1、日本长期护理保险:制度框架、 运行评价 及经验借鉴 李林 郭宇畅 河北大学管理学院 摘 要： 随着人口老龄化程度的逐年提高, 传统的家庭养老模式难以为继, 老年人护理 风险日益凸显, 长期护理保险制度对建设完善的社会保障体系尤为重要。 我国与 日本同处亚洲, 有着相似的文化传统与家庭结构, 且日本长期护理保险制度在 资金来源、 认定程序等多项内容方面拥有良好而较精密的制度设计, 研究日本长 期护理保险制度对于我国长期护理保险制度建设具有一定的借鉴意义。 采用文献 研究、 比较研究等方法从日本长期护理保险制度产生的社会背景入手, 客观评价 日本长期护理保险制度取得的成效以及存在的问题, 并在借鉴
2、日本经验的基础 上, 提出立法先行、建立专业化护理人才队伍、建立护理服务等级标准体系、依 托社区实施多样化护理项目等建议, 以期为我国长期护理保险制度提供有益的 经验借鉴。 关键词： 日本; 长期护理保险; 人口老龄化; 护理服务; 作者简介：李林 (1979-) , 男, 河北保定人, 副教授, 管理学博士, 主要研究 方向为保险与社会保障。 基金： 河北省人力资源和社会保障厅合作课题“河北省探索建立长期照护保险制 度研究”部分研究成果 (JRSHZ-2017-01012) Long-term Care Insurance in Japan: the Institutional Framew
3、ork, Operation Evaluation and Experience Reference Li Lin Guo Yuchang School of Management, Hebei University; Abstract： With the aging population increased year after year, difficult to continue the traditional family pension mode, the elderly nursing risk has become increasingly prominent, long-ter
4、m care insurance system is very important for the construction of the pension system. Japan and China have a similar cultural tradition and family structure, and finds its source of funds, program and many other content has a good precision and system design. By using the methods of literature resea
5、rch and comparative research from Japans long-term care insurance system with the social background, expounds the contents of the system and the existing problems, and on the basis of Japanese experience, put forward to provide reference of legislation first, the establishment of specialized nursing
6、 personnel, establish the standard system of nursing service, implement diversified nursing project based on Community and other recommendations in order to long-term care insurance system in china. Keyword： Japan; long term care insurance; aging of the population; nursing service; 探索建立长期护理保险制度是我国社会
