1、关于“五线”管制的思考与探讨 http:/ 2004-1-16 0:00:00 黄 平 湖 北 省 城 市 规 划 设 计 研 究 院 总 工 程 师 正 高 职 高 级 规 划 师贯彻落实好国务院关于加强城乡规划监督管理的通知（国发200213 号）精神，是当前城乡规划工作的首要大事，各地正在狠抓落实，强化城乡规划的调控和监督。贯彻落实通知精神，在指导思想上就是要贯彻“四个坚持”，即坚持经济建设为中心，坚持为最广大群众服务，坚持可持续发展战略，坚持实事求是、讲求实效、量力而行，有效调控和制止各类与“四个坚持”不相适应的规划、建设开发行为。在实施城市规划“红线”控制的基础上，对城市绿地、水体、
2、历史文化保护区和重大基础设施用地影响范围实行“绿线”、“蓝线”、“紫线”和“黄线”管制制度，正是对通知精神的具体响应。完善的“五线”管制制度，以城市规划强制性内容为核心主体，明确界定城市空间产权与用途，科学设置城市建设和扩张的轨道，为城市的可持续发展奠定基础。将为推进形成以依法控制为主、城市设计技术引导为辅的规划实施体制，建立健全规划管理行政过错追究制度和规划实施监督检查制度，提供规范的操作平台和清晰的检验系统。我国正处在城市化的加速期，近三年来城市化水平（城市实际居住人口口径）从30.89已提高到 37.66，在党的十六大报告提出的全面建设小康社会、实现新型工业化等一系列社会经济发展目标的引
3、领下，我国的城市发展将进入全面加速阶段。作为城市演化发展的一种趋势，社会空间的分异将不可避免，城市核心区与周围边缘区、城市开发与城市保护、富裕阶层与社会普通阶层以及社会弱势群体之间等为分配城市土地、环境以及其他资源的矛盾将日益凸现，因此，城市政府将通过提高资源分配的透明度，采取公众展示、公众参与，以及市场调节与政府管治相结合等一切公开化的手段来杜绝一切暗箱操作及由此而产生的腐败行为，不遗余力地保持城市的稳定发展。加强城市规划的引导调控显得越来越重要。同时，在计划经济体制向市场经济转轨的过程中，城市规划的作用机制发生了很大的变化，表现为城市建设的投资、建设主体发生了变化，城市政府的作用由城市建设
4、的重要主体向履行“引导、管理与监督”等职能转变。在这种历史大背景下，城市规划的功能要从限制大城市的扩张转向引导、调控和促进大、中、小各类城市协调健康发展；规划编制和实施的重点要从确定开发建设项目转向各类资源保护利用和空间管制；规划调控目标要从明确城市性质、规模和功能定位转向控制合理的环境容量和科学的建设标准；规划调控和管理的范围要从局限于城市规划区之内转向城乡一体化协调发展；规划编制、审批和调整的过程要从行政手段为主转向依法治理、社会监督；规划的实施机制要从政府为主导转向利用市场机制、调动各类经济主体建设、管理和发展城市的积极性。规划本身的变革要求是：既要放开应该放的，又要管住应该管的；既要有
5、法律的刚性又要有适应市场的应变性、灵活性和包容性。为此，对城市规划综合调控 “手段与内容”的更新，尤其是对规划设计如何与规划管理紧密结合，使之具有切实有效的可操作性的探索，是现实的需要，也有着深远的意义。“五线”管制制度的建立和完善，是城市规划等管理部门深化改革、转变职能、由部门管理向社会管理转变的必然要求。“五线”管制制度将使规划管理方式从以形态把关为主的个案式管理向以指标控制为主的通则式管理转变，规划目标更加系统、清晰，工作程序更加规范、简捷，可以杜绝或减少规划管理中的各种人为干预，可以加强和落实规划工作中的公众参与和监督，从而能够保证和引导快速发展中的城镇与时俱进。“五线”管制属城市规划
6、的强制性内容，适用于从城市总规到控制性详规等不同层面的城市规划。“五线”管制制度，分别用“红线”、“绿线”、“蓝线”、“紫线”和“黄线”划定城市建设中的“雷区”，凡是被划定的区域，城市建设不得随意侵占，区域内各项建设将受到严格控制，能有效避免重复建设，提高城市建设质量。“红线”划定规划管理部门批准的建设用地，主要针对道路控制而设立。“绿线”是指城市各类绿地范围的控制线。“蓝线”是指城市江河湖泊水域控制线。“紫线”是指各类历史文化遗产与风景名胜资源保护控制线。“黄线”管制的主题，是划定重大基础设施用地影响范围。1“红线”管制“红线”概念对于城市各阶层来说都比较熟悉。“红线”划定规划管理部门批准的
