1、破解特大城市流动儿童义务教育问题的 思路与建议 佘宇 冯文猛 国务院发展研究中心 摘 要： 改革开放后特别是 20世纪90年代以来, 流动儿童的教育问题日益引起社会关 注。 当前特大城市流动儿童在义务教育阶段主要面临公办学校准入门槛进一步提 升、“钱随人走”实际变成“钱随籍走”、学校教育连续性的破坏和家庭教育的 缺失、 身份认同等心理问题严重, 以及民办学校特别是打工子弟学校教师流动性 大等问题。究其原因, 主要在于教育政策与城镇化政策之间的张力与冲突、国家 教育政策与地方政府及府际之间功能和利益的冲突, 以及教育资源供给与流动 儿童公平教育需求之间的冲突。 破解特大城市流动儿童义务教育困境的
2、总体思路 可以确定为顺应人口流动和城镇化内在规律, 做好1亿人左右的人力资本储备 和提升。 具体政策建议包括突破计划控制思维, 科学预测城市人口, 适时增加教 育资源供给;进一步提高中央和省级政府在义务教育支出中的分担比例;规范学 籍的线上与线下管理, 减少权力寻租行为, 落实打工子弟学校财政补贴;加强对 流动人口的宣传和辅导, 提高其对相关教育政策的认知和理解。 关键词： 特大城市; 流动儿童; 义务教育; 城镇化; 一、备受社会关注的流动儿童义务教育问题 改革开放后特别是20世纪90年代以来, 随着大规模农村人口进城务工经商, 在 我国以地方政府作为教育筹资和服务提供主体的制度安排下, 流
3、动人口随迁子 女即流动儿童的教育问题日益引起社会关注。 据2010 年第六次全国人口普查结果显示, 我国流动儿童约为 3610万人、 留守儿 童约6973 万人, 两者数量之和过亿, 占全国儿童总数的 38%。今后 5年, 这一 数据还将增长, 且流动儿童数量增长更快 (段成荣, 2015) 。2015 年全国教 育事业发展统计公报显示, 2015年全国义务教育阶段在校生中有流动儿童 1367.10万人, 在小学就读 1013.56万人, 在初中就读353.54万人。 图1 义务教育阶段在校生中的随迁子女数量 (单位:万人) 下载原图 国家教育督导报告2014年全国义务教育均衡发展督导评估 显
4、示, 2014 年全国进城务工随迁子女在校生达到1294.7万人, 79.5%的随迁子女在公办学校 就读。这一比例在464 个县 (市、区) 也达到了 78.7%。也就是说, 仍有约两成、 超过200 万的流动儿童未能进入公办学校, 只能在民办学校或条件简陋的打工 子弟学校就读。 (一) 流动儿童义务教育政策的历史沿革 从中央层面相关政策进展来看, 在流动儿童规模日趋扩大的背景下, 中央政府 已明确意识到1986 年确立的适龄儿童和少年在户籍所在地“就近入学”的原则 越来越不能适应形势发展的需要。 针对流动儿童的教育问题, 中央在随后的一些 重要文件中都作出了战略性的定位和规划 (如表1所示)
5、 , 其中最为重要的是 “以流入地政府管理为主, 以全日制公办学校为主”, 即通称的“两为主”政 策。 表1 中央有关流动儿童教育问题的重要论述 下载原表 通过上述政策梳理不难发现:“两为主”政策出台后, 这一基本方针一直持续至 今, 同时对流入地政府在教育投入与管理上的责任给出了越来越明确和细致的 规定。 与此同时, 中央对这一问题的关注焦点, 也从最初的“流动人口子女”转 向“农民工子女”;对相关人群的受教育年限, 也由“完成其常住户籍所在地人 民政府规定的义务教育年限”转至“确保农民工子女义务教育的普及程度达到 当地水平”;对相关人群的收费政策, 更由当初“可依国家有关规定收取借读 费”
6、转向“不得加收借读费及其他任何费用”。 正是在上述“变”与“不变”之 间, 中央逐渐把流入地政府对流动儿童的责任细化和固定下来。 近些年, 在促进教育公平的目标导向下, 与流动儿童相关的教育政策又有了新 发展。 首先, 学籍制度不断发展与健全, 为跨省转学提供了正规途径, 有助于保 障流动儿童的教育权利。2013年, 教育部印发了中小学生学籍管理办法, 从 此前的分省学籍管理转为建立起全国统一的中小学生学籍制度, 确保学生学籍 全国统一、终身唯一、籍随人走。统一学籍制度的建立, 加之之后电子信息平台 的构建, 为流动儿童跨区域转学接受教育提供了便利。 其次, 教育财政政策的发 展也为流动儿童接