7、保障事业“十三五”时期的发展方向。 2016年 7月, 我国人力资源和社会保障部发布了关于开展长期护理保险制度 试点的指导意见, 在全国确定了15个城市开展长期护理保险试点工作, 我国 长期护理保险制度建设开始起步。 今后, 在政策试点与制度探索过程中不断借鉴 国外经验并结合自身实际构建符合我国国情的长期护理保险制度是非常必要的。 目前从一些发达国家的实践来看, 面对人口老龄化和医疗护理费用上涨的现实 情况, 很多国家建立了长期护理保险制度, 日本与我国有着相近的文化传统, 也是较早建立长期护理保险制度的国家之一, 研究日本长期护理保险制度运行 情况, 汲取其制度建设中的经验, 对我国发展长期
8、护理保险制度具有一定借鉴 意义。 一、日本建立长期护理保险制度的背景 早在20世纪20年代, 日本社会保障制度的框架已经基本形成, 并在二战后得到 快速发展。19461949 年间日本先后颁布了生活保护法儿童福利法残 疾人福利法 , 简称为“福利三法”, 但随着 20世纪50年代日本经济的快速发 展, 弱智者福利法老人福利法母子福利法又相继颁布, 使“福利三 法”扩充为“福利六法”, 基本上奠定了日本的社会保障体系1。20世纪末期, 随着人口老龄化以及家庭结构的变化, 日本社会养老以及医疗保障的压力也越 来越大, 从1960年至2015年, 日本人口老龄化率从5.7%上升到了26.6% (见图
9、1) , 且“4-2-1”核心家庭结构的数量不断增多, 越来越多的老人在晚年身体 衰竭时身边无人照顾, 而且由于缺乏护理设施, 许多本无需住院的老人不得不 长期住进医院, 此举不仅造成医疗资源的巨大浪费也导致一系列社会问题的出 现。 为减轻政府财政负担, 提高医疗资源配置的效率, 日本试图借用民间力量来 扩大老年人护理服务规模, 2000年日本出台了“社会保障结构改革”的政策措 施, 其中第一步就是建立长期护理保险制度。 同年 4月长期护理保险制度正式开 始实施, 同养老保险、医疗保险、失业保险和灾害保险一起构成了日本的社会保 险体系。 图1 19602015年日本人口老龄化率 下载原图 注:
10、数据来源于平成 29年版社会保障统计公报 二、日本长期护理保险制度框架 日本长期护理保险制度不是凭空而来的, 在该制度实施前, 日本已经开始向低 收入阶层的老年人提供公立老人院、 居家服务等公共护理服务, 这些服务全部公 费且都是通过地方政府斡旋实现的, 简称“措置制度”。 然而这种“措置制度” 常常被指责缺乏公平与效率, 并给政府造成了沉重的财政负担。 此外, 随着日本 人口老龄化速度的日益加剧和家庭结构的小型化、 核心化, 越来越多的老人晚年 身体衰老时无人照顾, 而且由于缺乏护理设施, 许多本无需住院的老人不得不 长期住进医院, 此举不仅造成医疗资源的巨大浪费也导致一系列社会问题的出 现
11、。 为减轻政府财政负担, 提高医疗资源配置的效率, 日本试图借用民间力量来 扩大老年人护理服务规模, 即采用改革的方式将护理制度从社会福利转变为社 会保险制度。1995年, 日本效仿德国提出了“关于创设介护保险制度”的法案, 经过不断的讨论, 1997 年获得议院通过, 2000 年4月正式开始实施介护保险制 度。 在日本, 老年护理被称为“老年介护”, 在日语中, “介护”一词兼有“身体 照顾”与“家务服务”的双重含义, 中文中没有与之特别对应的词汇, 因此常 常把“介护”翻译为“长期护理”, 介护保险制度也就是我们所说的长期护理 保险制度。 日本长期护理保险制度是采取保险的方式, 以老年人
12、互助自立为原则, 通过全体国民的相互援助, 为那些因年老、 疾病或者伤残而丧失日常生活能力需 要被长期照顾的人提供护理费用或护理服务的一种强制性制度安排。 (一) 保险主体与参保对象 日本长期护理保险制度的责任主体为市町村及东京 23区的特别区, 被保险者主 要是在市町村有住所的 40岁以上的全体国民 (包括外籍人士) , 其中以年龄 65 岁为界限将被保险者划分为第 1号被保险者和第 2号被保险者。 第1 号被保险者为65岁及以上的国民, 无论其国籍、性别、年收入等;加入医疗保险的 40岁至 64岁的人可以成为第 2号被保险者。 (二) 资金来源 长期护理保险制度按照一定比例采取强制性的方式