7、建设用地，主要针对道路控制而设立，对“红线”的管理体现在对容积率、建设密度和建设高度等的规划管理。“红线”管制的核心思想就是：规划期内的城市建设，必须控制在城市总体规划根据建设用地评价确定的土地使用范围之内；同时城市的具体开发建设，必须在城市建设的建筑“红线”控制范围内和相应的规划要求下进行。“红线”管制无论是技术支撑还是运作程序，在各城市普遍具有一定的工作基础。但以成熟的管制制度要求来看，需要强化规范性和系统性。1.1道路“红线”控制对于城市规划确定的规划道路用地，尤其是城市主次干道，必须严格按照要求进行预留控制。针对目前许多地方道路建设盲目超前、超规范的“大马路情结”，在道路系统及“红线”
8、控制中，必须遵循现阶段的国家有关技术政策，严格执行国家工程建设标准强制性条文（城乡规划部分）对不同规模等级城市道路网密度、道路宽度等方面的规定。表： 工程建设标准强制性条文关于各类道路宽度的规划指标城市规模与人口（万人） 快速路（m） 主干路（m） 次干路（m） 支路（m）200 4045 4555 4050 1530大城市200 3540 4050 3045 1520中等城市 3545 3040 15205 2535 121515 2535 1215小城市1 2530 1215对于有特殊功能安排的城市道路，必须明确相应的控制要求。如：为了确保城市特殊情况下抢险救灾、人员疏散需要，规划将设定部
9、分城市干道为城市内部主要疏散通道，其道路宽度及两侧建筑物高度需满足以下要求：道路宽度两侧建筑物后退红线距离1/2(H1H2)48 米。（H1、H2 为两侧建筑物高度）1.2建筑“红线”控制与规划管理制定城市规划管理（用地规划、建筑管理）技术规定是一项重要的基础工作，对于城市空间资源的合理开发利用和形成良好的城市空间形象具有保障作用，是规范建筑“红线”控制与规划管理的技术支撑。1.2.1建筑退让规定建筑“红线”退让指标分为退让用地边界线（用地红线）、退让道路控制线（道路红线），退让绿地规划控制线（绿线）、河道规划控制线（蓝线）、电力规划廊道控制线（有的城市将之划定为“黑线”）、文物保护规划控制线
10、（紫线）等。沿建设用地边界线和沿城市道路、公路、河道、山体、铁路两侧以及电力线路保护区范围的建筑物，其建筑控制线或建筑红线退让距离除必须符合消防、防汛、水源保护和交通安全、景观、环保、电力等方面的要求外，应同时符合城市规划管理（用地规划、建筑管理）技术规定。1.2.2建筑高度控制建筑物的高度除必须符合日照、建筑间距、消防等方面的要求外，应同时符合城市规划管理（用地规划、建筑管理）技术规定。如福建泉州市规定：沿城市道路两侧新建、改建建筑物的控制高度应符合下述公式： HW+2S 沿街高层组合建筑的高度按下述公式控制：AL（W+2S）（式中： H-沿街建筑高度； W-规划道路红线宽度； S-建筑后退
11、红线距离； L-一幢建筑基地沿街的长度； A-沿街高层组合建筑以1:1即 45的高度角在地面上投影的总面积。）在有净空高度限制的飞机场、气象台、电台和其他无线电通讯（含微波通讯）设施周围的新建改建建筑物，其控制高度应符合有关净空高度限制的规定。在文物保护单位和建筑保护单位周围的建设控制地带内新建、改建建筑物其控制高度应符合建筑和文物保护的有关规定，并按经批准的详细规划执行。尚无经批准的详细规划的，应先编制城市设计或建筑设计方案，进行视线分析，提出控制高度和保护措施，经建筑和文物保护专家小组评议后，由城乡规划主管部门会同有关部门进行具体核定。1.2.3建筑容量控制城市规划区范围内新建、改建、扩建
12、的建筑工程，其建筑容量控制指标（建筑容积率、建筑密度和绿地率）应按城市规划管理（用地规划、建筑管理）技术规定执行。对于城市特殊地段及城市标志性公共建筑，其建筑容量可根据城市规划的具体实情按同类控制指标适当调整。用地内原有建筑的建筑容量控制指标已达到或超出规定值的，不得在原有建筑用地范围内进行扩建、加层。建筑用地未达到规定最小开发单位规模的，不得单独建设。如福建泉州市最小开发单位界定：（一）多层居住建筑、多层公共建筑少于 800平方米；（二）高层居住建筑少于 2000平方米（建筑高度为 9层至 15层）；高层居住建筑少于 3000平方米（建筑高度为 16层以上）；（三）高层公共建筑少于 3000