7、受教育提供了更多支持。2015年, 国务院发布了国务院关 于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知 , 提出统一城乡义务教育“两 免一补”政策, 对城乡义务教育学生免除学杂费、 免费提供教科书, 对家庭经济 困难寄宿生提供生活费补助, 同时统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定 额, 实现生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带 (即“钱随人走”) 。这 些措施的出台, 有效推动了流动儿童教育问题的进一步解决。 (二) 与流动儿童义务教育密切相关的三类具体政策 在流动儿童义务教育政策形成过程中, 有三类具体政策与这一群体的关系最为 密切。分别是学籍政策、“五证”审核办法及财政政策。 1. 学
8、籍政策 最初, 我国中小学曾经一度实行分省管理, 中央没有对其学籍管理出台专门的 管理制度, 只是在小学管理规程 (1999 年) 中提出, “小学学籍管理的具 体办法由省级教育行政部门制定”, 对中学则没有做出相应规定。 各省在学籍建 立、转移等做法不一, 导致了较为混乱的学籍管理局面。从 2007年开始, 学籍 管理制度逐步规范, 普遍采用信息化手段, 基本做到“一人一号, 全省统一”。 电子学籍制度逐步建立。2013年7月, 教育部印发中小学生学籍管理办法, 规定从9月秋季入学开始, 施行新中国有史以来第一个全国统一的中小学生学 籍制度。作为管理方式和手段, 2013年初开始在全国内地所
9、有省份部署电子学 籍系统, 2014 年1 月开始全国联网试运行。学生学籍全国统一、终身唯一、籍 随人走, 无论公办还是民办, 不漏一校一生。 电子学籍, 是以学生的身份证号为基础, 在进入小学时就进行信息的首次采集, 录入到全国统一的管理系统当中, 并在从基础教育到高等教育的整个阶段中使 用 (教育部, 2013) 。学籍信息系统遵循“两级建设、五级应用”的建设模式, “国家级信息中心”下设各个省的“省级信息中心”, 再下设“地市级信息中 心”和“区县级信息中心”, “区县级信息中心”下直接连接各个小学和初中 (终端用户) 。流动就学学生的电子学籍通过“区县级信息中心”完成流动管理 交接手续
10、, 校与校之间没有权限直接进行信息流动, 每个学校只有权浏览本校 学生信息。 图2 全国统一电子学籍信息管理系统模型 下载原图 与此同时, 获得学籍的标准也在提升。例如, 2014年上半年, 北京市出台的非 京籍儿童入学政策, 要求非京籍适龄儿童在北京接受义务教育必须持有“五 证” (父母或其他法定监护人本人在本市务工就业证明、在实际住所居住证明、 全家户口簿、暂住证、户籍所在地街道办事处或乡镇人民政府出具的在当地没有 监护条件的证明等相关材料) , 否则无法获得公办学校的正当学籍。可以说, 学 籍政策在宏观上与财政政策、在微观上与流动儿童个人发展有着很大的关系。 2.“五证”审核办法 以北京
11、市为例, 2004 年, 市教委颁布了北京市人民政府办公厅转发市教委等 部门关于贯彻国务院办公厅进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作文 件意见的通知 (京政办发200450号) , 其中详细规定了来京务工就业农民 子女接受义务教育的入学程序。 其中明确要求, 来京务工就业农民工子女要求到 本市义务教育阶段公办学校就读, 须由其家长或监护人持本人在京暂住证、 在京 实际住所居住证明 (如房屋产权证、住房租赁合同等) 、在京务工就业证明 (如劳动合同、受聘合同、营业执照等) 、户口所在地乡镇政府出具的在当地没有监 护条件的证明、全家户口簿 (可以是复印件) 等证明、证件, 向暂住地的街道办
12、事处或乡镇政府提出申请。 政策实施以后, 部分流动儿童因为无法办全所有证件而难以进入公办学校就读, 但另一方面, “赞助费”、“找关系”又使得学生破格录取的事情时有发生。随 着特大城市人口控制日趋严峻, “五证”审核也逐渐严格。2014年北京市出台 了 北京市教委关于 2014年义务教育阶段入学工作意见 , 再次强调了“五证” 的审核标准, 细化了管理规则, 逐步建立起联网审核机制。 全市使用统一的小学 和初中入学服务系统, 将每一个学生入学途径和方式全程记录, 教育行政部门 依据权限进行查询和监控, 加强了对“五证”的监管。 3. 财政政策 2000年以前, 我国对于流动儿童进城上学采取限制
