1、1审计监督全覆盖专题研讨论文题目：破除瓶颈 助力经济责任审计全覆盖作者: 连云港市审计局 薛莞菊联系方式：13585288201本论文内容不涉及国家秘密、审计工作秘密和被审计单位商业秘密，可以公开。2破除瓶颈 助力经济责任审计全覆盖【摘要】经济责任审计是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分，在规范权力运行、服务宏观管理、促进惩防体系建设方面发挥了积极作用，本文主要目的是分析推进经济责任审计全覆盖目前存在的一些问题，并为进一步有效开展经济责任审计提出建议。【关键词】经济责任审计 全覆盖 问题 途径 当前，我国经济发展步入新常态，随着依法治国、依法行政的深入推进，可以预见，审计部门将承担越来
2、越重的经济责任审计任务。国务院在十八届四中全会召开前夕出台的关于加强审计工作的意见明确要求：对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。这是新形势下党和国家对审计工作提出的新的更高要求，也是新常态下审计监督的必然选择。为了更好地发挥经济责任审计工作的建设性作用和“免疫系统”功能，需要破除瓶颈，从基层开始探索与建立经济责任审计全覆盖机制，关注人民群众反映强烈的问题，加强对领导干部经济权力的监督制约，充分发挥审计在领导干部监督和反腐倡廉中的作用。一、全面认识经济责任审计全覆盖的内涵和基本要求国务院在十八届四中全会召开前夕出台的关于加强审计工作的意见明确勾勒了未来我国审计
3、全覆盖的范围：凡是公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况都要审计；不仅有传统意义上对财政资金的审计，还有对中央出台的“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”的政策落实情况的审计，最终目标实现审计监督全覆盖。随着审计监督全覆盖的文件的出台，有的人认为审计的权力扩大了，审计应当对政府所有的部门、资金、国有资产，全部领导干部履行经济责任情况实行审计，这是对审计全覆盖以偏概全的理解和认知。2015 年 12 月，中办国办印发关于完善审计制度若干重大问题的框架意见及相关配套文件，继续为全面深化审计工作体制机制改革指明了方向，提供了基本原则和制度保障。文件指出：“摸清审计对象底数，充分考
4、虑审计资源状况，明确审计重点，科学规划、统筹安排、分类实施，有重点、3有步骤、有深度、有成效地推进。建立健全与审计全覆盖相适应的工作机制，统筹整合审计资源，创新审计组织方式和技术方法，提高审计能力和效率。 ”审计全覆盖不能一味追求数量，全面开花，要学会“弹钢琴” 。对此，刘家义审计长对给出明确的要求：要在做到审计覆盖面“广”的同时，力争反映情况“准” 、查处问题“深” 、原因分析“透” 、措施建议“实” 。“经济责任审计全覆盖”包含在“审计全覆盖”之中，根据审计法律法规和以上文件意见，经济责任审计全覆盖是对审计监督对象的全面覆盖，即对于党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定所明确的
5、审计对象，通过科学安排审计计划，合理选择审计方式，使所有监督对象在一定时间内都能接受审计监督，形成周期性的动态审计全覆盖，以促进领导干部树立科学发展观和正确的政绩观，促进国家重大宏观经济政策贯彻落实。 相比财政财务收支审计、专项资金审计等等，经济责任审计更复杂，涉及的面更广。经济责任审计的对象是领导干部，领导干部身处领导机关和关键岗位，政治权力范围大，经济权力构成多样，经济责任履行影响因素多、影响深远，这些都在客观上增加了监督经济责任履行的难度。针对经济责任审计独有的特点，经济责任审计全覆盖的基本要求有以下三点：一是要注重“审计质量” ，由表及里、审深审透，不仅审查微观经济管理事项，更要关注领