13、平方米（建筑高度大于或等于 24米，小于 50米）；高层公共建筑少于 4000平方米（建筑高度大于或等于 50米）。2“绿线”管制目前，各级城市政府都已经开始自觉或不自觉地将城市园林绿化、环境建设作为政府工作的主要内容，建设生态城市与园林城市的费用已经成为多数城市政府城建投入中上升比例最快的一项财政支出。生态化与园林化建设既是对以往忽视生态环境建设、破坏生存环境的一种补偿性、修复性的被动行动，又是基于对人类建设性破坏活动理性反省的一种前瞻性、预支性的主动行为。实行“绿线”管制，是加强城市绿化规划管理，切实保证绿化建设用地的强制性政策措施。建设部根据城市规划法、城市绿化条例等法律法规制定了城市绿
14、线管理办法，并已经正式颁布施行。加快建立并实施严格的“绿线”管制制度，是适应城市园林绿化事业形势发展，提高城市园林绿化管理工作整体水平的重要保证。2.1“绿线”的划定“绿线”是指城市各类绿地范围的控制线。城市各类绿化用地涵盖了城市所有绿地类型，包括公共绿地、防护绿地、生产绿地、居住区绿地、单位附属绿地、道路绿地、风景林地和城市规划区内不宜建设的山地、荒地。城市建设的“绿线”控制主要是对城市建设的绿化系统的用地进行预留和控制，以保证城市环境和城市景观。“绿线”分为现状绿线和规划绿线。现状绿线是一个保护线，现状绿线范围内不得进行非绿化建设；规划绿线是一个控制线，规划绿线范围内将按照规划进行绿化建设
15、或改造。城市“绿线”划定工作由城市绿化管理部门和城市规划管理部门共同承担。市规划局要会同市园林绿化局，根据城市绿化的现状、自然地貌及城市绿地系统规划详细界定城市“绿线”。城市绿地系统规划是城市总体规划的组成部分，确定城市绿化目标和布局，规定城市各类绿地的控制原则，按照规定标准确定绿化用地面积，分层次合理布局公共绿地，确定防护绿地、大型公共绿地等的“绿线”。控制性详细规划提出不同用地的界线、规定绿化率控制指标和绿化用地界线的具体坐标。修建性详细规划根据控制性详细规划，明确绿地布局，提出绿化配置的原则或方案，划定绿地界线。城市“绿线”内所有的树木、绿地、植被、绿化设施等，任何单位、任何个人不得擅自
16、移植、砍伐、侵占和损坏、不得改变其绿化用地性质。特殊需要，确需改变绿地规划、改变绿地性质的，须事先报经市规划局、市园林绿化局论证、认定后，方可调整绿地规划，改变绿地性质。调整后的绿地规划，必须依法按程序报市政府批准。城市“绿线”内不得新建不符合规划要求的建筑物、构筑物或其他地上设施。城市“绿线”内不符合规划要求的建筑物、构筑物及其他设施应逐步迁出。2.2明确城市绿化建设目标和指标体系城市绿化是城市重要的基础设施，是城市现代化建设的重要内容，是改善生态环境和提高广大人民群众生活质量的公益事业。地方各级人民政府和有关部门要充分认识城市绿化对调节气候、保持水土、减少污染、美化环境，促进经济社会发展和
17、提高人民生活质量所起的重要作用，加强城市绿化建设，提高城市绿化的整体水平，努力建成总量适宜、分布合理、植物多样、景观优美的城市绿地系统。由于各地城市经济、社会发展状况和自然条件差别很大，各地应根据城市绿化规划建设指标的规定的标准，结合当地的实际情况确定城市的绿化目标和指标体系。如人均公共绿地面积指标根据城市人均建设用地指标而定：(1)人均建设用地指标不足 75平方米的城市，人均公共绿地面积到 2010年应不少于 6平方米。(2)人均建设用地指标 75-105平方米的城市，人均公共绿地面积到 2010年应不少于 7平方米。(3)人均建设用地指标超过 105平方米的城市，人均公共绿地面积到 201
18、0年应不少于 8平方米。城市绿化覆盖率到 2010年应不少于 35。城市绿地率到 2010年应不少于 30。为保证城市绿地率指标的实现，各类绿地单项指标应符合下列要求：(1)新建居住区绿地占居住区总用地比率不低于 30。(2)城市道路均应根据实际情况搞好绿化。其中主干道绿带面积占道路总用地比率不低于 20。次干道绿带面积所占比率不低于 15。(3)城市河、湖等水体及铁路旁的防护林带宽度一般不少于 30米。(4)单位附属绿地面积占单位总用地面积比率不低于 30，其中工业企业、交通枢纽，仓储、商业中心等绿地率不低于 20；产生有害气体及污染工厂的绿地率不低于30，并根据国家标准设立不少于 50米的
19、防护林带；学校、医院、休疗养院所、机关团体、公共文化设施、部队等单位的绿地率不低于 35。因特殊情况不能按上述标准进行建设的单位，必须经城市园林绿化行政主管部门批准，并根据城市绿化条例第十七条规定，将所缺面积的建设资金交给城市园林绿化行政主管部门统一安排绿化建设作为补偿，补偿标准应根据所处地段绿地的综合价值由所在城市具体规定。(5)生产绿地面积占城市建成区总面积比率不低于 2。(6)公共绿地中绿化用地所占比率，应参照 CJJ48-92公园设计规范执行。2.3分类落实 “绿线”管制2.3.1点面绿化点面绿化主要由各级公园和小型公共绿地组成。大、中型公园在维持生态平衡、防灾避难、调节城市气候等方面