13、态度。随着“举家迁徙”模 式的出现, 流动儿童的教育问题越来越难以回避, 教育公平也成为全社会热议 的焦点。为了保障流动儿童的受教育权, 国务院于 2001年颁布了国务院关于 基础教育改革与发展的决定 , 其中明确规定“要重视流动儿童少年接受义务教 育问题”, 并提出了“以流入地政府管理为主, 以全日制公办中小学为主 (以 下简称两为主) , 依法保障流动儿童的义务教育权”。同时规定“县级人民 政府负责制定本地区义务教育发展规划, 统筹安排本地区中小学公用经费”, 形成了“以县为主”的义务教育财政体制 (范先佐, 2009) 。 但是, 一直以来, 财政对于教育经费的支付是按照地域划分的。 准
14、确地说, 是按 照户籍拨付的, 某个学生的户籍在哪里, 教育经费就拨付到哪里。 这就带来一个 问题, 即保障外来学生接受义务教育, 原本是其户籍所在地 (流出地) 政府的 义务, 现在却变成了流入地政府的义务。 “两为主”政策的实施, 虽然确保了外 来学生的“同城待遇”, 但“责任基层化”的财政体制却使得各地的义务教育 经费有着较大差异。其中, 生源较多的县、市将背负更为巨大的财政负担, 这也 在一定程度上挤压了当地学生的教育资源。 因此, 国务院 2015 年11月颁布的 关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制 的通知规定, 从 2016年春季开始, 我国义务教育经费保障机制将实现城乡统 一
15、。这也就意味着, 流动人口子女进城上学, “两免一补” (即免教科书费、免 杂费、补助寄宿生生活费) 和生均公用经费将随学生流动, 即“钱随人走”。新 政策实施后, 大约 1300万从农村进城务工人员随迁子女将会直接受益。即学生 无论在哪里接受义务教育, 国家都会按照不低于基准定额的标准足额安排补助。 表2 三类具体政策近年来的演变情况 (以北京市为例) 下载原表 表2 三类具体政策近年来的演变情况 (以北京市为例) 下载原表 二、流动儿童及其家庭“城镇化”及流动儿童“社会化”综合状况 相关研究及动态监测调查数据表明, 流动人口的流动性减弱, 常住化和家庭化 趋势日益显著, 这一群体正在成为流
16、入地特别是特大城市稳定的就业者和居住 者。 国家卫生计生委流动人口司发布的 中国流动人口发展报告 2016 显示, 2015 年我国流动人口规模达 2.47亿人, 占总人口的 18%, 未来一段时期我国人口流 动迁移仍将持续活跃。 家庭化流动趋势加强, 超过一半的家庭有3人及以上同城 居住, 居住时间越长则共同流动的家庭人口数量越多。 流动人口的居留稳定性持 续增强, 在现住地的平均居住时间超过 4年, 未来打算在现住地长期居住的比 例超过半数。与2010 年相比, 2014年流动人口子女在现住地出生的比例上升了 29.1个百分点, 达到 56.6%, 而在户籍地出生的比例则明显下降。 (一)
17、 问卷调查主要发现 从我们在广州、深圳、北京和上海开展的 607 份调查问卷结果来看, 流动人口家 庭与本地家庭相比, 在很多方面具有相似性, 二者之间的差异比公众一般的认 知和媒体宣传的要小。 例如, 流动人口家庭的人均居住面积低于所在城市平均水 平, 但其家庭平均收入总体上接近本地常住人口家庭平均水平, 也就是说, 流 动人口虽然更容易成为城市的弱势群体, 但其原因主要不是因为经济上的贫困。 从流动人口子女异地读书情况来看, 虽然半数以上出生在原户籍地, 但近八成 的流动人口子女在小学一年级时就已经随父母迁居异地读书, 且在其成长过程 中, 转学现象不断发生。 那些跟随父母居住在特大城市的
18、儿童, 在整个中小学阶 段发生转学的几率比本地户籍儿童要高很多。75%的流动人口子女在高中毕业前 会有至少一次转学记录, 因高考而回原户籍地就读高中是一个重要原因。 如前所述, 一部分在原户籍地出生的流动人口子女, 在到达入学年龄时会迁移 到父母所在的特大城市入学, 这一点显著提升了子女与父母的共同生活的机会。 通过比较流动人口子女不同学龄阶段的情况可以发现, 流动人口家庭亲子不同 城的比例未来将随其子女年龄的增长而逐年降低。 从流动人口对子女异地读书情况的态度来看, 虽然中央和各特大城市地方政府 多年来为教育公平做了不懈努力, 但仍有超过一半的受访者感受到了其子女和 本地儿童之间的待遇差异。