13、收取保险费, 由地方和中央 政府承担50%, 其中中央政府负担 25%, 县级政府和市町村各负担 12.5%, 剩余 的50%主要来源于被保险者自己缴纳的保险费, 其中第1号被保险者保险费是从 其退休金中扣除的, 第2号被保险者医护保险费与健康保险费一同收取, 此外 还必须承担接受服务费用的 10%。 (三) 护理服务提供机构及类型 日本护理服务主要由地方公共团体、社会福利团体、医疗机构、民间机构和非营 利组织等机构提供。护理服务的提供方式有两种:一是居家护理服务即老年人日 常生活起居主要是在自己的家里, 偶尔到老人护理设施接受护理服务;二是设施 护理服务即老人完全脱离家庭, 住在特定的机构内
14、接受各种护理服务。 无论是哪 种护理类型, 均需根据老年人的不同情况制定详细的护理资源利用计划以提高 护理服务的针对性。 根据护理内容的不同, 居家护理服务可详细划分为 15类。根据老年人身体的健 康状况不同, 可将设施护理服务分为三大类:一是特别护理老人院, 主要面向身 体与精神状况不理想、无法在自己家里生活的老年人, 每月需自费 5万6万日 元;二是老人保健设施, 主要面向病情稳定, 无需住院但需要某种程度医疗看护 的老年人, 每月自费 7万日元;三是费用最高的疗养型病床设施, 主要面向需要 长期疗养的老人。 (四) 申请及认定程序 首先, 申请长期护理保险服务的老年人要到市町村护理保险经
15、办机构提出申请, 该机构会派出调查员或者专业护理人员登门访问并对申请人进行视力、行动能 力、能否自己翻身等涵盖 85项内容的调查, 并作出首次判定。其次, 在第一次 判定的基础上, 由保健、 医疗等相关领域专家组成的护理认定委员会 (一般不少 于5人) 将作出第二次判定, 确定其是否符合给付条件及具体的服务等级。 第二 次判定的结果将直接作为能否接受长期护理服务的依据。 护理保险经办机构在接 到申请30天内要将认定结果通知申请者, 申请者如有异议可向上一级的护理审 查委员会提出申诉。 最后, 在介护计划开始实施后, 每满半年要对申请者的介护 等级进行复审, 要对申请人的健康情况进行重新认定以便
16、调整介护等级, 制定 新的介护计划。 此外, 根据申请者身体状况的不同, 日本长期护理保险制度所提供的服务也有 所不同, 按照其生活自理能力和接受服务的不同可分为 7个级别, 分别为要支 援1、要支援 2、要介护 1、要介护2、要介护 3、要介护4、要介护 5。 (五) 护理人员资质及培训 在日本长期护理保险制度的实施过程中, 其服务人员主要有两类, 一是护理服 务师, 二是访问护理员。 护理服务师需要经过两年的正规学习, 通过国家统一的 护理福利师资格认证考试之后上岗。 访问护理员则是由个人提出申请, 然后参加 由政府出资举办的培训班, 并经历50230个小时的培训, 合格之后获得职业资 格
17、证书, 到户籍所在地相关部门登记注册后, 方可持证上岗。 根据所承担护理任 务的不同, 可将访问护理员分为三级, 一级是护理兼管理, 二级是能做所有的 护理工作, 三级是简单的身体护理、家政服务等。 三、日本长期护理保险制度运行评价 (一) 日本长期护理保险制度建设取得的成效 1. 被保险者人数尤其是受益于居家护理人口不断增多 从制度开始实施至今, 已经有成千上万的人参加了长期护理保险制度。 据日本厚 生省资料显示, 2000 年制度设立之初, 日本总人口数量为 1.27亿人, 第1号被 保险者约为2 242万人, 占总人口数的17.7%, 第2号被保险者人数为 4 308万 人, 获得护理认
18、定的总人数为256万。 而截至2014年日本人口总数为1.27亿人, 第1号被保险者累计为 3 302万人, 占总人口数的 26.0%, 第2号被保险者人数 为4 220万人, 获得护理认定的人数为606万人。 从20002014年这14年间, 第 1号被保险者增加了 47%, 年均增长率为2.7%, 获得护理认定人数增加了 1.36 倍, 年增长率为 6.21%。 此外, 接受居家护理服务的人数也不断呈上升趋势, 如图2所示, 2007 年累计 接受居家护理服务人数为 3 150万人, 2014 年累计接受居家护理服务人数为 4 492万人, 20072014 年这7年间, 人数增加了 42
