1、4.3 里格斯的行政生态学说,一、生平与著述、出生与求学：弗雷德W里格斯(Fred WRiggs) ，美国著名行政学家，比较行政学和行政生态学创始人。1917年生于中国桂林；1948年获美国哥伦比亚大学政治科学博士学位。,里格斯,、任职经历：1948-1951年，美国对外政策协会非正式研究会员；1951-1955年，任纽约公共行政政府情报交换所所长助理；1956-1967年，美国印第安纳州立大学政治学系任教； 1967年起，担任美国夏威夷大学东西方研究中心的资深研究员，同时兼任美国斯坦福行为科学高级研究中心的研究员。此外还曾任美国公共行政学会比较行政分会的第一任主席。,、著述：行政生态学（19
2、61年）发展中国家的行政：棱柱型社会的理论（1965年）泰国：一个官僚政体的现代化（1965年）发展行政的新领域（1971年）重返棱柱社会（1973年）,5,二、里格斯行政生态学说的基本内容,（一）行政生态学的创立、什么是行政生态学？行政生态学可看作是生态学与行政学的一个边缘学科，是运用生态学的理论和方法研究公共行政的结果。它借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和作用的基本理论与方法，来研究行政系统与其社会环境的相互关系，即通过生态系统的模拟来研究行政生态系统。,公共行政研究中的生态学方法是由里格斯以前的JM高斯、罗伯特A达尔和罗伯特A默顿创始的。 高斯教授于1936年发表美国社会与公共行
3、政，提出了行政管理与行政环境之间的关系问题。 1947年他又发表政府生态学，强调了外部生态因素对行政管理的重要性。,1957年，里格斯发表比较公共行政的模式；1961年他出版行政生态学；1965年他出版发展中国家的行政：棱柱型社会的理论及泰国：一个官僚政体的现代化；1971年他出版发展行政的新领域；1973年他出版重访棱柱型社会。 在这些论著里，里格斯从比较的角度，运用生态学的理论与方法，研究发展中国家的行政问题，从而创立了以生态学方法研究行政管理的新的行政理论体系，使行政生态学成为一门系统的学科，并在行政学理论领域发生重要影响。,“行政生态学包括对人、地区或财产、人所期望的自然和社会技术、思
4、想、个体和紧急状态的研究”。 高斯 行政生态学是“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的科学。 里格斯,9,、里格斯对行政生态学的定义：“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的学科。行政生态学的研究范围包括：一是探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素如何影响并塑造该国的公共行政；二是探究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁及发展。,行政生态学的学科基础是社会系统理论(Social system theory)。 社会系统理论的代表人物主要有美国社会学家帕森斯。 帕森斯认为，一个社会系统，像所有有生命的系统一样，先天就是一个开放的系统(Open syste
5、m)。它一方面与环境发生交换，另一方面在内部各要素之间也发生交换。 如果将行政作为一个体系，那么，社会就是它的环境，社会的其他组成部分(政治、经济、文化)则与行政发生密切的关系。只有将行政置于社会环境之中，联系到社会的其他部分，才能弄清行政的真正面貌，才能弄清行政面貌发生的内在原因。,里格斯的行政生态理论,行政理想模式三种行政模式分析发展行政思想,行政理想模式,1956年，里格斯把社会行政划分为农业化行政型态(Agraria)和工业化行政型态(Industria)。 阐述了两种社会在经济、社会结构、意识形态、沟通体系和权力形式等方面的不同特征，以及在这些特征影响下公共行政的不同面貌： 工业社会