19、 除了笼统说外地户籍上学难外, 被提及较多的问题具 体包括“流动人口子女就学需要支付高于本地学生的费用”、 “流动人口子女中 考录取分数线高于本地学生”、 “手续繁琐, 证件太多, 个人难以搞清楚”, 以 及“学生情绪和社会适应方面的问题”等。 (二) 个案访谈主要发现 人口流动现象伴随着时间和空间维度呈现双重变化。 从北京的个案访谈情况来看, 相较于打工子弟小学, 公办小学家长更早开始流动, 且在流入地生活时间更长, 对流入地就学的相关政策更加了解, 准备也更加充分, 因此其子女也更有机会 进入公办小学就学;而且, 公办小学家长的流动经历 (次数) 也更为丰富, 这意 味着更为丰富的阅历和更
20、多从事高端职业的机会, 也就更可能满足流入地政府 对工作、社保等政策审核的要求。从子女流动情况来看, 大部分就读于公办学校 的流动儿童在出生后 3年内就会跟随父母到流入地生活, 而打工子弟小学的则 大部分是达到学龄年龄 (或读完一年级后) 才离开家乡来到流入地就学。 达到学 龄年龄才开始随父母流动, 或者从家乡小学转学到流入地小学, 往往会因为材 料准备时间短、 学籍转换手续复杂等因素达不到公办小学就学条件, 因此也就更 可能进入打工子弟小学就学。 从上海的个案访谈情况来看, 流动人口家庭在流入地生活时间都比较长, 无论 是生活方式、 就业方式还是行为方式都实现了城镇化, 实际上已经实现了从农
21、村 到城市的“嵌入”, 其与家乡的联系基本只剩下父母亲情, 家乡更多表现为一 种文化符号。 绝大部分流动儿童从幼儿园开始就在上海接受教育, 他们对于生活 环境、学校环境并没有任何不适应, 他们的学业表现、社会交往等并没有受到其 户籍的影响。 即使少数转校生有迁移带来的不适表现, 但也主要集中在民办学校, 且这种问题会随着时间流逝自然解决。 多数流动儿童对流入地已经有归属感, 一 旦因为升学无望或就读困难而离开, 反而会给他们带来身份认同上的困惑甚至 混乱。 从广州的个案访谈情况来看, 流动人口一般是个人或夫妻二人先到城市打工, 然后再把子女迁入就读, 流动儿童多以核心家庭的形式在城市生活。 流
22、动儿童往 往以就近入学为主, 但学校质量与家乡的教学进度存在差距。 受城市公共服务不 健全和父母工作时间限制, 流动儿童的朋友圈较小且活动范围有限, 但其网络 利用率较高且有强烈的意愿接触主流文化及其他城市亚文化。 虽然流动儿童的学 习欲望较强, 但其学习效果容易受到父母期望、父母工作强度、学校教学质量及 朋友互助的可能性等外在因素影响。流动儿童没有形成较为清晰的地域认同感, 但对学校的认同度较高, 融入学校生活的欲望较强。 学校教育对于流动儿童集体 意识有较强的影响, 但教学活动及其与家长的联系却更多偏向于学业成绩。 从重庆的个案访谈情况来看, 在社会融合方面, 流动儿童和户籍儿童在班级初
23、级群体的交往上存在一定隔阂, 户籍儿童自觉或不自觉地在一定程度上把流动 儿童排斥在自己的交往范围之外;对于超过一半的流动儿童来说, 他们也不认同 自己现在所生活学习的地方 (流入地) , 家乡 (流出地) 才是他们真正的家。在 综合素质方面, 流动儿童和户籍儿童虽然同在公办学校就读, 但他们的学习成 绩存在一定差距, 这与家庭资源禀赋差异密切相关, 家庭收入、 父母教育水平等 因素在儿童成长过程中发挥着重要影响, 不同社会群体之间资源掌握的多少也 在其下一代中得到延续。 三、当前特大城市流动儿童在义务教育阶段面临的主要问题和障碍 以往研究关于流动儿童在义务教育阶段面临问题和障碍的探讨, 或集中
24、于社会 适应、社会融入、身份认同等方面, 或着眼于教育机会与教育公平、在学校接受 教育过程中的学校适应、学业表现等方面。从调研情况来看, 也有类似反映和发 现, 这里不再赘述。 下文的讨论, 更多是基于城镇化和教育新政的综合背景展开, 换言之, 在当前人口控制和教育政策之间的张力与冲突下, 特大城市流动儿童 的义务教育又面临以下主要问题和障碍。 (一) 公办学校准入门槛进一步提升 “五证”审核结果区分的是流动儿童能否进入公办学校接受教育。 从北京调研情 况来看, 流动人口在通过“五证”审核中主要面临两方面困难:一是源于政策本 身, 二是源于流动人口群体自身的特点。 在实际操作过程中, 相关材料
25、的审核往 往不止“五证”, 办证对于流动儿童家庭来说变成了巨大的困难。 例如, 在京合 法住所居住证明“外延”最广、 难度最高, 迫于经济压力, 流动人口往往无法选 择合法的、正规渠道的住房;即便租住了“合法”房屋, 房东的完税证明、房产 证原件、 身份证原件等相关材料也同样难以取得, 在实际上影响着流动儿童的就 学。 又如, 在京务工就业证明的困难核心在于“社保”, 缴纳社保的情况又与单 位和工作性质有关, 从社保缴纳要求来看, 取得这一证明难度很大。概言之, “五证”审核的总体特点就是证件手续复杂、政策变化快、审核时间紧。不可忽 视的是, 流动人口自身的某些特点也为其通过审核带来了额外的困