20、，具有重要的作用，因此，即便是资金财力不足难以很快实现，也一定要控制规划用地，保证规划公园绿地不被挤占。小型的城市绿地，贴近城市居民生活，提供休闲娱乐空间，也应予以控制。2.3.2楔形绿化楔形绿化是指由城市外围渗透和引导生态绿地、绿林进入城市内部的生态景观部分，这些绿地影响城市形态结构，通过渗透和嵌入丰富城市绿化景观，对这些绿地应予强制性控制。2.3.3带形绿化带形绿化是联系城市绿地系统各组成部分的纽带。一般与城市道路系统、江河水岸关系密切，功能上有景观性为主的，有防护性为主的，应分类控制。如北京市分别制定了“关于在城市干道两侧划定隔离带的规定”“关于划定市区河道两侧隔离带的规定”“关于铁路干
21、线两侧隔离带规划建设管理暂行规定”。2.3.4城市江河滨水绿化滨水绿化是展示滨水城市特色景观的主要场所。滨水绿化可以分为两种类型：一种是以防护为主的滩涂绿化，特别是位于水源保护区处的滨水绿化，要予以严格保护和控制，禁止放牧、违法建设行为。另一种滨水绿化是集中了居住、文化设施、休闲娱乐等多项内容，贯穿城市生活的集中地段，相应的绿化区域要严格控制，禁止占用绿地进行建设，保护城市生态和景观。2.3.5生产防护绿地体系生产防护绿地体系是指包括苗圃、花圃、果园、林场、各类防护林地（卫生、风沙、水土等防护林地）。要明确空间界定，保障规划指标落实。2.4建立“绿线”和临时占用绿地公示制度，加强社会监督“绿线
22、”划定后，市园林绿化局要通过有效形式向全社会公布，让群众了解绿化用地和绿化预留地。“绿线”范围内的用地不得占用确需临时占用的，市规划局和市园林绿化局要按照有关规定严格审批，并将占用单位、占用面积、占用期限、占用原因等有关事项面向社会公示，增加执法透明度，加强社会舆论监督。要制定相应的举报、投诉办法，动员全社会力量，保证“绿线”管制的真正落实。2.5施行“绿色图章”制度，强化各类建设工程绿化规划审批“绿色图章”即“绿化规划审批专用章”，是城市园林绿化局对建设工程附属绿化项目规划方案进行严格审核后的签章，也是保证“绿线”管制有效实施的重要手段。2.5.1“绿色图章”适用范围凡城市规划区内所有新建、
23、改建、扩建工程项目，须经市园林绿化管理部门严格审查，对符合城市绿地系统规划和绿地率指标符合国家规定要求的，加盖“绿色图章”。加盖“绿色图章”后的绿地率指标不得随意降低，确需降低的，应报原批准机关重新审批。2.5.2“绿色图章”适用程序建设单位在按照基本建设程序向规划部门申领建设工程规划许可证之前，须到市园林绿化局报审建设工程绿化方案，提交有关图纸和资料，并认真填报由市园林绿化局统一印发的建设工程绿化规划审批书。经市园林绿化局审查合格后，核发建设工程绿化规划审批书，并在申报图纸签章处和建设工程规划许可会签单中加盖“绿色图章”。2.5.3加强建设工程配套绿化项目施工的全过程监督管理建设管理部门审批
24、施工许可时，必须由城市园林绿化管理部门在有关建设工程施工管理会签单中签章，未经签章的，建设管理部门不予发放施工许可证。城市园林绿化管理部门应加强绿化工程施工过程中的跟踪管理，及时查处擅自变更绿化规划和无绿化资质施工的行为。城市园林绿化管理部门在工程竣工验收备案管理中，要加强对配套绿化工程的验收管理，绿化工程达到规划设计标准的，核发绿化工程验收合格证。否则，城市规划管理部门不予核发建设工程竣工规划验收合格证。3“蓝线”管制城市经济社会发展对水的依赖性很大，同时水也是城市文化、艺术、精神的重要载体：蜿蜒的河流、潺潺的流水、生生不息的水生物与城市人文景观相融合，以致城市魅力无穷。城市与水的关系应发展
25、为亲和、依存的关系。我省的城市大都处于发展的早、中期，由于受到认识水平的限制，一个时期先污染、后治理，只注意经济发展、而不注意生态环境保护的思想在城市发展中比较显露，未能友好处理人与水的关系，有的城市占用了河湖滩地，有的过量开采河湖和地下水，有的把污染废水未经处理直接排放到河湖中，造成水环境恶化，不少城市目前处在很高的洪水风险和水危机中。我们的城市要发展，而我们的水环境却那么脆弱，保护城市河湖生态已成为全社会共同关注的重大课题。保护好城市河湖水体对于改善城市生存环境，实现国民经济和社会可持续发展，全面建设小康社会具有十分重要的意义。要正确认识和处理眼前利益和长远利益、加强保护和合理利用的关系。