6、行政呈现专业化与功绩取向，与社会的密切互动，高度发达的职业体系，以及社团的兴起等特征； 农业社会行政具有归属的关系取向，不变的官员团体，相对简单而固定的职业分化，社会地位与权力的重合等特性。,里格斯用物理学上自然光的折射现象来解释其模型理论。 一束光线通过棱镜的转折过程被象征性地用来解释一个社会的转变过程。这束光线的起点被称为融合的，光线在棱镜内的内部振动过程被称为棱柱的，最后当光线从棱镜中射出来时，它得到绕射，发出彩柱，这个过程被称为衍射。,14,光的色散,类推：各种社会体制在发展过程的早期阶段将被融合，在转变阶段将为棱柱型的，在最后将是处在一个完全衍射的阶段。 在一个融合的社会里，一个单一
7、的结构执行多种功能。在一个衍射的社会里，建立了单独的结构以执行特殊的功能。 在这两个社会之间，还存在着许多社会融合社会和衍射社会的特征在这些社会中间同时并存。这些社会就被称为棱柱型社会。,16,里格斯的“融合的棱柱的衍射的”行政模式发展过程图,融合型,棱柱型,衍射型,（农业社会）,（过渡社会）,（工业社会）,任何社会都不能单独地称为融合的或衍射的；所有的社会一般都是棱柱的。 每一个社会的特征以及与融合社会或衍射社会的相关性都依赖于它的各种结构的性质以及由结构所执行的功能。融合型、棱柱型和衍射型社会的主要特征： 融合型社会特殊性、归属价值、功能扩散； 棱柱型社会选择性、成功、多功能主义； 衍射型
8、社会普遍性、成就、功能专一性。,融,“融合型行政”：社会结构混沌未分，没有明确、细致的社会分工，行政行为与立法、司法、战争、经济等社会行为混杂在一起，没有专业化的行政机构，行政效率极为低下。,“衍射型行政”：有明确的、细致的分工，政府职能明确，有分工极细的行政机构，各司其职、互不混杂，讲求行政的效率与科学性,三种类型的行政模式：,“棱柱型行政”：行政行为已逐渐与其他社会行为分化开来，但还未完全分化；专业化的行政机构已经设立，但还不能正常运作，功能很有限；行政过程仍然受着家庭、家族等各种传统势力的制约，行政效率低下。,19,（二）对三种行政模式的分析影响一个国家行政的生态要素 ：（）经济要素：是
9、影响一个国家行政的第一位因素，一个国家的行政模式，基本上是由该国的经济结构所决定、所塑造的。 （）社会要素：主要是指各种社会组织，有两大类：一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体，如家庭、家族；一类是以利益关系为纽带结成的人为团体，如教会、政党、工会、商会等，统称为“社团”。,20,（）沟通网络：包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等使整个社会互相“沟通”的手段。（）符号系统：指包括政治神话、政治法则、政治典章在内的一整套政治符号系统。（）政治构架：指政治与行政应是相对分离的，政治是决定政策的过程，行政是执行政策的过程，政治与行政实际上存在着一种“功能依存关系
10、”。这种依存关系决定了政治结构也是影响行政生态的一个重要因素,21,1融合模型(fused model)融合社会概念的代表：古代泰国。(1)经济要素方面：“互惠重配”结构 所谓“互惠”，泛指国家或地区之间互赠国产，地方官吏向国王“纳贡”，以及民间以物易物、互补不足的交易形式。“重配”：在这种“互惠”行为中，实际上完成了社会经济活动的“重配”功能，即在一定程度上实现了社会财富的重新分配。 这种经济结构决定了该社会的行政只能是一种“重配”的行政制度，经济结构也就是行政结构，“经济行为”与“行政行为”是重合的。,(2)社会要素方面在融合模式中，家庭所发生的作用很大，而社团则微不足道。 政府的行政行为