6、导干部政策法规执行、事业建设成效等宏观层面责任；二是要切准“审计重点” ，聚焦主要矛盾，强化对经济决策权、经费审批权的审计监督；三是要把握“审计广度” ，扫除审计“盲区”和“空白点” ，及时覆盖领导干部选拔、使用和管理的关键环节，通过统筹部署、动态实施，确保在合理周期内将应审计对象全部审计到。四是要坚持“审计力度” ，对于审计发现的问题，做好督促整改、问责惩戒的“下篇文章” ，该约谈的约谈，该移送的移送，该跟踪回访的跟踪回访，使审计与干部考核紧密联系，充分发挥审计惩前毖后、褒优惩劣的作用。二、实现经济责任审计全覆盖的现实矛盾与难点目前，基层经济责任审计工作处于发展和创新阶段，要实现“经济责任审
7、计全覆盖” ，以现有的审计机关人力和传统的审计模式，肯定难度巨大，现实矛盾较为突出，主要表现为以下方面： （一）审计独立性与现有管理体制不适应4审计机构是行使监督职能的机关，应该独立行使其监督职能。但是目前我国的国家审计实行地方政府和上级审计机关双重领导的管理体制，在现行的审计管理体制下，人员编制、经费来源、福利待遇等，都受制于地方政府，这就决定了审计腰杆子不硬，造成了“吃人嘴短、拿人手软”的局面。尤其是经济责任审计，受到外部干扰多，审计人员存在不愿审、不敢审、不能审等问题。监督者难，被监督者烦，审计机关在揭露、查处违法违规问题时，不得不看地方领导的“脸色” ，对于发现的问题，往往一而再再而三
8、的“征求意见” ，对于查出的问题，往往“屡审屡犯” 。 “鉴不能自照，尺不能自度，权不能自称” ，监督理论和审计的独立性要求，监督必须是“异体”的，同体监督只能称作“自律” 。另外，每年在审计项目制定上，除了从上至下全局部署的一条鞭项目，地方审计机关的审计项目计划必须听命于地方党委政府，对于项目计划“一盘棋” ，审计机关无法完全做到统筹规划、通盘考虑，以致使出现有权的单位不能审、无权的单位审不完的窘境，尤其在换届之年， “逢离必审” ，基层审计机关往往受托在几个月内完成十几个经济责任审计项目，大大超出了审计机关的工作承受能力，这种任务安排必然会使审计质量难予保证，影响了推进审计全覆盖的深度。（
9、二）审计任务日益繁重与审计力量不匹配审计任务与审计力量不匹配一方面表现在审计业务人员数量上，另一方面表现在审计队伍人才素质上。经济责任审计的监督对象是党政主要领导干部和国有企业主要领导人员，以县级审计机关为例，其审计对象包括县直各部门、单位的法定代表人和负有经济责任的副科级以上领导干部，以及所属各乡镇的党政正职领导干部和负有经济责任的副职领导干部，至少在百人以上，而县级审计机关一般只有 10 名左右的审计业务人员，除每年按时按量完成六至十个经济责任审计项目以外，还要承担上级审计机关统一组织和本级政府交办的其它专项审计任务，审计力量显得严重不足，审计水平和质量鲜有提升，审计工作中“低垂的果子”几
10、乎被摘取殆尽，审计事业的发展进入了瓶颈期。另一方面，“经济责任审计全覆盖”要求积极拓展经济责任审计覆盖范围，需要在广度和深度上下功夫。从事经济责任审计的人员，无论在业务技能方面，还是沟通技巧方面，既要求全面的知识结构，又要求对大政方针、政策法规、财会金融、5市场经济、计算机等都要较熟练的掌握，单一的知识结构已无法胜任审计需求。目前，审计人员的政治业务素质与新形势发展要求不相适应，有的审计人员习惯于传统的审计思维方式，就审计论审计、就帐查帐；有的审计人员综合分析和判断问题的能力不够强，工作中抓不住重点和要害，工作效率不高。面对高标准审计任务的快速增加，审计专业人才无论在数量上还是质量上都还显得薄