26、难, 例如, 受教育程度不高, 为其了解审核要求和证件要求制造了困难;又如, 法律意识不 足, 对于政府规定的需要办理的证件 (暂住证) , 以“用不着就不办、用得着再 办”的实用主义思维对待, 等到“五证”审核时“再办”常常“为时已晚”。 上海对于流动儿童的教育政策几经演变, 2000-2012年之间的政策变动以不断放 宽作为主要特征, 而 2013年以后则因人口调控的需要有所收紧。在提高流动儿 童在沪就读的相关条件后, 上海又严格落实以积分制为主体的居住证制度, 以 控制人口规模、优化人口结构。未达到居住证申领条件仅持有临时居住证的来沪 人员, 只能享受有限服务。 就来沪人员子女接受义务教
27、育而言, 准入门槛无疑提 高了。 入学门槛的提高, 导致的最直接后果就是流动儿童新入学规模的逐年减少, 同时, 因为看不到升学希望, 不少学生提前转回到户籍所在地就读, 进而带来 在校流动儿童的规模也逐年减少。在广州, 入读公办学校大致分为两块:一块为 政策性借读, 其中包括优秀外来务工子女、引进的高端人才等;另一块则为积分 部分, 包括稳定的职业、住址、社保缴纳等。一般来讲, 能够满足要求的家长大 多并不在乎政策的要求, 即使各区的要求不一样;而那些在意政策要求的, 往往 又是难以就读公办学校子女的家长, 他们往往因为不能符合政策条件或加分优 势低而不能进入公办学校照顾的范围, 只能选择门槛
28、较低、 教学设施较差的民办 学校。 与北京、上海和广州不同, 在绝大多数流动儿童都能在公办学校入学的条件下, 重庆流动儿童在义务教育阶段面临的问题主要体现在社会融合以及学业表现方 面。 虽然重庆各个区的教委都规定了相应的入学限制条件, 但事实上这些限制条 件执行的并不严格。 自从成为国家统筹城乡改革试验区以来, 重庆对农民工子女 的入学问题给了比较充分的重视, 为流动儿童准备了充足的入学名额, 因此能 够保证绝大多数流动儿童的正常入学。 而对于部分证件不够齐全的流动儿童, 他们入学的方式主要有两种:一种到区教委“闹”来取得免去繁琐的证明, 让教委 “开个单”就可以入学;另外一种方式则是通过伪造
29、证件来获得入学资格。 总之, 在重庆, 入学限制条件实际上并不能得到严格的执行, 这与政府解决流动儿童 入学的意愿和能力紧密相关, 而资源的宽松又使得文本制度的执行出现弱化和 变通, 让尽可能多的流动儿童进入校园学习。 (二) “钱随人走”实际变成“钱随籍走” “五证”的意义, 不仅在于其已成为流动儿童进入公办学校的关键门槛, 从北 京调研情况来看, “五证”审核和学籍政策的变化实际上也对“钱随人走”教 育新政的实行效果产生着影响。在北京, “五证”办法始于2004年, 来京务工 群体可持“在京借读证明”到暂住地附近的公办小学、 初中或经批准的民办学校 为孩子联系就读事宜。 在 2004-20
30、12年政策相对宽松的时期, 即使没能通过“五 证”审核, 流动儿童也可通过某些方式 (例如, 所在打工子弟小学联系教委) 辗转获得学籍。但从 2014年开始, “五证”审核从“入学” (公办学校) 门槛 转变为“入学籍”门槛, 没有通过“五证”审核的流动儿童无法再如之前那样 获得在京学籍。2015 年以后, “五证”直接与全国统一的中小学生电子学籍管 理办法挂钩, 对于能通过“五证”审核进入公办学校的流动儿童, 学籍政策的 变动对他们没有太大影响;但对于通不过“五证”审核的流动儿童, 在学籍政策 变化之前, 可以通过某些方式获得在京学籍, 而政策变化后, 他们只能在打工 子弟学校就读, 但新入
31、学的流动儿童却不能再获得学籍。 打工子弟小学的孩子没 有学籍, 有着更为长远的影响。 由于“五证”审核与学籍挂钩, 这些没有学籍号 的流动儿童, 按照现有的初中入学政策 (必须有北京市学籍) , 很可能无法取 得在京读初中的入学资格。 2015年, 国务院出台“钱随人走”政策主要有两个目的:一是从国家层面, 尽 可能缓解流入地因流动人口涌入带来的教育财政压力, 以便在流入地和流出地 之间实现教育经费资源的合理配置;二是从流动人口角度, 实现教育经费“可携 带”, 即随儿童流动纳入到流入地的教育经费支出中, 从而切实保障流动儿童 的教育权利。对于通过“五证”审核、在公办小学就学的流动儿童来说,
