合 中颇 具特色 的两个 国家 。 日本 在和 平 时 期 走 出 了 一 条 “以 民 促 军 ”的 发 展 之 路 ； 以 色 列 则 在 常 年 战争 状 态 下 走出 了 一 条

7、 “以 军 带 民 ”的 超 级军 事 经 济 发展 道路 。 作 为 二 战 战败国 ， 日 本 国 防 工 业 受到 严 格限 制 。 为 了 在 夹 缝 中 生 存 ， “寓 军 于 民 ”、 “军 民 互 换 ”发 展 模 式 成 为 日 本 规 避 国 际舆 论 和法 律 约束 的 选择 。 日 本 没有 国 营军 工 企业 ， 武器 装 备 生产 均 以合 同 方式 委 托民 间 企业 完 成 。 这 一 独特 的 发展方 式 不 仅使 日 本成 为 举世 瞩 目的 科 技大国 ， 而 且 也使 其 国防 军 工 在 许 多 领 域 不 声 不 响 地 走 在 了 世 界 前 列

8、。 以 色 列 由 于 资 源 匮 乏 ， 存 在 严重 的 安全 压 力 ， 在 民 族生 存 和保 持 竞争 优 势这 样 双 重 需 求的 驱 动之下 ， 以 色 列走 出 了一 条 超级 国 防经 济 的发 展 道 路：一方面通过 “引进 -改进 -研制 -出口 ”步骤，大量出口从 冲 锋 枪到 无 人机 、 电 子 战设备 、 航 空 电子 设 备 等 武器 装 备 ， 既 扩 大 了生产 ， 又 赚 取了 外 汇 ； 另 一 方面 以 风险 投 资推 动 高新技 术企业发展，在科技和军事方面始终保持相对的竞争优势。5冷 战 结束 后 ， 随 着 各国 军 费开 支 的缩 减 ， 各

9、 主 要国 家 均调 整 了 军工 发 展策略 ， 依 据 本国 国 情采 取 了不 同 的推 进 军民 融 合 的 政 策和 做 法 ， 包 括 美国 的 “军 民 互促 ”模 式 和欧 洲 的 “先民 后 军 、 以 民 促 军 ”模 式 ， 俄 罗 斯 的 “先 军 后 民 ”模 式 ， 日 本 的 “以 民 促军 ”模 式 和以 色 列 的 “以 军 带民 ”模式 。 各 国 军民融 合 的 切入 点 虽各 有 不同 ， 但 结 果是 相 同的 ， 即 成 功的 军 民融合 都 会 使军 、 民 双 方最 大 程度 地 实现 互 融互 促 获得 双 赢 ， 从 而 推 动国家整体经济实

10、力和国防能力的大幅提升。综上所述，世界主要国家军民融合发展的成功经验是：（ 一 ） 军 民 融合 是 国家 战 略的 重 要组 成 部分 ， 政 府 的权威、 主导性是成功实现军民融合的主要推动力量；（二）政策、法律是促进军民融合顺利实施的制度保障；（ 三 ） 建 立 灵 活 、 互通 、 协 调 的组 织 管 理 体制 是 实施 军 民 融合的必要条件；（ 四 ） 军 民 融合 的 工业 体 系需 要 标准 互 通先 行 ， 同 时 加强 对本国技术的保护；（ 五 ） 科 技 创新 发 展既 是 军民 融 合的 路 径和 突 破口 ， 也是 军民两用技术的核心领域；（六 ） 企业 是军民 融

11、合的 创新主 体， 中小 企业的 创新作 用6必须高度重视；（ 七 ） 军 民 融合 的 市场 活 力需 要 有良 好 的市 场 准入 和 监督 机制为保障；（八 ） 搭建 军民信 息交流 和服务 平台， 实现 信息的 深度融合。二、美国军民融合发展的重要措施美国 是当今 世界推 动军民 融合较 为成功 的国家 ， 不仅 其管理组 织体系 和政 策法律 制度比 较完备、 有效 ， 而且 在 “发展 军 民 两用 技 术” 、 “开 展工 业 基础 调 查/ 评 估 ”、 “实 施出 口 管制 ” 等 重 点措 施 方面 ， 清 晰 地反 映 出美 国 军民 融 合战 略 中 “开 前 门、 堵

12、后门”的管理思路，值得借鉴。（ 一 ） 军 民 两用 技 术是 军 民融 合 的核 心 领域 。 发 展 军民两 用 技 术 ， 可 以 加快 科 技进 步 在军 事 领域 的 应用 ， 降 低 获得 前 沿 技 术 的成本 ， 缩 短 武器 装 备的 研 制周 期 ， 最 终 使国 防 部门 能 够 充 分 利用 全 球化 的 商业 体 系获 得 世界 最 先进 的 尖端 技 术 ， 实现 国 防 建设 和 国家 经 济建 设 共同 发 展 。 美 国 始终 把 发展 两 用技术 作 为 军民 融 合和 国 家安 全 的基 点 和核 心 领域 ， 在 一 系列 经 济振 兴 计 划中 确 立