11、弱，与社会要求不相适应，拖了实现审计“全覆盖”的后腿。（三）审计对象复杂性与审计技术手段不配合新常态下审计范围日益扩大，审计深度不断深入，当前的经济责任审计已远远超出了传统的真实、合法性审计，新审计类型不断深入发展，如自然资源资产离任审计等，没有现成的模式、内容、方法可供借鉴。经济责任审计工作关注的“点”的不仅仅是“一把手”的决策权、用人权、用财权，还涉及任期内各项经济指标、重大经济决策的科学性、合法性和民主性、政府性资产的收入、管理、分配、使用和绩效等方方面面，审计面临的新情况和新问题层出不穷，用以往的审计方法和技术手段进行审计所取得的成果只能是杯水车薪。与此同时，审计对象所在单位或部门的经
12、济管理数据没有全部实现信息化和联网运行，审计机关的技术手段相对落后，云计算、大数据、联网审计和一些专业性强的高技术领域对一些市、县地方审计机关来说还较为陌生。审计信息系统业务覆盖面不宽，构建信息化平台、开展联网审计等一些新的审计方法在经济责任审计领域运用的较少，数据挖掘分析功能不强，对审计覆盖的提升作用有限。另外，经济责任审计程序步骤繁杂，审计报告结构繁琐，导致单个项目的审计效率低，消耗审计资源较多，制约了审计覆盖面的扩大。（四）审计监督与其他监督机制不衔接经济责任审计被视作监督权力运行的“紧箍咒” ，为干部监督管理部门考核、选拔、任用、奖惩干部提供参考依据，客观地讲，截止目前经济责任审计的这
13、一目的还远未达到。审计与组织、财政、税务等行业主管部门没有建立起严密、规范的信息交流机制和工作协调机制，不能全面、及时掌握干部使用管理、经费供应保障等情况，与纪检监督、司法监督等协调衔接也不顺畅，导致信息共享不及时、交叉重复监督，浪费了有限的监督资源。根据经济责任审计结果而被重用、免职、问责的干部还很少，在组织部门的干部考评报告中审计结果使6用也不多。审计机关在将审计结果报送政府及委托机构的同时，一般会抄送纪检监察机构和其他相关组织机构，审计结果通常不对外披露，审计和问责缺乏公开性、透明性，动态问责难以形成。较长时间以来无论是审计监督还是财政监督对于查处的问题的处理上，往往“对单位不对个人”
14、，尽管决策、操作的是个人，但处理处罚不触及个人丝毫利益，这种状况助长了违纪违规的“胆量”和“积极性” ，导致我们的审计工作像是走过场，留下的仅仅是浮云般的过往。三、探索实现经济责任审计全覆盖的途径（一）切实改革审计管理体制，提高审计独立性2015 年 12 月 8 日，中央两办印发的关于完善审计制度若干重大问题的框架意见及相关配套文件，对完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权作出了部署和安排。广东、云南、江苏等 7 省开始试点，这标志着省以下地方审计机关人财物统一管理改革拉开帷幕。试点地区基层审计机关的干部队伍管理、经费预算管理、资产管理、审计业务管理等由省级统筹管理，地方审计人员由省级统一
15、招录，地方审计工作的管理体制、运转方式、保障机制等也相应调整。实行省以下地方审计机关人财物统一管理优势：一是审计独立性得到加强。实行统一管理后审计机关就不再面对来自地方行政的干涉，能独立地行使审计监督权，审计定性处理中受地方政府利益的制约，审计结论不公，审计风险大等问题将迎刃而解，经费保障、独立行权、披露自主等方面将会显著增强。二是有利于资源配置。通过全省审计部门的统一协调、管理和考核，从审计计划、审计方案，到审计项目后期的复核、审理等，审计效率和质量将得到提升。人员的调动、资金的配备、设施的增加等，都可以在省这个大的范围内统筹安排。三是审计的质效得到提升。实行集中统一管理后，可以在省级范围内