19、.7%, 年均增长率为 5.1%。 图2 日本接受居家护理服务年度累计人数 下载原图 注:数据来源于 20072014年日本介护保险事业状况报告 倡导居家护理不仅减轻了兴建老年服务设施给政府造成的财政压力, 而且维系 了老年人与家庭成员间的情感, 提升了老年人的生活质量及其老年生活的幸福 感。 2. 长期护理保险给付额逐年增加 自日本长期护理保险制度实施以来, 护理保险给付额连年快速上涨。 根据相关数 据显示, 2000年护理保险给付额为32 806亿日元, 占社会保障总给付额的4.2%, 到2008 年增长到66 513 亿日元, 占社会保障总给付额的 6.9%, 到 2014年又增 长到了
20、91 896亿日元, 占社会保障总给付额的比重也上升到了 8.2%。从2000年到2014 年护理保险给付额增长了 1.8倍, 年均增长率为7.4%。日本护理保险 给付额的快速增长, 其根本原因是人口老龄化趋势的日益严峻而导致国民护理 需求的大幅增长。而长期护理保险给付额占国内生产总值的比重也由 2000年的 0.64%增加到了 2014 年的1.88%, 并仍呈现不断升高的趋势。根据日本国立社会 保障人口研究所提供的相关数据, 20002014 年长期护理保险给付额、占社会 保障总给付额的比重变化及其占GDP的比重变化的统计如图3、图 4和图5所示。 图3 20002014年日本长期护理保险
21、给付额 下载原图 注:数据来源于日本平成 27年度介护保险事业状况报告 3.针对低收入者的费用支出稳定上涨 在日本护理保险费用的诸项支出中, 有两项是专门针对低收入者群体的减免措 施即高额护理服务费用和特定入所者护理服务费用。 高额护理服务费用是在低收 入群体接受护理服务时, 当个人负担额超过了规定标准时, 国家给予的减免措 施2。如图 6所示, 2000年高额护理服务给付费为 136亿日元, 2014 年已经增 长到了1 647亿日元, 在这十几年间增长了 11倍。特定入所者护理服务费用是 当低收入者入住指定的居家、 社区和机构而产生的伙食费和住宿费超过基准额时, 国家给予的减免措施。 20
22、05年特定入所者服务项目开始实施, 当年给付额为 848 亿日元, 2014年其给付额已经累计增长到了 3 338亿日元, 是2005 年制度设立 之初的2.94倍。 图4 20002014年长期护理保险给付额占社会保障总给付额的比重 下载原 图 注:数据来源于日本平成 27年度介护保险事业状况报告 4. 预防服务支出迅速上涨 日本长期护理服务费用主要可分为护理服务支出、 预防服务支出、 高额护理支出、 特定入所者服务支出和市町村特别给付等内容, 其中护理服务支出占主要地位。 如图7 所示, 2000 年护理服务支出额为31 486 亿日元, 到2014年, 护理服务 支出额增长到了78 68
23、8 亿日元, 从2000年至 2014年, 护理服务的支出增长了 1.5倍, 年均增长率为 6.6%。2000年护理服务支出占长期护理保险总支出的 96.7%, 之后比例虽然有所降低, 2014年仍维持在 86.7%较高的水平。尽管护理 服务费用支出占总费用支出的比重较大, 但其增长态势远远不如预防服务支出。 如图8 所示, 2000 年预防服务支出额为842 亿日元, 而2014年已经增长到了 5 066亿日元, 14年间竟然增长了 5倍多, 年均增长率达 13.3%, 由此可见, 预防服务支出的增长速度远远高于护理服务支出, 增长态势十分显著, 也从侧面反 映了日本长期护理保险更加注重预防