13、了 军 民两 用 技术 的 核心 地 位 ， 并 作 为国 家 的关键 技 术 和产业 。 美 国 国 家 防 务 杂 志 公布 的 影 响 未来 作 战的十7大颠 覆性技 术中， 除高 超声速 武器 外 ， 其他 9 项技 术， 如军 队 根 据 需 要 现 场 制 作 无 人 系 统 的 3D 打 印 技 术 等 均 具 有 军 民 两 用性质 。 美 国 的两 用 技术 虽 然不 断 进行 适 时调 整 ， 但 始 终坚 持 严 格 的 遴 选 标准 ， 即 ： 选 择 具 有 基 础 性 、 带 动 性 、 实 用 性 的 关 键 技 术 ， 并 且 有 利 于 加 强 国 家 安 全

14、 （ 军 用 ） 、 有 利 于 增 强 经 济 竞 争 力（民 用） 。（ 二 ） 加 强 工业 基 础 调 查是 美 国军 民 融 合 “开 前 门 ”的主 要 管 理手段 。 工 业 基础 调 查 是 以国 家 安全 为 目标 ， 评 估 、 审查 美 国 工 业 领 域 某 产 业 (产 品 )/技 术 (主 要 是 关 键 技 术 和 战 略 资 源 )综合能力及其与国防工业发展之间的关系和影响，了解和 判 断 美国 某 产 业 （产 品 ） 当 前 工业 基 础能 力 和关 键 技术 发 展情 况，旨在确保美国工业基础和战略技术的全球领先地位。美 国 的工 业 基础 调 查有 一

15、套完 备 的法 律 及配 套 体 系 ， 其调 查 评 估 结 果 既 为 制 定 国 防 工 业 政 策 和 进 行 国 防 工 业 能 力 调 整 提 供 决策 支 撑 ， 也 是 美国 适 时采 取 或调 整 出口 管 制措 施 的基础 依据 。 从 一 定意 义 上 说 ， 工 业 基础 调 查既 是 评价 美 国关 键 技术/产 业 发 展 现 状 的 基 本 工 具 ， 也 是 监 督 美 国 军 民 融 合 执 行 情 况 的 重 要 手 段 。 工 业 基 础 调 查 与 评 估 以 国 家 整 体 工 业 基 础 为 前 提 ， 由 美 国商 务 部产 业 与安 全 局 （

16、BIS） 负责 ， 而 调 查的 发 起，8更 多 是应 美 国 国 防部 及 其下 属 的陆 军 部 、 海 军 部 、 空 军 部 、 国 防 后 勤局 和 导弹 防 御局 等 部门 的 申请 而 进行 ， 调 查 评估 结 果直 接 为 国 防 工 业 能 力 调 整 和 政 策 制 定 提 供 支 撑 。 自 1986 年首次关 于 轴 承 的 工 业 基 础 调 查 以 来 ， 截 至 2018 年 3 月 ， 美 国 共 启动 工 业 基 础 调 查 56 项 ， 涉 及 航 空 航 天 、 国 防 、 电 子 信 息 、 机 械设备、战略物资、新材料、新技术等领域。除具体产品外，

17、 美 国 近 期 开 始 关 注 供 应 链 环 节 的 工 业 基 础 问 题 ,并 已 启 动 相 关 调查。 开展 工业基 础调 查对摸 清家底、 推动 军民融 通、 加强 技 术管制具有重要作用。（三 ） 强化 出口管 制是 美国军 民融合 中 “堵后 门” 的重 要 管理 措施。 关键 技术( 包括 两用技 术) 源自 何处、 谁控 制知识 产 权、 谁使 用这些 技术 ， 都 会 涉及国 家安全、 国家 创新能 力、 国 家工业基础能力等重大问题，出口管制是美国维护国家安全、 保持 技术领 先优势 的主 战 场。 美国 高度重 视军民 融合的 “开前 门 ”， 也 特别 关 注防

18、控 关键 技 术、 两 用技 术 流失的 “堵 后 门 ”。美 国 的出 口 管制 体 系极 为 完善 和 严 密 ， 通 过 军 品 出口控 制法 、 对 外 援助 法 、 安 全 援助 管 理 规 定 、 国 际 军品 贸 易 条例 、 出 口 管理 法 等 一 系列 法 律 和 规定 ， 阻 止 本国 设 备和 技 术 向外 国 特定 用 户 、 特 定 用途 出 口 ， 同 时 阻止 国 外公 司 对本9国 的 “敏 感 企业 ”(涉军 )和 “敏 感 技术 ”(多 为 关键 技 术产业 ) 企 业 进行 收 购 。 美 国 的出 口 管制 实 行分 级 分层 管 理 ， 国 务 院负

