1、政府绩效审计的理论依据研究第 26 卷第 9 期2007 年 9 月工业技术经济 V01.26.No.9 总第167 期政府绩效审计的理论依据研究周勇申崇女(东北师范大学,长春 1300“21)(中国石油吉林石化分公司财务处,吉林 132001)摘要)目前,我国对政府绩效审计的理论研究和审计实践尚处于尝试摸索阶段,对于政府绩效审计的理论依据也有着不同的观点.本文拟从委托代理理论以及政府“经济人“理论等视角入手对绩效审计的理论依据进行解析,以期达到能够准确的把握政府绩效审计的理论依据.关键词) 政府绩效审计理论依据中图分类号)F239.0文献标识码)Al 委托代理理论委托代理理论最早由罗斯提出,
2、“如果当事人双方,其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权,则代理关系就随之产生了“.詹森和梅克林将委托代理关系定义为一种契约关系,“在这种契约关系下 ,一个人或更多的人(委托人) 聘用另一个人(代理人) 代表他们来履行某些服务,包括把若干决策权托付给代理人“.q)委托代理理论是对社会生活中一种相互合作现象的概念抽象.广义的委托代理概念认为,当代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权时,则当事人双方之间的代理关系就随之产生.回狭义的委托代理概念是法律上的委托代理概念,在民事法律关系中,委托代理是“法定代理“的对称 ,是由委托人授权而产生代理权的代理行为,表现为代理人以委托人的名义在
3、授权范围内为意思表示或受意思表示.委托人授权的意思表示属于单方的法律行为,仅凭委托人一方的意思表示即能发生授权的效力,代理人在授权范围内代理委托人所为法律行为,其法律效果直接由委托人承受.在委托代理关系中,委托人有权随时撤换其委托.代理人也有权随时辞去委托.在行政法律关系中,委托代理关系是指本人由于特定原因不能承担他在行政法上的权利义务时,由他人依法行使权利,履行义务的行为,也分为“委托代理“ 和“法定代理“.作为委托人和代理人二者目标并非完全一致,均追求各自效用最大化,代理人敢于背离委托人目标的重要原因是委托人和代理人之间信息的非对称.代理人拥有更多的信息,这种信息的不对称既包括信息内容(包
4、括行动方面信息和知识方面信息)的不对称以及发生时间(签约之前和签约之后) 的不对称,信息不对称直接导致了委托人面临“逆向选择“和“道德风险“的风险,代理人可能为追求自身利益而把委托人的利益放在次要位置,甚至牺牲委托人的利益.就政府而言,因为国家的公共资源属于全体人民所有,政府受人民委托管理和经营这些公共资源,政府必须就其经营管理情况向人民报告和说明.“政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体这一中间体的成员就叫行政官或者国王,也就是说执行者“,“政府只不过是主权者的执行人“,是 “按照公意的指示而活动 “的“ 适当的代理人“, 这“完全是一种委托,是一种任用只要主权者高兴,他就可以限制,改
5、变和收回这种权力“. 在实际操作过程中,公众不能都去当市长,当政府官员,只能由其中少部分人代表他们去管理国家,去行使政府公共权力.在社会主义国家,人民群众作为社会公众同政府之间是人民主权者与人民公仆的关系,是公共资源的授体与受体之间的关系,因此就产生了公众与政府间的委托代理关系.政府公共资源所有权属于人民,经营权交给政府.政府的权力是公众委托的权力.通常全体人民把管理国家的权力委托给立法机构(如全国人民代表大会),立法机关又委托给中央政府(如国务院),中央政府再委托给各个部委或下级人民政府,下级政府再层层进行委托,直至最基层的人民政府.各级政府受托对掌管的公共资源进行受托管理和经营,并对全国人
6、民负责.可见,在公共资源管理和经营的授权关系会形成了一个很长的委托代理链条,除初始委托人和终极代理人以外,其余人员均扮演着双重角色,既是他上级委托人的代理人,又是其下级代理人的委托人.由于委托代理链条很长,同时政府作为代理人拥有信息优势,而社会公众作为委托人处于信息劣势,导致委托人对国家权力的终极所有权的约束弱化,突出表现在初始委托人行为能力弱化,对终极代理人约束几乎不存在,从而使得受托人经常出现怠于履行职责的情况,出现政府行为的不经济,不效率,不效果.委托代理关系存在使得监督问题无可避免,为了让代理人更好的实现委托人目标,普遍的做法是依靠契约协议的明确规定和相应的制度安排,其中审计监督制度已
7、成为一种重要的外部约束制度安排.审计监督的灵魂一27第 26 卷第 9 期2O07 年 9 月工业技术经济 V01.26.No.9 总第167 期就是其独立性,他能独立于政府和公众,利用其专业技能,可以有效的对受托人履行受托责任进行客观公正的评价.传统的公共机构财务审计主要是审查和评价受托经营公共财产的机构的财务会计责任,即依法使用这些财产,并真实,合法地汇报对这些财产的经营情况.而政府绩效审计,则是对政府受托管理和经营的公共资源的有效性进行评价,以便改善公共责任性,为实施监督和采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息,有利于促进公共机构提高责任意识,围绕提高效率和效果而不断地改进工作.从而政府