11、常为一些显赫家庭(家族)所左右，任命升迁行政官员时所注重的，主要不是其能力才干，而是其家庭背景，这必然使得官吏的行政行为受制于家庭而不受制于其所属的行政机构，官吏首先考虑的是家族的利益而不是公众的利益。融合的行政，裙带风盛行、结党营私、行政封闭、效率低下。,23,(3)沟通网络方面 ：“多元化社会” “一元化社会”：一个社会的文盲少，传播媒介与通讯、交通网络都很发达，社会的动员性和同化性都很高，民众与政府之间有着基本相同的价值观和信念，双方容易沟通，因而比较易于相互信任、相互了解。即整个社会容易取得一致，上下融为一体。 “多元化社会”：一个社会的沟通渠道不畅通，人们之间语言不能互通，传播媒介落
12、后，交通闭塞，人们之间的情感、思想、信念、价值观无法沟通，社会动员性和同化性极低。即整个社会分散零乱、各自为政，人们之间以邻为壑、互相阻隔。,传统社会是多元化社会。 在一个分化为各种互相对立的社会集团的多元化社会中，行政机关所面对的是许多敌对的竞争团体，各个团体都以能代表“功能利益”而自居。尽管这种情形可以增加官僚机关的权力，但却也会阻碍有效的计划之执行。行政机关在任用、选拔官吏时，由于不同的语言及宗教团体的存在，社会中充满了斗争和猜疑，因此政府用人可能必须运用一种“分配制度”来保证各个团体的代表额，或者明白地把有些团体排除。 在上述这两种情形里，甄拔工作就要受到妨害，而行政中不免渗入了摩擦与
13、误解的因素。,(4)符号系统方面。政治神话：指用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人之权利、义务以及主要的关系等等的信念。这种神话提供了政治统治的一种“理论依据”。政治法则和政治典章：是政治神话进一步的具体化、规范化。 在一些传统的社会中，政治神话指在上帝面前人人平等、君权神授、君臣名分不可逾越等等。 “君权神授”的政治神话认为：统治者是神的代理人，统治者的权威是建立在神意之上的，人民对统治者的顺从也就是顺从神，人民意见无足轻重，甚至不起作用。 因此，在这种社会中，整个行政系统便只对专制统治者负责而不向人民负责，行政的权威不是来自人民高度的认同感，而是来自武力的强制。,(5)政治构架方面。
14、 在传统社会，由于社会结构没有分化，没有专职的行政机构，政治权力与行政权力是合为一体的，人们无法在“政客”与“官僚”之间划一界限，从国王到各级地方官员实际上都是身兼二任的。由于行政权力与政治权力合为一体，行政官吏可以不向任何人或任何机关负责而专横独断，为所欲为。里格斯称此现象为“官僚政治”。,“官僚政治”的特点：“专横但非有效”，“国王的权力型态虽然专断恣睢，但其权力幅度却极为有限”：一方面由于缺少一部专职的“行政机器”，另一方面，没有健全的沟通网，无法及时了解各方面的情况，故行政效率极为低下；一方面，人民对于国王与官吏无法加以控制，另一方面，朝廷对于全国百姓缺少有效的控制。,衍射社会概念的代
15、表：美国。 这样的社会建立在普遍性的原则基础上，高度专门化，每一个结构都执行一项特殊的功能，是所谓“功能专一性的”社会。(1)经济要素方面：“市场企业”经济结构。 社会经济运行遵守价值规律，根据“功利”与“理性”的市场原则进行交换，力图用最少的投入取得最大的产出。在这种经济结构下，整个行政制度也市场化、商品化。 美国是这种“市场行政”的典型。美国公共行政的任何一个领域都为“市场取向”所塑造。,2衍射模型(Diffracted Model),(2)社会要素方面 在现代工业社会中，由于社会分工极为发达，社会结构高度分化，因而代表着各种不同社会利益的功能性社团也种类繁多，非常活跃，对社会生活的各个方