26、保护河流湖泊就是保护我们赖以生存的家园，就是保护人类自己。3.1制度依据国家已有与水有关的四部法律：水法、水土保持法、水污染防治法、防洪法，以及多项法规条例：河道管理条例、防汛条例、水土保持法实施条例、水污染防治法实施细则以及取水许可制度实施办法、蓄滞洪区运用补偿暂行办法等，省及部也有一系列法规、规章和规范性文件，这些法律文件有效地规范了水事行为和活动，提供了“蓝线”管制制度的法规依据和工作基础。水事活动必须走上法制轨道，这一点在许多城市得到重视并已有具体工作体现。如武汉市于 2002 年年初正式颁布实施武汉市湖泊保护条例。作为地方立法，在国内第一次做出了“本市行政区域内严禁任何单位和个人填湖
27、”的硬性规定。这一专门保护湖泊的地方性法规在全国属首创。不仅严格禁止填湖，而且规定了湖泊的污染防治、绿化、水面保洁、开发建设和整体规划等严格要求。由水行政主管部门统一监督管理，规划、国土资源、环境保护等部门各司其职的城市水体保护管理体制正在形成。3.2“蓝线”的划定“蓝线”是指城市江河湖泊水域控制线。城市水行政主管部门负责对城市水体进行勘界。城市“蓝线”划定工作由城市水行政主管部门和城市规划管理部门共同承担。以往缺乏明确的“蓝线”界定，依法护湖时经常遭遇尴尬：明明有人填占了某处湖面，执法部门却无法知道这个湖泊到底以何为界、面积多大，更无法确定湖体被侵占了多少。这种情况在 “百湖之城”武汉市时有
28、发生。现在，武汉市的湖泊勘界用上了 GPS卫星定位系统，为湖泊装上了 “防盗网”湖泊勘界界桩，这些界桩以规划部门划定的湖泊“蓝线”（水域控制线）为基准，在湖边的每个角或每一条湖边的最外侧点设立，界桩上标刻着“湖水域线”、“绿化用地”、“外围控制”等内容，标明每个湖泊的控制带、绿化带面积及责任单位。每个桩柱的顶部设置有一个 GPS卫星定位点，就是多年后，该界桩被拆了、偷了、埋了，卫星定位系统仍能在城市的坐标上查到原有的界点。有了这些“忠实的守护神”，今后不论自然变迁还是人为破坏侵占，湖泊水域的变化将有据可查、有责可究。同时，“绿化带”、“外围控制带”划定后，此范围内也不能乱搭乱盖了。依据武汉市湖
29、泊保护条例，武汉全市 8400多平方公里范围内现存的 189个湖泊，将全部按部署由有关行政主管部门进行勘界，划定规划控制范围，设立保护标志，标明保护范围和责任单位。3.3“蓝线”管制要点3.3.1严控“蓝线”，并同步协调滨水地区空间管制城市水体保护的规划控制范围一般分为水域、绿化用地、外围控制范围三个层次。规划工作不仅要严格控制“蓝线”(水域控制线)，确保水域不被侵蚀，同时要配套明确滨水地区绿化用地控制线（“绿线”），还要重视水域外围控制范围（有的城市将之划定为“灰线”）的空间管制，防止周边建筑空间无序发展。城区水域和绿化用地除按照规划建设排水泵站、污水处理设施、园林小品及相关的市政设施外禁止
30、占用，禁止建设其他任何建筑物、构筑物；国家重点工程建设项目因特殊原因确需占用水域的，应当由建设单位报城市水行政主管部门审核并报市人民政府同意后，按规定的审批权限报批。水域外围控制范围内的建设要突出公益性的开发，应当按照城市总体规划和水域保护规划的要求进行。所有建设项目必须符合城市规划管理的规定性要求即建筑高度、空间开敞等规定，有利于形成有序的天际轮廓线，达到显山露水效果，以及建筑风格、建筑色彩等城市规划管理的指导性要求。例如，武汉市对城区湖泊周边地区建筑规划管理明确了以下规定： (1)临湖新建、改建和扩建的建筑物临湖面外缘垂直投影线后退湖泊外围“绿线”不少于 7米，建筑物高度不得超过该建筑临湖
31、面外缘垂直投影线距湖泊“绿线”距离1倍。湖泊“蓝线”与“绿线”之间宽度不足 10米的，临湖建筑后退“蓝线”距离必须不少于 10米，其用地用于绿化带建设。(2)临湖建设应按照规划控制望湖视线通廊。沿 30米以上（含 30米）城市干道一侧通过建筑规划管理控制逐步实施开敞通透，开敞面原则上不得少于湖泊沿路长度的50。其它地段沿湖建筑面宽原则上不得超过项目地块沿湖总长的 60。沿湖应建设对公众开放的环湖路，任何单位不得修建封闭围墙。3.3.2分级、分类保护，明确控制范围和要求依据城市水体的分布区位、水域规模、环境景观特征，对城市水体实行分级、分类保护。如北京市对市区河道的管制，按其所处位置和主要功能分