16、科学调配审计力量，从审计项目前期的审计计划、审计方案，到审计项目后期的复核、审理，通过省级审计机关统一步调、统一行动，集中审计机关的优势审计力量，形成强大的作战合力，真正实现审计工作“一盘棋” 。四是审计专业性得到提高。实行集中统一管理后，全省的审计机构、人员编制要由省厅统一管理，省级审计机关可统筹全省审计工作实际，在人才的选拔和引进上制定统一的标准，对部分专职审计机构欠缺、人员编制较少的地市县审计机关统一进行调配，省、7市、县三级审计机关将会建立更加通畅的交流渠道，审计人员的专业性将会得到稳步提升。（二）整合资源，构建科学统一的审计工作协调机制审计人员的专业技能是实施经济责任审计全覆盖的有力
17、保障，针对审计机关的审计任务与审计力量不足的矛盾，要对潜在的审计资源进行充分的挖掘和提升，构建出新的审计资源组合，提高审计生产力。一是要需加强对各级审计人员的培训，不断适应经济社会发展。 “学者如禾如稻，不学者如蒿如草” ，实施经济责任审计全覆盖对审计技术水平及审计人员的业务技能提出了更高的要求，要把审计人员的“持续性培养”作为整合人力资源、提高审计效率的重要措施，不断推进审计职业化建设，努力在培养“一专多能”的复合型人才上下功夫。积极创造条件和机会，针对职业“短板” ，组织审计人员参加审计业务培训，以考促学、以学促用，取长补短，培养审计骨干。结合审计人员的知识结构和特点，加强对工程、计算机、
18、法律、经济等相关专业技能知识的培训，实现审计队伍知识结构的多元化，带动审计人员整体素质的提高。二是要根据审计职业特点，建立分类科学、权责一致的审计人员管理制度和职业保障机制，划分行政职务与技术岗位，确保审计队伍的专业化水平。根据公务员法和审计职业特点，建立适应审计工作需要的审计人员分类管理制度，将综合管理岗设为行政序列、专业审计岗设为专业职级序列，划分高级审计师、副高级审计师、审计师、助理审计师和审计员等职业技术等级，实行“双轨”运行，有效整合审计资源。三是要考虑适当增加和充实审计人员，抓住省以下地方审计机关人财物统一管理改革的契机，建立健全机构设置，有计划地增编扩员，缓解人力资源紧张与工作任
19、务繁多之间的矛盾。要进一步淡化部门、专业限制，合理利用内部审计和社会审计力量，对一些常规内容和特殊业务领域的审计，可以探索审计人员集中调配机制，引进和聘请有关专业人员加入到经济责任审计工作中，优选经验丰富、技术水平高的人员组成审计组，充分利用内部审计、社会审计的工作成果，提高经济责任审计的工作效率、节约审计资源，扩大审计监督的覆盖面。（三）提高技术手段，建立经济责任审计综合管理信息平台“法定职责必须为、无法授权不可为” ，实现经济责任审计全覆盖，必须全8面摸清和梳理归类审计职责范围内的经济责任项目。首先，要摸清本区域党政主要领导干部和国有企业主要领导人员数量情况，根据组织部门的要求，结合经济责
20、任审计问责办法的实际情况，以组织部门领导干部信息数据库、经济责任审计和其他审计项目成果为信息来源，建立干部基本审计信息、审计发现的重大问题及其责任人、以及问责、整改和处理处罚情况等信息，实现领导干部审计信息电子化，为加强领导干部日常监督管理提供参考和依据。其次，改进审计技术，注重提升经济责任审计项目数字化审计水平。建立经济责任审计数据中心，根据党委及组织人事部门和纪检监察机关选任、管理、监督或审查干部的要求，以及被审计对象所在部门和单位的不同性质和特点，可以将经济责任项目进行不同分类，首先是国家宏观经济管理部门，其领导行为直接影响着国家宏观调控政策的贯彻落实；其次是重点资金部门和资金投入较多的