16、面都产生重要影响。 社团尤其与行政的关系非常密切，彼此之间互相影响、互相作用： 一方面，社团成为各种利益和要求的汇聚点及表达者，社团变成了一个“媒介”，通过它的作用，许多特殊的利益都可从公民转迁到政府。 另一方面，政府也利用社团来表达自己的目的。政府机构常常必须依赖社团的协助，以实现各种计划与政策。,(3)沟通网方面 一元社会行政问题的解决十分复杂，它必然有许多的消息、资料需要交换、表达，这在一元化的社会里是非常有利的。 一元化社会中，不同的利益团体可以顺利地凝聚他们的要求，制作他们的“公共舆论”，并把他们的需要与事实促使官吏或政客的注意，而当官吏考虑如何执行法律，或者应该建议何种政策时，他们
17、也能够作出相当靠得住的不同方案以及预估它们可能的结果。 就执行法令来说，官吏也应当向公众说明他们的期待以及可能提供的服务等等。 这些都需要大量的沟通工作，这又只有在一元化社会中才是可能的。,(4)符号系统方面 现代社会如美国，政治神话是根植于美国人心中的主权在民、人生而平等、天赋人权神圣不可侵犯等等观念。 依据“主权在民”的政治神话，政府的权威来自于人民的同意，行政机构只对人民负责，行政官员必须随时表明他们是真正的“公仆”，而非执行权力的“官老爷”。 美国的主权在民的“神话”及负责的政府创造了一种特殊的行政模式。美国行政的结构它的甄拔、升迁与组织的方式都反映了它的政治神话。,(5)政治构架方面
18、。 现代社会，行政是服从于政治的，行政官僚的权力是有限的，是受着“非官僚权力”制约的，因此可以保证较高的行政效率。 只有在“非官僚的权力”强大得足以控制、并奖惩官僚的成绩表现时，以及政策之执行步骤能很清晰地被规制时，才能期望一个高水准的行政的产出的获得。,棱柱社会概念的代表：菲律宾。 棱柱社会：它已达到了一定程度的分化，以及角色的专门化。这种专门化对于利用现代技术是必需的，但不能把这些角色都综合起来。 棱柱社会具有融合和衍射社会的价值模式，是这两端之间的中间社会。,3棱柱模型(Prismatic Model),34,(1) 经济要素：“集市有限市场”型 最明显的特征是“价格不可决”，即商品价格
19、不完全由其价值决定，而要受到许多非经济因素，诸如交换双方的社会地位、家庭出身、名望、亲疏等因素的影响。这种“价格不可决”影响到行政方面，最突出的表现是行政职位的授予、荣誉和薪水的确定，以及“市场”与“身份”同时在起作用。,35,(2)社会要素：家庭所扮演的角色异常重要，社团发展则较脆弱。(3)沟通网络：社会沟通的渠道比传统社会畅通，但比现代社会的同化性程度低。(4)符号系统：传统社会的符号系统和现代社会的符号系统并存 (5) 政治构架：政治权力与行政权力的分离未完成,36,棱柱社会的三个重要特征： (1)异质性：是指极为不同的体制、习俗和观点同时存在。 (2)形式主义：是指在正式制定的规定与有
20、效进行的实践、规范和现实之间的差异和自相矛盾的程度，以及在“既定目标”和“实际行动”之间存在不一致和差距。(3)重叠性：是指衍射社会形式上分化的结构与融合社会未分化的结构和平共处的程度。,37,三、对里格斯行政生态学说的评价,1里格斯行政生态学说的贡献与意义A研究方法上的创新：比较（国别、制度）的方法，生态的方法（强调环境因素的重要性）。为行政学开辟了新的领域，开创了比较行政学这一新的学科。 B提出的三种行政模式具有一定的解释性：尤其是棱柱行政模式对过渡社会的公共行政现象具有很强的解释性。,38,C提出的五种行政生态因素奠定了行政环境分析的大致框架。 D意义：有助于我们更好地了解和理解不同国家不同时期的公共行政现象及其问题；其注重生态环境分析的观点为我们提出一条不同以往的解决行政问题的思路：行政问题不单是行政自身的问题，不能仅从内部着手去解决，还可以从改变外部环境入手。,39,2、里格斯的行政理论的局限性：A重描述，轻规范：注重解释行政是什么样，试图建立一种所谓价值中立的行政生态模式理论，较少关注行政应当怎么样做。 B对行政生态环境的考察分析并不完整、系统； C有些术语的使用过于随意 ：“多元化”与“一元化”,