32、为风景观赏河道、水源河道和排水河道三类。风景观赏河道，以规划河道上口线（“蓝线”）为准，根据各地段具体情况，两侧向外划五十米，或七十米，或一百米的绿化控制带（“绿线”）；城市水源河道，以规划河道上口线为准，两侧各向外划一百米的绿化控制带；城市排水河道，以规划河道上口线为准，两侧各向外划五十至七十米，其排水支沟两侧二十至三十米的绿化控制带。如武汉市对自然湖泊的保护等级分为一、二、三级，相应明确控制范围和要求。规定一级保护湖泊，不得建设任何建筑物、构筑物和设施，二、三级保护湖泊除按规划可以建设道路、桥梁、排水泵站和确需配置的景点外，不得建设其它建筑物、构筑和和设施。表 武汉市部分自然湖泊保护等级湖
33、泊名称保护级别水体保护面积公顷绿化用地面积公顷外围控制范围公顷所处地区西湖 一级 5.60 2.097 45.343 江汉后襄河 一级 4.30 4.429 16.914 江汉墨水湖 一级 334.946 197.182 215.439 汉阳东湖 一级 3240.63 3915.486 2727.406 洪山南湖 一级 798.19 789.028 1621.936 洪山塔子湖 二级 30.329 65.723 46.212 江岸南太子湖二级 388.164 169.771 531.772 汉阳紫阳湖 二级 14.805 15.623 47.952 武昌竹叶海 二级 17.387 4.747
34、34.435 桥口野芷湖 二级 160.027 49.112 1621.936 洪山3.3.3明确“蓝线”管制的保障措施“蓝线”管制的根本目的是达到城市环境的“山青水秀”，绝非仅仅是一条“线”的划定。“蓝线”管制除了保护城市水域不被侵占，还要明确水环境保护的措施和要求。防止对水域的污染侵害已上升为保护城市水体的重要任务。例如，武汉市重要的50个湖泊中有 15个已处于富营养化状态，23 个面临富营养化威胁。有的湖泊因水质恶化已逐步丧失其使用功能；有些湖泊严重淤积，杂草丛生，湖泊名实不符。倘若如此下去，“蓝线”将形同虚设。“蓝线”管制要突出对环境影响评价的重视。要求一切与水环境相关的建设，都要严格
35、执行新颁布的中华人民共和国环境影响评价法，要由过去那种只对单个建设项目的环境影响评价，转变到对发展规划进行环境影响评价，从源头防止对湖泊可能造成的污染。各执法机关要按执法责任制的要求，严格审批关，凡不符合规划和环保要求的，一律不予审批。未经城市人民政府批准，任何单位和个人不得擅自改变水体的利用功能。有的城市在进行城市建设时把自然的河湖用混凝土护砌、截弯取直、束窄，使河湖既失去了自然美也失去了一部分功能。上海市提出柔性排水规划方案则改变了这种治水思想，河道全部敞开，采用柔性护坡，保持河道天然的流动性、透水性，体现了人与自然和谐相处的设计思想，值得倡导。要在城市水文化中弘扬中国历史文化精神，创立现
36、代的水文化思想、教育、宣传体系，使城市水文化内涵与意义更加深入、广泛，使城市居民从意识形态领域深刻地理解城市现代文明与城市水文化的真谛，从而共同维护城市山水环境。4“紫线”管制中国几千年的文化底蕴与各类城市地域文化相结合是发展特色城市的重要文化资源。对于有着悠久历史的大多数中国城市来说，个性化的特征就是保留城市的历史痕迹，并将她上升为城市的灵魂。前英国皇家建筑学会会长 Parkinson曾经说过：“在我看来，全世界有一个很大的危险，我们的城镇正趋向同一个模样，这是很遗憾的。因为我们生活中许多快乐来自多样化的地方特色。我希望你们研究中国文化城市的真正原有特色，并且保护、改善和提高它们。中国历史文
37、化传统太珍贵了，不能允许它们被西方传来的虚伪的、肤浅的、标准的、概念的洪水所淹没。”世界文化的趋同从某些方面来说（如信息、交通技术、航空、航天技术）是历史发展的必然，但民族文化、地域文化、传统文化是各类文明的根基，是城市文化个性的源泉。为恢复和保留城市的文脉而做出的各种努力都将得到应有的回报。吴良镛先生指出：“文化特征既非僵化的遗产，也非传统的简单汇集，而是一种社会内部的动力在进行不断探求、创造的过程。正是由于捍卫特征，将不仅仅是古老价值的简单复活，而是要体现国家民族的新的文化设想的追求，正因为如此，它为人们不断增加对未来的责任感，把旧的有价值的工作能持续延绵，并以此加强其内部的团结，迸发其创