8、绩效审计成为一种对政府履行公共受托责任进行评价的一种外部约束制度.2 政府“经济人 “理论“经济人“ 假说提出最早出现在斯密的国富论中,“ 每个个人所盘算的也只是他自己的利益 .在这种场合,像在其他许多场合一样,他受着一只看不见的手的指导,去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的.也并非出于本意,就对社会有害.他追求自身的利益,往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益“.“经济人“行为就是理性的追求自身利益最大化.在经济领域,经济人的自利行为只要不触犯法律,就是正当的,无可指责的.政府作为公共机关,代表并谋求社会公共利益,不具有自身的特殊利益,政府依靠公共权力以牟取公共利益最大化
9、为自己的主旨.但在实际运作中,政府又具有经济人自利行为的冲动,因为政府是由具体的个人组成的,在经济市场和政治市场上活动的是同一个人,没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为动机进行活动,因此每一个政府的成员,也都会有自己的独立利益,并且具有追求利益最大化的倾向.政府是公共的,而政府成员每个人又都有自己追求的独立利益,这就必然形成政府行为上的悖论,政府的行为不仅可能与公共利益相悖,而且更可能导致资源配置的低效率,无效率,甚至是巨大的资源浪费.由于政府行为偏差会给公众,给社会带来效益上的损失,因此矫正政府公共权力效益损失的法律制度和监督机制就成为一种必要.通过矫正政府代理行为偏差来实现对政府公
10、共权力效益的重建.作为政府绩效审计,其目的就是让政府能够更经济,更效率和更有效的行使其公共权力,能更好的履行其受托责任,从而,政府绩效审计从矫正政府行为偏差来看也是成为必然.3 马克思经济基础决定上层建筑经典理论马克思认为,经济基础决定上层建筑,上层建筑反作用于经济基础,上层建筑必须适应经济基础的发展而发展.每个时代的经济法制制度“应该是社会共同的,由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现“,物质生产方式对生产关系及其附属的法律具有决定作用.政府审计制度作为一项基本的政治制度(I),同样属于上层建筑,其发展变化也是要和经济制度和经济管理体制相一致.政府审计是对政府经济管理活动的监督,由于国家
11、在不同的经济环境下所采取管理的方式各不相同,因一28 一此政府审计在不同的经济制度和经济管理体制中,发挥作用的广度和力度也就有所不同.政府审计的发展同样也经历了经济体制变革一政府职能转变一政府审计重点转变一相应审计方式调整的发展变化过程.以我国政府审计发展为例,改革开放以来,我国的经济管理体制发生很大的变化.1982 年,国家提出的以计划经济为主,市场调节为辅的管理体制;1987 年,党的十三大正式确立了有计划的商品经济体制;1992 年,十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标,真正开始了市场经济的历程;1997 年,党的十五大又提出公有制为主体,多种所有制经济共同发展是我国的基本经济制度
12、.同时指出,要加快市场化进程,进一步发展市场对资源配置的基础性作用.社会主义市场经济体制的明确,要求变革管理方式,此时,健全宏观管理制度成了当务之急;2O02 年,党的十六大指出中国经济将从发展型向调整型转变,经济建设和改革的主要任务是完善社会主义市场经济体制,推进经济结构战略性调整,基本实现工业化,大力推进信息化,加快建设现代化,保持国民经济快速健康发展,不断提高人民生活水平.应该说,我国相当长的一段时间内,仍会处于新旧体制交换转轨过程中.与此相适应,政府职能也由“无所不能“到“ 有所为有所不为“, 责任政府 ,有限政府和廉洁高效政府成为政府改革的重要目标.在以科学发展观方针的指导下,经济社
13、会的发展将更加注重经济增长的质量,人民生活的水平切实提高和高效廉洁政府的建立,达到政治经济社会的和谐发展.作为政府审计也经历了相适应的发展过程.在经济体制的转轨过程中,会计核算不规范,会计信息失真,财政财务收支弄虚作假,财经领域违法违规问题还是比较突出,此时政府审计工作的重点是“严肃财经纪律,查处违法违规问题“,政府审计把监督财政财务收支的真实,合法作为工作重点,1983 年以来,审计机关共审计300 多万个单位,为国家挽回经济损失 2700 多亿元囝.真实合法性审计监督在维护财经秩序,加强廉政建设,完善宏观调控,促进改革和经济发展等方面发挥了重要作用.2O03 年 6 月,国家审计署审计长李