32、“钱随 人走”政策在中央财政和地方财政按比例分担的基础上, 可以至少将中央承担 的部分生均教育经费随流动儿童的学籍获得转到流入地, 这等于真正实现了 “钱随人走”。 但从调研情况来看, 流动儿童无论是在北京取得学籍, 还是将户 籍所在地学籍迁到北京来, 都面临很大困难, “钱随人走”很有可能变成“钱 随籍走”。2015年教育新政出台之后涌现出的“无北京市学籍”学生, 其父母 按北京市中小学生电子学籍管理办法要求, 先在老家为孩子办理学籍, 然后 再让孩子在京暂时借读。 也就是说, 这批孩子的相关教育经费, 很难随孩子流动 到北京, 而是“钱随籍走”地留在流出地财政经费中。 受限于考试要求, 那
33、些面 临小中考、高中学业水平测试等的流动儿童, 要么以各种方式取得北京市学籍, 继续在京学习;要么就得回到户籍所在地, 并且需要及时将学籍转入至户籍所在 地, 否则就要面临无法参加重要考试的结果。 从政策影响方面来看, “钱随籍走”意味着以学籍作为经费拨付的重要载体, 将使打工子弟小学难以从中获益。 也就是说, 这一政策的实际意义, 更多在于补 贴公办学校接受流动儿童所付出的生均教育经费投入;而对于打工子弟小学而言, 受“五证”审核和电子学籍政策的共同影响, 不仅这些学校享受不到“钱随人 走”的政策福利, 流动儿童家庭还需自付其在京的学 (杂) 费用。 无论是老师的 补课, 还是由政策变化衍生
34、出的权力寻租空间, 其产生的经济负担最终都会由 流动儿童及其家庭来承担。 流动儿童及其家庭必须比原先付出更多的精力成本和 经济投入, 来保证其在北京可以继续接受“暂时性”的教育。 (三) 其他值得关注的问题 首先, 学校教育连续性的破坏和家庭教育的缺失。 对于那些没有能力或没有资源 通过“五证”审核并取得学籍的流动儿童, 要么选择缴纳“择校费”或其他费 用, 要么选择回到家乡, 从“流动学生”变为“留守学生”。 而流动儿童回到家 乡继续学业, 除了耗费额外的精力和财力外, 还将面临学校教育连续性和家庭 教育缺失性的问题。大多数流动儿童回户籍地就读的时间为初一、初二或高二, 以期提前适应当地教材
35、和学校生活。但即便如此, 教材、教学方法、教学环境的 不同, 往往还是让回户籍地读书的流动儿童无法迅速适应。 而且, 初中或高中阶 段回乡就读的流动儿童, 往往是一个人寄宿于亲戚家中, 甚至独自住校, 一学 期往往仅能见到父母一次。 父母管理和关心的缺失, 使得很多流动儿童面临着学 习、生活、成长、心理等诸方面的问题。 其次, 身份认同等心理问题严重。 流动儿童回到户籍地后, 面临再社会化的过程, 即在流入地的社会融入还未完成, 又要重新融入流出地的地方社会, 流动儿童 的身份始终处于模糊状态, 很可能造成严重的心理问题。 另一方面, 流动儿童的 父母往往留在流入地继续工作, 这些儿童从“流动
36、”变为“留守”, 缺少亲人 足够的照顾;但他们又和传统意义上的留守儿童不同, 后者缺失的是核心家庭的 生活照料和家庭教育, 而这种从“流动”变为“留守”的儿童除了突然失去生 活照料和家庭教育之外, 还要独自面临身份认同问题。 第三, 民办学校特别是打工子弟学校教师流动性大。除了前文提到的“钱随籍 走”使得打工子弟学校难以获得与学籍挂钩的经费补贴, 办学经费捉襟见肘, 学校经济压力较大外, 教师流动性大也是其面临的突出问题。 由于民办学校教师 工资水平低、劳动强度大, 加之职称评定难、职业上升机会少, 吸引不了也留不 住优秀教师, 而教师的频繁更换, 意味着流动儿童要不断适应新的教师及新的 教学
37、风格, 并不利于他们的知识学习及自我发展。 四、特大城市流动儿童义务教育问题的原因分析 (一) 教育政策与城镇化政策之间的张力与冲突 流动儿童的教育问题, 不仅受到教育政策变化的影响, 在很大程度上也受到了 城镇化政策尤其是新型城镇化政策的左右。改革开放以来, 我国城镇化发展迅 速。1978 年到2015 年, 我国城镇常住人口比率从 17.9%提高到56.1%。2014年 发布的国家新型城镇化规划 (2014-2020年) 之中, 也明确提出了“推进农 业人口市民化”, “2020年时, 常住人口城镇化率达到60%左右, 户籍人口城镇 化率达到45%左右, 户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率