21、单位，其领导行为影响着国家资金分配的合理性和使用效益的高低；再次是在地域经济和社会发展中起骨干和纽带作用的乡镇，其领导行为决定了地方经济发展的速度、质量和方向。根据审计对象数据库进行数据分类归集，运用数据挖掘技术，提高“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实”的数字化审计水平，利用“大数据” 、 “云计算”等技术，实现对海量经济信息的深度挖掘，推动工作效率提升。第三，不断拓展和深化经济责任审计的内容，将审计重点由单个项目的“游击战” ，向突出一个重点行业、系统的“阵地战”转变。针对不同审计对象，坚持“尽力而为、量力而行、确保质量、确保效果”的原则，通过打通审计信息系统与相关业务管理系统的数据接
22、口，借助信息系统和网络平台，实现远程实时监控。要求政府及其部门所有经济活动数据进行数字化处理并上网运行；建立与银行和政府有关部门的数据链接，实现对单位银行账户及资产物资增减变动和来源去向的在线实时监控，为经济责任审计中的随机审、突击审提供技术支撑。（四）严格追责，注重多方参与形成监督合力实现经济责任审计全覆盖是一项复杂的系统工程，推进经济责任审计有成效的全覆盖，必须打好“组合拳” 。探索审计监督与其他监督合理统筹办法，与组织、财政、国资、税务等行业监督部门和纪检、监察、司法等综合监督部门建立联席会议，相互配合，实时、准确、完整和安全的传递相关信息，实行联9合进点，开展联合执法。对重点经济责任审
23、计项目实行由纪检、组织、监察、审计等部门联合进点，纪检机关直接参与重大违纪违规问题核查、领导干部座谈会、审计整改落实等工作，增强审计监督的权威性和震慑力。“有权必有责、用权受监督、违法受追究” ，经济责任审计结果的运用是经济责任审计的根本出发点和最终落脚点，是审计项目最终结果的体现，其运用既是我们审计机关的关键性工作环节，也是人大、政府、纪检监察、组织人社及财政等相关部门的重要工作内容。首先，要严格落实党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定 “有关部门和单位应当根据干部管理监督的相关要求运用经济责任审计结果，将其作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据，并以适当方式将审计结果运
24、用情况反馈审计机关”的规定，改进干部管理相关程序规定，将经济责任审计作为必要环节嵌入干部考评考核程序，区别对待被审计领导干部经济责任审计结果，将审计结果作为干部提拔使用的必要依据，为实现审计全覆盖、强化对领导干部经济权力的监督创造条件。其次，要建立科学的经济责任审计评价体系。审计评价是经济责任审计的核心问题和审计结果的最终体现,直接影响审计工作质量和审计效果。它也是一个敏感问题。审计机关要依据中办、国办规定 ，根据不同部门不同岗位领导干部经济责任审计的重点内容，在评价原则、评价内容、评价指标、评价方法等方面建立比较科学的、完善的、具有较强操作性的经济责任审计评价体系，切实解决“怎样评”的问题。
25、对审计发现的问题，要严格按照规定关于责任划分的标准，区别不同情况合理界定责任。坚持边探索、边实践，把行之有效的做法和经验及时用制度的形式固定下来，形成具有较强操作性的基本框架和办法。最后，要完善审计整改公告制度，审计机关要在做好审计结果公告的基础上，逐步实行审计整改公告制度，引入社会监督和舆论监督，对因责任不清、措施不力而导致整改落实不到位甚至问题屡审屡犯的部门单位，由纪检机关、组织部门要对主要领导干部进行约谈或诫勉谈话，作为年度党风廉政建设责任制考核和领导干部考核的依据，推动审计问责真正落到实处。参考文献：1陈平泽.依法治国视角下的党政领导干部经济责任审计J.审计月刊.102015 年第 l 期2 陈君.实现审计全覆盖的探索与尝试J.学理论.2015 年第 2l 期3 王涛. 关于实现经济责任审计全覆盖的思考J.西部财会.2016 年第5 期