38、造能力”。在城市的改造、更新、发展过程中，保护城市的文脉与景观特色，弘扬地方文化，极力打造城市特色品牌，是城市政府在城市经营与城市竞争中重要的手段，也是对过去城市特色模糊、城市发展模式雷同的理性反思。历史文化遗产与风景名胜资源是不可再生的国家资源，必须“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”。“紫线”管制就是要解决当前存在的破坏性开发建设等问题。4.1“紫线”的划定与管理“紫线”是指各类历史文化遗产与风景名胜资源保护控制线，包括各级重点文物保护单位、历史文化保护区、风景名胜区、历史建筑群、重要地下文物埋藏区等保护范围。“紫线”划定工作由城市文物部门、文化行政主管部门和城市规划管理部门共同承担
39、。为加强各类文物保护单位的管理，必须明确划定文物保护单位的保护范围和建设控制地带。在文物保护单位范围内，不得拆除、改建原有古建筑及其附属建筑物；不得破坏原有文物；不得添建新建筑和进行其他建设工程；不得在建筑物内及其附近存放易燃、易爆及其他危险品。确因特殊需要必须兴建其他工程，拆除、改建或迁建原有古建筑及其附属建筑物时，需经原公布这一文物保护单位的地方人民政府和上一级文化行政管理部门同意。在全国重点文物保护单位的保护范围内，确因特殊需要必须进行其他建设工程时，需经市人民政府和国家文化行政管理部门同意。对于建设控制地带的管理，根据各城市特点和保护对象的不同，相应制定措施。如北京市对文物保护单位周边
40、建设控制地带的管理分为五类:一类地带:是为保护文物环境及景观而设置的非建设地带。在这个地带内只能进行绿化和建筑消防车道，不得建设任何建筑和设施。对现有建筑，应创造条件予以拆迁。一时难以拆迁的房屋，可以维修利用。当房屋危险必须翻建时，需经市文物局同意，市规划局批准。翻建时，不得增加建筑面积；不得提高建筑层数(高度)；只能建设非永久性房屋；形式、色彩要和周围环境相协调。二类地带:为规划保留平房地带。对这个地带内凡可以保留的平房建筑，应加强维修，不得改建、添建。不需保留的建筑，应逐步拆除。现有楼房可维持现状，维修使用。当房屋危险必须翻建时，应改建为传统形式的平房四合院或传统形式的庭园建筑，但不得增加
41、建筑面积，其建筑设计需经市文物局同意，市规划局批准。三类地带:为允许建高度九米以下建筑的地带。这类地带新建筑的性质、形式、体量、色调都必须与文物保护单位相协调。其建筑设计需征得市文物局同意，市规划局批准。四类地带:为允许建高度十八米以下建筑的地带。这类地带内，在靠近文物保护单位一侧的新建筑，从性质、形式、体量、色调等方面，仍需与文物保护单位相协调，其建筑设计需征得市文物局同意，市规划局批准。五类地带:为特殊控制地带。对有特殊价值和特殊要求的文物保护单位周围，以上四类难以达到控制要求时，可设置特殊控制地带，根据具体情况定出不同的要求，如禁止破坏地形、地貌、植被、道路、水系等。4.2“紫线”管制主
42、要内容4.2.1文物保护单位的保护明确保护单位的层次和内容。从保护等级上分清：世界文化遗产；国家级重点文物保护单位；省、市、县级文物保护单位。从分布区位上分清：古（旧）城范围内；市区范围内；市域范围内。从存在形式上分清：地上遗址、遗迹；地下文物埋藏。公布保护单位名录，划定保护范围和建设控制地带。4.2.2历史文化保护区的保护历史文化保护区是具有某一历史时期的传统风貌、民族地方特色的街区、建筑群、小镇、村寨等，是历史文化名城的重要组成部分。对保护区内的建筑保护和更新进行分类规划管理，如划分为文物类建筑、保护类建筑、改善类建筑、保留类建筑、更新类建筑、整饰类建筑等。对保护区内的用地性质变更、人口疏
43、解、道路调整、市政设施改善、环境绿化保护等方面提出了具体的原则、对策和措施。4.2.3古（旧）城整体格局的保护从整体上考虑古（旧）城的保护，具体体现在历史河湖水系、传统轴线、古（旧）城城廓、道路及街巷、建筑高度、城市景观线、街道对景、建筑色彩、古树名木等层面的内容。4.2.4风景名胜区与其他生态敏感区的保护划定核心保护区，包括生态保护区、自然景观保护区和史迹保护区等保护范围，确定保护重点和保护措施。4.3“紫线”管制实例北京市“国子监、孔庙、雍和宫、柏林寺、国子监街的保护范围及建设控制地带”。(1)保护范围:.首都图书馆、首都博物馆、雍和宫管理处、北京图书馆的使用范围。.国子监街牌楼中心线两侧