38、差距缩小2个百分点左右, 努力实现 1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”的具体目 标。 新型城镇化政策的一个重要内容, 就是改变传统城镇化追求的城乡二元分割 的单向式发展模式, 探索建立城乡一体的, 在人口、土地、经济、文化和保障等 层次交互进行的, 嵌套式的整合发展战略。 特别需要指出的是, 在这些发展战略之中, 人口、资源、环境矛盾突出的“大城 市病”, 也成为新型城镇化政策试图解决的重大难题。 在应对大城市病的具体策 略中, 无论中央层面还是地方层面, 严格控制人口规模都成为有效缓解“大城 市病”的首要措施。迄今为止, 城镇化政策总体上延续了深化户籍制度改革、逐 步放宽流动人口
39、落户条件、 使更多人能够在流入地定居下来成为市民的基本方向, 但针对不同规模的城市, 也体现出了差异。 2013 年, 十八届三中全会通过的 中 共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 进一步明确了户籍制度改革的方 向, 即“全面放开建制镇和小城市落户限制, 有序放开中等城市落户限制, 合 理确定大城市落户条件, 严格控制特大城市人口规模”。2016年发布的国民 经济和社会发展第十三个五年规划纲要 也明确指出, 要对超大城市和特大城市 实行差异化的落户政策, 即“以具有合法稳定就业和合法稳定住所 (含租赁) 、 参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要条件”。 表3 教育政策与城镇化政策的
40、对比分析 下载原表 在上述政策指引下, 近些年, 一些特大城市为了缓解人口过度增长带来的各类 问题, 维持了从紧的落户政策, 流动儿童的教育也因此受到影响。 教育在现实中 可能成为除就业、居住之外的, 特大城市控制人口的第三个手段。这在流动儿童 义务教育过程中已初露端倪。 例如, 在申请公办学校入学时, 流动儿童须由其家 长或监护人持“五证”向暂住地的街道办事处或乡镇政府提出申请。 如果办不齐 这“五证”, 则无法获得公办学校学籍。可以说, “五证”已成为流动儿童入学 不可逾越的一道“门槛”, 由其带来的“入学籍难”问题更是阻碍流动儿童获 得在公办学校接受教育的机会。相当一部分因经济、就业等处
41、于弱势地位的进城 务工群体难以办齐“五证”, 因此, 不得不选择让子女就读民办打工子弟学校, 这进一步导致流动儿童内部分层。 与此同时, 公办学校能够获得“钱随人走”等 各方面政策资金支持, 而打工子弟校收纳的“无学籍”学生则需要缴纳学杂费 来负担其在流入地的教育费用, “钱随人走”政策在这一群体中体现的却是 “钱随籍走”效果, 实际上架空了国家旨在促进城乡教育公平的政策初衷。 综上, 对于当前特大城市流动儿童义务教育问题的分析, 不仅要看到教育政策 的发展, 也要将之放入城镇化的整体进程中加以考虑。 一方面, 特大城市快速发 展导致的“大城市病”使得落户政策日趋收紧, 人口严格控制成为必然;
42、另一方 面, “两为主”政策又将责任落到了流入地政府。在城镇化与教育发展的两条脉 络中, 人口控制和教育政策之间的张力与冲突得以显现, 造成了特大城市流动 儿童目前存在的就学问题。 (二) 国家教育政策与地方政府及府际之间功能和利益的冲突 在流动儿童义务教育问题方面, 中央政府面对已有的“城”对“乡”的资源垄 断和排斥, 显然持有保护和支持弱势群体、力求社会团结的态度。但是, “钱随 人走”这一保障公民基本教育权利的国家政策, 却在实际操作过程中遭遇两方 面问题:一是“人 (学) 籍分离”。建立全国统一的电子学籍, 理论上是希望 “人 (学) 籍统一”, 即通过注册学籍掌握儿童的流动状况, 并
43、将相关教育经 费拨付到学籍所在地;但在快速城镇化的背景下, “人 (学) 籍统一”变成了中 央政府最不想看到的“人 (学) 籍分离”。 这一情况的出现, 也就引发第二个问 题, 即国家教育政策与地方政府及府际之间的功能和利益的冲突。 从流出地政府角度来看, 其和流入地政府的府际矛盾清晰可见。 简单来说, 就是 流出地政府到了手的钱 (如“两免一补”经费) 不愿再拨出去, 因此, 在实际 操作中会设置种种障碍阻碍流动儿童学籍的外迁。 也就是说, 流出地政府为了保 护地方教育的利益, 面对从2001年开始实行的“两免一补”政策, 实际上采取 了一些应对措施, 以阻碍流动儿童的学籍向外迁移。 阻碍的