14、金华向全国人大常委会所作的关于 20OO 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告掀起了“政府审计风暴“, 审计风暴除了对政府部门的财政资金使用的真实合法性进行审计监督外,还对领导干部任期经济责任审计中加入了绩效审计评价的内容.尤其是审计署2003 年至 2007 年工作发展规划则将“积极开展效益审计 ,促进提高财政资金的管理水平和使用效益“作为今后五年审计工作的主要任务,提出“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重,逐年加大效益审计分量,争取到 2007年,投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右.效益审计将以揭露管理不善,决策失误造成的损失浪费和国有资产流失为重点,促进提高财政资
15、金管理水平和使第 26 卷第 9 期2007 年 9 月工业技术经济 V01.26.No.9 总第167 期用效益.至此,绩效审计已经成为今后政府审计工作的重点.我国政府审计的发展与经济发展相适应,佐证了政府审计的发展与政治经济社会发展是紧密相连的,因此,将政府审计的发展与经济的发展,尤其是国家经济管理体制的发展联系在一起的思路,是符合上层建筑与经济基础相适应的规律的.4 权力制衡理论一个国家的权力通常可分为立法权,司法权和行政权.公共权力是公共资源配置和公共资源产权变更的能力.公共权力是一种权力束,它包括行政权和公营企事业单位的经营权.公共权力实质上是一种受托公共资源责任.现代民主社会中,政
16、府的权力来自于公众的委托,权力的确认必然伴生相应的责任,现代法治就是在规定权利的同时使责任明确化.法治的功能在于防止和束缚不受制约的政治权力,改革无限政府,确立一个在权力,作用和规模上都受到法律严格制约的有限政府.责任机制的作用则在于有效地督促政府自律,从而使政府的行为按法定的轨迹运行.从广义的层面来看,政府责任意味着政府及其公职人员依法履行其职能和义务.从狭义的层面来看,政府责任意味着一旦政府机构及其公职人员违法行使职权时,就必然承担法律责任民主政治是指统治阶级中大多数人享有管理国家权力的政治制度.然而在实际的政治生活中,民主政治的多数人享有管理国家权力只是一种原则,国家的管理总是由少数人来
17、实施,国家的具体行政权力总是由少数人掌握.然而,人民直接行使公共权力,交易成本太高,将权力委托给其选举产生的政府是一种明智的选择,同时与行使权力相关的公共资源同样授权政府使用,这样公共受托资源责任就产生了,包括公共资源财务责任,管理责任和报告责任.公共权力的具体权力人是政府官员和公营企事业单位领导人.公共资源所有权与使用权的分离,加之权力人具有的经济人特征,同时由于权力的扩张性和腐蚀性,很容易造成权力异化,如权力商品化,权力私有化,权力资本化,权力血亲化和权力特殊化.在这种情况下,掌握权力的国家公务人员可能会滥用权力,以权谋私,或者攫取权力,形成专制.孟德斯鸠在论法的精神中表述了“ 有权力的人
18、都容易滥用权力“, 他还认为,“从事物的性质来说,要防止滥用权力就必须以权力约束权力“, 不受监督和约束的权力必然导致腐败.公共权力又是与责任紧密相连的,没有责任的权力必然导致权力的滥用,而滥用的权力就会出现贪污腐败.因此,实行任何形式的民主政治,多数人对少数掌握具体行政权力的人进行监督就是非常必要和重要的事情.如果没有强有力的管理监督机制对领导干部手中的权力进行制约,必然会给腐败造成可乘之机.要防止滥用权力,就必须以权力约束权力,保护了公共利益就抑制了私人利益.权力人在使用管理这些资源时可能会滥用权力导致资源的损失或不恰当使用,这样就需要鉴证监督责任的履行情况.通过政府绩效审计,可以在权力上
19、对领导干部进行有效制衡,约束个人权力膨胀,在行为上对其实施强制监督,及时发现,揭露和消除隐患,做到有备无息,防患于未然.政府绩效审计是对权力在经济领域错用,滥用和权力腐败的确认和纠正过程.具体表现在:通过审计建议权提出处理措施和改进建议,威慑权力人,完善权力运行机制;通过审计结果报告权和审计结果公布权使得权力人清楚所有者知道了他们的情况,从而发挥公众监督和舆论监督的作用,提高公民权力的保护意识.政府绩效审计是所有者监督政府权力运行的工具,在权力运行机制中发挥着重大作用,有利于推动民主政治的发展,较好的实现政府公共权力有效行使.实践证明,一套好的制度安排能有效的降低管理成本,促进先进和合理行为的
20、发生和发展,同时减少和抑制落后和不合理行为的发生.政府绩效审计作为一种制度选择,对约束政府行为,加强对政府权力的监督有重要作用.注释詹森和梅克林:所有权,控制权与激励一代理经济学文选,上海人民出版社,上海三联书店 1998 年版,第 5 页.王寿林:社会主义国家权力制约论,东北财经大学出版社,1993 年版,第 12 页.卢梭:社会契约论,商务印书馆,2OO2 年版.第 76 页.项俊波:国家审计法律制度研究,中国时代经济出版社,2OO2 年版,第 24 页.刘华:审计理论与案例,复旦大学出版社,2005 年出版,第 36 页.参考文献1.谢志华.关于审计的若干理论思考J.审计研究,2003,(4)2.秦荣生.公共受托经济责任理论与我国政府审计改革J.审计研究,2004,(6)3.孙荣等.政府经济学M.复旦大学出版社.2oo14.R?E?布朗等.政府绩效审计M】.中国财政经济出版社,1992作者简介周勇,审计署驻长春特派办,东北师范大学在读博士研究生.申崇女,中国石油吉林石化分公司财务处.一29