24、服务。 图5 日本长期护理服务支出占 GDP比重变化趋势 下载原图 注:数据根据日本平成 26年社会保障费用统计整理 图6 20002014年日本高额护理服务和特定入所者服务支出变化趋势 下载 原图 图7 日本护理服务支出额及增长率变化趋势 下载原图 图8 日本预防服务支出额及增长率变化趋势 下载原图 (二) 日本长期护理保险制度运行中存在的问题 从2000 年制度设立运行至今, 在日本长期护理保险制度的实施过程中也逐渐暴 露出一些问题。 首先, 日本在全国范围内已经出现了护理人员不足的现象, 根据厚生劳动省调 查结果显示, 截至 2016年4月, 日本需要照顾的人数达 621.5万人, 而正
25、式护 工人数不足100万, 按照13 的护理比例, 缺口高达100多万人。根据日本群 马县对县内862所养老机构进行的调查显示, 98所机构已聘用日本人配偶等定 居在日本的193名外籍服务人员, 608所机构表示如果有机会的话会聘用外国员 工, 约占调查机构的70.5%, 仅有191所机构表示没有聘用外国员工的计划, 约 占调查机构的70.5%3。根据2016年日本护理设施概况相关数据显示, 由于提 供方式和护理设施的不同, 看护比也不尽相同。 从护理服务的提供方式来看, 对 于居家护理来说每名专职护理人员对应服务 7.3名老人, 对于机构护理来说, 每名专职护理人员则需对应服务 7.8人。
26、从不同的机构护理来看, 对于特别护理 老人院, 每名护理人员对应服务 2人, 在老人保健设施中则每名专职护理人员 对应服务2.1名老人。 此外, 长期护理服务人员的高离职率也成为阻碍日本长期 护理保险制度发展的重要原因。根据平成 28年度介护从事者待遇状况调查 结果显示, 以介护职员为例, 2016年全职介护职员有 1 842人, 比 2015年少了135人, 其平均年龄为49.4岁, 平均服务年限仅为5.8年, 平均工资为206 640 日元, 而非全职介护职员有 7 468人, 比2015 年少了132人, 平均年龄为 54 岁, 平均服务年限为6.2年, 平均工资为96 080日元, 比
27、2015年仅仅多了2 400 日元, 在日本各行业中处于较低的工资水平。 许多长期护理职员虽然爱好护理行 业, 却因为工资水平低而无奈离开这个行业。 护理人员的不足阻碍了日本长期护 理事业的长远发展。 其次, 自 2005年6 月日本对长期护理保险制度进行大幅度修订后, 长期护理保 险行业收支状况恶化, 养老行业前景日益惨淡, 一些深层次的问题开始逐渐显 现。据东京商工调查显示, 2015年1月到8 月, 从事长期护理服务的企业破产 数量达到55家, 在短短的8个月里, 就比2014年全年的破产数量还要多54家, 成为自2000年长期护理保险制度实施以来企业破产数量最多的年份4。 最后, 财政
28、投入不足成为日本长期护理保险制度运行困难的深层次根源。 作为日 本排名第一的营利性长期护理企业, 其业务范围涵盖长期护理、医疗、健康护理 和健康教育四个方面, 2013年度其总收入已经超过 2 700亿日元, 其中长期护 理服务收入占其总收入的 50%以上, 尽管该项目运行现状良好, 但运营毛利也 只有10%左右, 运营利润在 3%左右, 平均回收期约为 20年, 政府补贴也是其收 入来源的重要组成部分5。但现实情况却是自 20世纪90年代以来, 日本经济 进入萎靡不振的停滞期, 在这一时期, 经济下滑, 大量企业破产, 财政赤字严 重, 政府已经拿不出钱来负担此项费用。此外, 为改善护理人员
29、的工作待遇, 2009年 6月, 日本政府将护理人员报酬提高了 3%, 此举被认为是日本为改善长 期护理行业状况而迈出的关键一步, 但仅靠此项措施无法从根本上扭转整个长 期护理行业的状况。 为了实现该制度的可持续发展, 改变财政投入偏低的实际状 况, 最有效的措施是开征社会福祉税。 但出于政治方面的考虑, 开征新税种可能 会遭到选民反对, 因此未成功实行6。 近年来, 为了实现社会保障的综合化和制度的可持续性, 自2000年至 2011年, 日本政府对该制度进行了四次大规模的改革以适应未来少子化的趋势。 其主要内 容有:一是重视护理预防;二是修订设施的给付标准;三是确定新的服务体系;四 是提高