19、 责管理军品清单，商务部产业与安全局（ BIS）管理商业管制 清 单 （ 即 军 民 两 用 物 项 清 单 ） 。 美 国 不 仅 对 国 家 、 对 产 业 、对 企业 实行 “宽松 有别” 的分 层管理 ， 也对 个人实 施管制 。 BIS 通过视同出口（Deemed Export） 许 可 ， 监 视 美 国 机 构 雇 佣 的 外 国 高科 技 人 才 和科 学 家 ， 高 校 的外 国 留 学 生 ， 外 国 参 观 、 访 问 人 员 ， 查 看 是否 涉 及或 接 触管 制 清单 中 的科 技 与知识 。 凡违 反 视 同出 口 许可的 ， 都 将 受到 执 法部 门 的刑 事

20、 、 民 事 或行 政 处 罚。对 我 国 ， 美 国 实行 严 格的 出 口管 制 措施 ， 将 我 国列 为 其 商 业 国 家 列 表 的 D 类 国家 （ 受 关注 的 国家 ） ， 向我 国 出 口的 高 技 术 和 设 备 都 实 施 严 格 的 出 口 许 可 ， 可 以 说 是 全 方 位 的 “围 堵 ”。 同 时 ， BIS 还 会 对 发 放 许 可 的 企 业 开 展 合 规 性 审 查 ， 审 查 出 口 至 我 国 的 设 备 和 技 术 的 最 终 用 途 （ 确 保 不 用 于 军 事 目 的 ） ， 如 果 发 现 有 问 题 就 会 将 有 关 企 业 列

21、入 出 口 管 制 的 “实 体 清单” 。 目前 ， 我国 有 90 多家 企业或 研究机 构已被 列入实 体清 单 。 美 国 密切 监 控我 国 高科 技 院所 和 龙头 企 业 ， 对 中 国的 管 制 和 投 资审 查 日 趋 严苛 。 近 期 针对 我 国 的 “中 兴 事 件 ”就 是 一个10例证。三、对我国实施军民融合的几点建议进 入 新时 代 ， 我 国 军民 融 合发 展 被赋 予 新的 使 命 。 纵 观 世 界 大 势 ， 分 析 国内 发 展阶 段 特征 ， 中 国 已经 到 了推 进 军民 融 合 深 度 发展 的 历史 转 折关头 ， 我 们 要响 应 习近 平

22、 主席 的 号 召 ， 坚 定 不 移地 加 快实 施 军民 融 合的 国 家发 展 战略 ， 为 此 ， 结 合 国外 军民融合的研究，对我国实施军民融合提出以下建议：（ 一 ） 加 强 军民 融 合顶 层 设计 。 一 是 确立 军 民融 合 的主导 思想 ， 制 定 大政 方 针 ， 推 进 军民 融 合 向 既定 目 标前进 ； 二 是 建 立 政 府主 导 的 组 织管 理 体系 ， 形 成 务 实 、 高 效 的运 行 机 制 ， 整 合多种资源和多方力量，共同推动军民融合的深入发展。（二 ） 构建 军民融 合的 法律和 政策体 系 。 当前 ， 我国 服务 于军民融合战略的法律和

23、政策体系尚不完备，如国防生产法、 国防 采购法 等缺位 （ 我国 只有国 防法） ， 无法 保障军 、 民工 业 生产 体系的 有机 融合； 军 标 、 民标 壁垒 高 筑， 军民 融合的 通道 尚 待 打通 ， 等 等 。 必 须 客观 分 析现 状 实 情 ， 认 真 梳理 问 题障 碍 ， 系统研究建立起军民融合法律和政策框架的“四梁八柱”。（ 三 ） 出 台 推进 军 民融 合 的重 要 措施 。 借 鉴 美 国 “开 前 门 、 堵后 门” 的做 法， 大力 发展军 民两 用技 术 ， 并作 为国家 战略 统筹 到 国家 各 类科技 /产 业 发展 战 略规 划 /计 划 之 中 ；

24、 研 究 建立工 业 基 础调 查 制度 和 出口 管 制清 单 制度 ， 做 到 既促 进 国内 军 民融 合发展，也有利于应对国际安全、经贸外交的磋商。（ 四 ） 创 建 适应 军 民深 度 融合 的 发展 环 境 。 以 深 化改 革 的 精 神 大力 破 除阻 碍 军民 融 合的 各 种藩 篱 和羁绊 ， 为 加 快军 民 融 合 发 展清 障 通道 。 打 破 标准 壁 垒 ， 倡 导 “军 民 标准 互 通 、 民标 优 先 使 用 ”； 鼓 励 “军 转 民 ”， 扩 大 “民 参 军 ”， 推 动 民 间 力 量 对 尖端 领 域的 早 期介入 ； 改 变 军 工 、 民 品 两张 皮 的状 况 和机 构 分 离的 组 织方式 ， 建 立 “平 时 寓军 于 民 、 战 时 军工 优 先 ”的 灵动高效的军民融合机制体制。