44、各八米，东西两端至规划红线。.孔庙前照壁至一四三中四层教学楼之间。.雍和宫东北角墙外，地铁用房与民政局宿舍之间。(2)建设控制地带:类:.国子监、孔庙东、西、北三面保护范围外十米以内。.雍和宫东侧保护范围外二十及四十米以内。.雍和宫西侧保护范围外到规划红线。.柏林寺东、西、北三面突出部分保护范围外十米以内。类:.自国子监、孔庙南墙向南、北各五十米以内。.雍和宫东北，类地带外五十五米以内。类:.国子监街类地带以南至距方家胡同十五米处，东至规划红线、西与路北规划绿地齐。.雍和宫、柏林寺南侧和东侧公共通道以南、以东各五十米以内。.柏林寺东、北两面 I类地带外五十米以内。类:.国子监西规划绿地以西一百
45、一十米，国子监街类地带以北一百米以内。.国子监街、类地带以南至方家胡同以南一百三十米以内。.距雍和宫南类地带以南二百二十米，柏林寺东类地带以东一百二十米以内，柏林寺北侧类地带以北七十米以内。雍和宫东类地带以东一百二十米以内。规划绿地:.国子监:孔庙的类地带外，东至规划红线，西距类地带八十米以内，北至规划红线。.雍和宫、柏林寺两单位类地带之间。5“黄线”管制通常的城市规划管理中“红线”、“绿线”、“蓝线”、“紫线”相对较多出现，为人所知。而“黄线”则没有明确以“专有概念”凸现，内涵有待于探讨以达共识。“黄线”管制的主题，是划定重大基础设施用地影响范围。城市建设的“黄线”控制可以理解为：是对城市内
46、涉及公共利益和公共安全的大型的市政基础设施和公共服务设施的土地使用进行强制性控制。如：城市的自来水厂、大中型变电站、消防站等市政设施及各类工程廊道；学校、图书馆、体育馆、医院等公益性设施；社会停车场、公交站场、广场等公共服务设施。5.1“黄线”管制要保障基础设施的系统配套完整城市基础设施是城市赖以生存和发展的物质基础，大多具有公益性，而且与城市其他建设项目相比，城市基础设施在规划布局上更具系统性、配套性的要求，必须通过政府主导或统筹以保障其空间落实。实行“黄线”管制，就是要协调城市空间资源利用，防止上述设施的用地被侵占或重复建设，避免过度的市场行为对城市公共利益产生威胁和破坏。如按电力系统变压
47、等级序列和电力负荷分区，对城市现有的大中型变电站的用地进行控制，并对满足服务半径要求和负荷增长变化而规划建设的和规划扩建的变电站的位置和用地进行预留控制。5.2“黄线”管制要保证基础设施的适度超前控制城市基础设施为社会服务作用大，带动经济发展力大，要积极开展城市基础设施建设前瞻性研究，要从城市整体角度和长远发展来考虑城市基础设施的建设规模、建设水平和空间控制。如对城市功能逐步完善与提高需要控制的机场、港口、物流中心以及大型文化、教育、体育等设施的用地控制。“黄线”管制要保证基础设施的适度超前控制，要适应城市基础设施建设新技术、新方法的发展变化。例如，现代城市市政基础设施建设中的“共同沟”引起的
48、城市地上与地下空间协调管制的变化。所谓共同沟，也称“综合管道“或“管线箱廊“，就是城市地下管道综合走廊，即在城市地下建造一个隧道空间，将各类公益管线有机综合集约化地敷设在同一条隧道内并进行集中管理的市政基础设施。沟内可敷设电力和电信等线路、上下水、煤气、热力等管道并留有增设余地，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、统一设计、统一建设和管理。地下管线共同沟是目前世界发达城市普遍采用的城市市政基础工程，是一种集约度高、科学性强的城市综合管线工程。它较好地解决了城市发展过程中的马路反复刨掘问题，也为城市上空线路“蛛网”密布现象提供了一种有效的解决方案；是解决地上空间过密化、实现城市基础
49、设施功能集聚、创造和谐的城市生态环境的有效途径。随着城市的不断发展，共同沟内还可提供预留发展空间，保证了可持续发展的需要，是 21世纪新型城市市政基础设施建设现代化的重要标志之一。自年上海浦东新区建成国内首条城市地下综合管线共同沟后，北京中关村西区市政基础设施建设首次在开发区中采用地下城市综合管廊（共同沟）的新型建设方式，用于集中铺设自来水、雨水、污水、中水、供电、通讯和天然气七条市政管线。近两年，全国掀起了新一轮的城市建设热潮，越来越多的大中城市开始着手共同沟建设的试验。如 2000年 12月，杭州市专门召开了“关于运用市场机制进行城市地下管线共同沟建设管理“的专题会议，开始着手研究用市场机制开发建设杭州城市地下管线共同沟的可行性。2001 年，在济南市泉城路改建过程中上马共同沟工程。整个工程分南北两条，分别宽 3.4米、高 2.75米和宽 3.75米、高 2.75米，内设监控、消防、通风、排水系统，系统由地下主控室控制。200