30、护理服务质量;五是重新修订费用负担及其运营方式;六是强化中央政府 及都道府的责任。 四、日本长期护理保险制度建设对中国的启示 中国与日本同处亚洲, 一衣带水, 受传统儒家文化的影响, 家庭养老在两国都 有着深厚的思想基础。 从长期护理保险制度实施的背景上来看, 两国也有诸多相 似之处。 首先, 日本与中国人口老龄化程度不断加深, 截至2015年日本 65岁及 以上老年人为3 346 万人, 占总人口数量的 26.6%, 而截至2015年我国 65岁及 以上人口达1.43亿人, 占总人口的10.5%。而且据 2016年第四次中国城乡老年 人生活状况抽样调查结果显示, 我国失能、半失能老年人约为
31、4 063 万人, 占老 年人口的18.3%, 老年人尤其是失能、半失能群体的不断增多使建立长期护理保 险制度的需求更加迫切。其次, 老年抚养比不断上升, 日本2000年老年抚养比 为25.5%, 到2015年已升至43.9%, 而我国老年抚养比从1996年的9.5%上升到了2015 年的14.3%, 老年抚养比的上升给劳动年龄人口乃至整个社会造成沉重 的养老压力。 最后, 随着我国医疗技术水平的不断提高, 人均寿命不断延长, 需 要的日常照料也逐渐长期化, 而且近年来生育率连年下降, 家庭规模逐渐缩小, 尤其是“4-2-1”结构的家庭数量不断增多倒逼传统家庭养老模式的转型。鉴于 我国日益严峻
32、的老龄化趋势和老年人长期护理风险, 尽快推动长期护理保险制 度的建立与实施不仅必要而且也成为我国亟需解决的难题之一。 虽然日本长期护 理保险制度的实施晚于德国、美国等发达国家, 但由于其在亚洲开始时间较早, 制度本身也具有管理精细等特点, 因此日本长期护理保险制度的实施经验对我 国具有一定的参考价值与借鉴意义, 我国需要结合自身国情, 吸收日本长期护 理保险制度的经验, 建立符合我国实际的长期护理保险制度。 (一) 立法先行 西方国家建立社会保障制度通常是先制定一系列的法律法规, 再建立相关制度 的框架体系, 日本长期护理保险制度的出台也是如此。20世纪40年代至 70年 代之间, 日本先后颁
33、布了 生活保护法 残疾人福利法 等六部法律, 简称“福 利六法”, 客观上为长期护理保险法的出台奠定了法律基础。1995 年, 日本提 出建立介护保险制度的议案, 经过充分的酝酿与讨论, 1998年介护保险法 出台。此后, 为了保证护理保险制度的有效运行, 日本对介护保险法又进行 了四次修订与完善。 介护保险法的颁布不仅保证了长期护理保险制度的严肃 性, 也为制度的长期稳定运行提供了强有力的法律依据和保障。 尽快出台长期护理保险法律法规可以为制度的有效实施提供法律依据。 首先, 目 前我国社会保障立法落后, 仅有一部2011年出台的社会保险法, 尚未形成 统一完备的法律体系来规范社会保障制度的
34、运作方式、资金来源等内容。其次, 法制建设层次较低, 立法机关颁布的社会保障法律少, 行政机关颁布的条例多, 近年来我国颁布的主要是社会保障条例和国务院若干“决定”“通知”文件, 与法律相比, 行政法规与“决定”“通知”等文件的随意性较大, 缺乏法律层 面的权威性。最后, 社会保障的实施机制不仅包括行政执法、司法还包括法律监 督程序、解决争议的仲裁活动等, 而目前我国法律监督程序、仲裁活动仍处于不 断发展时期, 缺乏实施层面的强制性, 难以保障法律的平稳运行。 因此, 在我国 正式实施长期护理保险制度之前, 有必要制定老年长期护理保险法, 明确参 保对象、申请流程、资金来源等内容, 为长期护理
35、保险制度的实施奠定制度和法 律基础, 以保证长期护理保险制度实施的公平性和运行效率。 (二) 建立职业化、专业化的护理人员队伍 日本政府高度重视护理人才的培养, 职业化、 专业化的护理队伍是日本长期护理 保险制度顺利实施的重要保证。2011年底我国颁布了社会养老服务体系建设 规划 (20112015 年) 并实行养老护理员职业资格认证制度, 但截至 2015年 9月底, 我国持证养老护理人员仅有 195 568 人, 而需求量至少为15 万人, 养 老人才缺口显著, 在不足2万人的养老护理员中, 初中以下文化程度占85%以上, 高中未毕业人员占 10%, 高中毕业人员仅占 5%, 学历低, 素