44、方式有很多, 例如拖 延时间、 不开具某项证明, 这都是在农村地区推行“两免一补”政策中存在的问 题。从流入地政府角度来看, “五证”收紧的时段是在 2014-2015年左右, 这正 是北京等特大城市“十三五”规划出台的时间, 严控人口成为这些城市推行新 型城镇化的重要内容, 这也的确是特大城市均衡发展的必然诉求。 严格控制城区 人口500 万以上的特大城市人口规模, 在2014 年颁布的国家新型城镇化规划 (2014-2020 年) 中也有明确表述, 而教育部等部门倡导的教育平等理念又不 得不执行。 因此, 地方政府以一种非常微妙的姿态, 呈现在国家不同的行政系统 之间, 以及国家与地方之间
45、的博弈关系中。 这样一种国家和地方的博弈, 恰恰体现了决策一统性与执行灵活性的动态关系, 这是国家治理的核心过程。 在一些学者看来, 基层政府在贯彻实施中央政策指令 的过程中, 会根据当地情况对政策做不同方向上的偏移, 以增强其解决地方实 际问题的能力。北京等特大城市近些年来“五证”和类似“五证”办法的出台, 恰恰提供了一个现实的清晰例证。 一方面, 针对流动儿童的义务教育问题, 中央政府通过 2015年“钱随人走”这 一教育新政, 希望将流动儿童的“两免一补”和生均公用经费基准定额经费的 中央负担部分划入流入地财政, 以做到属地事权与财权的统一。 但由于中央支持 水平同地方支出水平之间存在着
46、不小的差距, 即使实施这项政策, 落实“两为 主”政策也无疑会为流入地政府带来不小的财政负担。 在这一背景下, 流入地政 府落实“两为主”政策的积极性就会大打折扣。另一方面, 对于特大城市而言, 基层政府近期关注的首要问题, 是如何克服城市不断膨胀引发的“大城市病”, 以获取进一步的经济社会发展动力。在这一背景下, “功能疏解”和选择性的 “严控人口”成为特大城市发展中的必然选择, 并且国家新型城镇化规划 (2014-2020 年) 中“严控人口”的指导意见无疑又为相关措施的出台提供了 最直接的支持。上述背景两相交叠, 流动儿童的教育权利和防范城市发展中的 “大城市病”发生冲突, 地方政府进行
47、了基层治理意义上的“趋利避害”的理 性选择, 但却造成了流动儿童教育获得的现实困境。 (三) 教育资源供给与流动儿童公平教育需求之间的冲突 我国以户籍为基础的“地方负责, 分级管理”义务教育管理制度, 也是造成流 动儿童教育权益不能得到有效保障的重要原因。2015年国务院发布了国务院 关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知 , 希望解决城乡义务教育经 费有关政策不统一、经费可携带性不强、资源配置不够均衡等问题。按照文件规 定, 自 2016 年春季学期开始, 各地义务教育阶段学生的生均公用经费全国统一, 其中中西部地区普通小学每生每年600元, 普通初中每生每年800元, 东部地区 两者
48、各增加50元。 现有公用经费补助标准高于基准定额的, 要确保水平不降低。 这笔费用由中央和地方按比例分担, 西部地区及中部地区比照实施大开发政策 的县 (市、区) 为 8:2, 中部其他地区为6:4, 东部地区为5:5。同时, 取消对 城市义务教育免除学杂费和进城务工人员随迁子女接受义务教育的中央奖补政 策。 但是, 从政策的具体设计来看, 对于一些特大城市而言, 效果十分有限。 从调研 情况来看, 中央政府核定的生均公用经费基准定额过低, 并不能弥补流入地政 府的财政投入, 且流动儿童接受义务教育的规模越大, 流入地的市区财政在这 项支出上的逆差就越大。可以说, “钱随人走”政策并不能充分调
49、动地方政府解 决流动儿童义务教育问题的积极性。 即便“钱随人走”政策能在公办学校就读的 流动儿童群体中得到落实, 但在打工子弟学校就读的“无流入地学籍”的流动 儿童中, 因其“人 (学) 籍分离”, “钱随人走”演变成“钱随 (学) 籍走”, “两免一补”和生均公用经费基准定额资金很难做到“可携带”。 如前所述, 特大城市出于自身发展的利益诉求, 在获得新型城镇化进程中“严 控人口”这一指导原则的支持后, 促使流入地政府在执行中央不同部门出台的 “确保流动儿童教育权利”和“预防大城市病”这两套政策体系的过程中, 进 行了趋利避害的选择。这反映在流动儿童义务教育方面, 就是“入学门槛提高, 入学难度增大”。 需要指出的是, 这种政策愿景和实际操作层面的矛盾, 同样折 射出教育资源分布结构和分配方式滞后于教育公平的广泛要求。 从调研情况来看, 特大城市的教育资源饱和程度较高, 有限总量下的教育资源只能在城市内部以 有限公平的方式分配, 户籍制度、