36、质差, 操作规范程 度低, 远远无法满足当代老年人日益增长的护理需求, 养老机构护理人员的流动率高、劳动强度高、工资收入低、社会地位低、服务水平低“两高三低”的状 态严重制约了我国护理产业的建设与发展。 借鉴日本长期护理保险制度的先进经验, 首先, 我国应建立和完善老年护理人 员专业培养体系, 引导高校、职校、技校开设老年护理学、康复学、保健学等专 业, 为长期护理保险制度的实施提供大量专业储备人才, 注入新的活力, 还可 以建立养老服务从业奖励机制, 通过提供特殊岗位津贴、 公务员考核加分等多种 形式, 鼓励护理学、 预防医学与卫生管理等专业的高校毕业生参与到养老服务业 中来, 缓解护理人员
37、的供需矛盾;其次, 应逐步完善护理人员全国资格认证制 度、注册制度和持证上岗制度, 并建立健全护理人员培训体系, 使岗前培训、在 岗培训与短期培训有机结合, 不断提高护理人员的综合素质, 满足养老事业的 发展需求;最后, 民政部应不断修订、 完善养老护理员服务标准, 规范操作流程, 专门学习老年人护理的系统知识, 不断提高护理人员专业素养, 提升服务质量, 提高养老机构的人性化水平, 在规范商业护理市场的同时引入竞争机制, 建立 有效的竞争激励机制使各机构提供更加优质的服务, 以提高养老服务的整体水 平。 (三) 建立护理服务等级标准体系 护理服务等级标准是向老年人提供护理服务并确定护理费用的
38、重要依据。 国际上 大多数国家都依据申请者不同的健康状况和生活自理程度建立了详细的分级标 准体系, 日本也是如此, 在科学评估申请者身体健康状况的基础上也将护理服 务划分为七个等级, 等级不同其服务内容和服务费用也各不相同。 恰当合理的护 理服务等级标准不仅可以提高护理服务的针对性与有效性, 也可以使护理资源 得到有效配置, 避免资源浪费和低效率现象的产生。 2011年我国出台了老年人社会福利机构基本规范, 这是老年护理分级标准 的开始, 根据养老机构老年人的生活自理程度及需求程度的不同, 该规范将护 理划分为三个等级, 分别为自理、 介助和介护, 但该规范没有进一步明确护理服 务的具体标准,
39、 也没有发布针对老年痴呆和患有其他常见老年疾病特殊群体的 护理标准。 由于国家尚未制定和发布统一的服务标准, 各地养老机构的服务质量 也是参差不齐, 这都制约了我国养老保障体系的长远发展。 因此, 借鉴日本经验, 应尽快制定一套科学合理的护理服务评估标准体系, 根据老年人的具体需求科 学划分护理级别, 合理配置护理资源并进行相应的护理补偿, 此外, 也应注意 建立全国统一的护理分级标准体系为日后统一实施长期护理保险制度奠定基础。 (四) 依托社区实施多样化护理项目 日本长期护理保险的基本目标是为了使老年人可以在此地区内继续独立生活, 针对其具体生活状况向其提供医疗、护理、住房、生活支援等多项服
40、务。日本已 经建立了以居家养老为主、机构养老为辅、社区养老为依托的老年护理体系7, 其护理保险服务注重于居家服务和社区服务的发展。 虽然日本长期护理保险制度 只有居家护理和设施护理两类, 但它们涵盖的具体服务内容却十分详尽。 就居家 护理来说, 它包括访问入浴护理、护理用具的租借、房屋改修等 15 个种类, 涉 及老年人日常所需的护理、入浴、康复等各个方面, 充分体现了精细化、人性化与专业化的服务特点。 此外, 对于患有痴呆的老年人, 日本还建立痴呆老人集体 之家以便对此特殊群体进行日常生活的援助和技能恢复锻炼。 多样化的护理项目 既为制定个性化的护理计划提供了条件, 又满足了不同层次老年人的
41、护理需求。 家庭护理与社区护理相结合的护理方式既避免了入住护理机构给老人带来的高 额经济负担, 又方便了对老年人的日常照料, 提升了晚年生活的幸福感。 我国应 大力推广以居家养老为主、社区养老为辅、社区为依托的养老服务模式, 整合社 区资源, 充分发挥社区援助功能, 并依托社区的服务功能有针对性地提供护理 服务, 通过体制改革、资源重组等多种方式鼓励、引导社区护理服务站和社区医 院的建立, 在建立社区服务中心、 提供社区医疗服务的同时, 建立智能居家养老 服务平台, 提高居家养老服务的供给效率, 开展多样化的护理服务项目体系, 把护理服务与预防服务有机结合起来, 在提供护理服务的同时更加注重预
42、防服 务, 不断提高养老服务质量。 (五) 建立社会保险模式的长期护理保险制度 只有建立适合本国国情的长期护理保险制度才能提高制度的整体运行效率, 保 证该制度长期平稳运行。 世界上各个国家根据本国的实际情况建立了不同模式的 长期照护保险制度, 例如以德国、 日本为代表的社会保险模式和以美国为代表的 商业保险模式。 日本建立了社会保险模式的长期护理保险制度, 并将长期护理保 险制度同医疗保险、 养老保险等制度一并纳入社会保险范围内, 对于未选择商业 保险模式的原因, 这与日本国情及文化传统有着密不可分的关系。 日本一直强调 尊崇儒家的传统价值观念和集体主义, 强调家庭和社区的责任, 采用互济共
43、助 的社会保险模式不但能广泛赢得民众的支持与信任, 也为制度的可持续性奠定 了基础。 此外, 雄厚的经济实力也为日本长期护理保险制度的实施提供了强有力 的经济保障。 与日本相比, 我国经济基础尚不雄厚, 社会保障体系仍需不断完善, 无法照搬 日本长期护理保险制度而建立全民强制性的社会性长期护理保险模式。 此外, 虽 然国泰人寿、中国人民健康保险等保险公司都推出了商业性长期护理保险产品, 但由于其价格昂贵, 保险对象都是中青年人群, 采用现金或者定额给付的方式, 始终无法满足保险者护理服务的需求。 因此, 借鉴日本长期护理保险制度的先进 经验, 考虑到我国经济发展水平和老年护理产业的实际发展情况
44、, 为充分体现 制度的保障性与互济性, 应根据我国国情考虑把长期护理保险制度纳入到社会 保险体系中来, 建立国家保障与个人责任相结合的、 具有中国特色的社会性长期 护理保险的制度发展模式。 五、结语 作为社会保障体系的重要组成部分, 日本长期护理保险制度在为本国老年人提 供护理服务、缓解人口老龄化危机的同时, 也为我国提供了制度实施经验。我国 家庭养老模式面临着重重危机, 商业性长期护理保险制度又处于初始发展阶段, 社会保险模式的长期护理保险制度存在着潜在、 巨大的市场需求, 我国可以通过 颁布长期护理保险法, 建立专业化、职业化的护理人员队伍等方式建立适合我国国情的社会保险模式的长期护理保险
45、制度。目前我国已经在山东青岛、河北 承德等多个城市开展了试点工作, 相信未来长期护理保险制度在全国范围内的 推广对我国社会养老服务体系的建设尤其是社会保障制度的完善具有重要意义。 参考文献 1戴卫东.OECD国家长期护理保险制度研究M.北京:中国社会科学出版社, 2015:79-82. 2朱秋莲, 谭睿.日本护理保险制度的发展趋势、 问题及启示基于保险支出 状况的分析J.老龄科学研究, 2015 (2) :72-79. 3日本介护机构接纳外国员工意愿强政企协助提高日语短板N.日本新华侨报, 2017-11-09. 4日本介护人员为何屡屡沦为“杀人狂魔”?N.日本新华侨报, 2016-07-27
46、. 5个论赵晓专栏:日本的介护服务体系值得中国借鉴N.南方都市报, 2014-08-19 (AA31) . 6方旸, 方苏春.浅析日本的介护 (护理) 保险制度J.经济视角 (下) , 2011 (1) :84-85. 7翟绍果, 马丽, 万琳静.长期护理保险核心问题之辨析:日本介护保险的启示 J.西北大学学报:哲学社会科学版, 2016, 46 (5) :116-123. 注释 (1) (1) 数据来源于介护保险事业状况报告, 日本统计局。 (2) (2) 数据来源平成 26年社会保障费用统计, 日本国立社会保障人口问 题研究所。 (1) (1) 数据来源介护保险事业状况报告, 日本统计局。图6、图 7、图8 中数据亦是参考本报告整理得出 (1) (1) 数据来源平成 28年介护服务设施事业所调查概况, 日本厚生劳动 省。 (2) (2) 数据来源平成 28年度护理人员待遇情况等调查结果, 日本厚生劳 动省。 (1) (1) 数据来源:2016年社会服务发展统计公报, 民政部。 (2) (2) 数据来源:2017年日本社会保障统计公报, 日本国立社会保障人口 问题研究所。 (3) (3) 数据来源:19962015 年中国统计年鉴, 国家统计局。 (4) (4) 数据来源2017年中国养老服务业发展年报 (人才篇) 。
