1、小城镇大开发新丰镇调查报告小城镇大开发新丰镇调查报告赵树凯/张传宗内容提要：在西部大开发中，如何推进小城镇的发展，应当说是核心问题之一。新丰镇的个案很有启发性，说明小城镇战略同样适用于西部经济比较落后的地区，或者说，小城镇的发展，也能够大大促进西部地区的发展。 关键词：小城镇/西部开发/政策建议 一、新丰镇概况 （一）千年古镇 陕西省临潼区新丰镇历史悠久，文物古迹荟萃。境内除有“鸿门坂”外，还有唐代的庆山寺等古遗址 10 多处，有一条拥有数百年历史至今依然人气旺盛、生意红火的老街道，境内的刘家寨村祖传是刘邦的后人所居。周围有被誉为世界第八大奇迹的秦始皇兵马俑和充满传奇色彩的华清池等名胜景点。
2、（二）优越的条件 新丰镇自然条件良好，土地肥沃，灌溉便利，种植的玉米、小麦、高梁、谷子、红薯亩产量居于全国先进水平；地热及地下水资源丰富，矿泉水蕴量大而水质优，经国家地矿部检测，属“稀少” 、 “珍贵”饮用矿泉水。 新丰镇辖区 44 平方公里，总人口 4.2 万，辖 13 个村委会（有53 个自然村，81 个村民小组） ，1 个居委会；镇区非农人口 10070 人。1999 年国内生产总值 5.6354 亿元，其中第一产业 0.3620 亿元，第二产业 3.8114 亿元，第三产业 1.4570 亿元。财政预算内收入 647.74 万元，农民人均纯收入 2458 元，在西部地区处于前列。 （三
3、）初步的发展 经过近几年的迅速发展，新丰城镇基础设施完善，主干道宽阔平坦，除原有的供电设施外，一座10KV 的电力开闭所即将投入使用；由临潼区投资 5000 万元建设中的第二自来水厂，建成后日供水量可达 5000 吨。除此外，有线电视、文化教育、医疗卫生等社会公益设施也一应俱全。 新丰工业园区已初具规模，除 10 多家私营企业先后入园外，泰商投资 1.2 亿元兴建的西安泰普克食品有限公司，美商投资305 万美元兴建的西安顺腾液压制品有限公司也已建成投产。 （四）在改革中探索 新丰镇在 1995 年 5 月 23 日被国家 11 个部委挂牌，在全国小城镇综合改革试点的基础上，又成为财政体制改革试
4、点，户籍改革试点以及费改税试点单位，在 1997 年成立临潼区新丰街道办事处（处级单位，但下文仍沿用原来的“新丰镇”的称谓）在许多方面进行了改革和探索。在近几年的改革试点中，也取得了不少成果。但同时也遇到了一些困难和困惑，出现了一些失误。 二、基础设施建设 （一）繁荣的老街 新丰镇原来的基础设施非常薄弱。直到 80 年代末新丰的城建区就是一条街道，长约 900 米，宽约 20 米，两边分布着上百家做小生意的店铺。基础设施就是一条排水沟和一口水井，尽管这里的基础设施条件差，但由于这是一条存在了几百年的老街道，而且以前还曾是县城所在地，所以人气旺盛，是人来人往，非常热闹，生意不错。农历三六九逢集，
5、买卖东西的人会更多一些。 （二）新街的遭遇 80 年代末 90 年代初，由于要在新丰建设西北地区最大的铁路编组站，于是在老街以南约 1000 米处建设一条新街。在新街上建设了政府办公楼和大院，并兴建了 100 多套商业用房。90 年代初政府部门陆续搬到新街后，新建的店铺基本出售或出租出去，老街也有一些店铺搬过来。但由于当时新街基础设施不配套，没水没电，尤其是没有树，冬天冷夏天热且风大，最重要的是大部分店铺和住户都在老街，顾客也习惯和熟悉了老街，所以新街生意萧条，持续不久相继关门。至今，在百余户店铺中，平时仅有 10 余家勉强开张，其它的仅在春节前开张一段。于是镇政府从实际情况出发，重新确立了“
6、新老街共同发展”的方针，修了两条连结新老街的道路，让老街在发展中自然向新街过渡。 （三）规划和建设 为了正确合理的制定新丰镇发展规划，在镇政府的领导下，专门成立了新丰镇建设规划工作小组，并聘请了西安电子科技大学的专业人员来帮助进行科学规划，在 1997 年制定了新丰镇 19962020 年总体规划，对镇区村镇体系结构、镇区结构、土地利用、公益设施、工业生产及仓储用地、居住环境、道路交通、绿化系统、环保、旅游、镇区景观、市政工程设施、抗震防灾等方面都进行了规划，并提出实施规划的措施和对策。 同时，政府也高度重视基础设施建设，从 1996 年至今，水电路通信等基础设施都已初具规模，为未来的发展奠定
7、了基础，搭起了框架，具体基建项目见表 1： 表 1近几年新丰镇主要营建项目（万元） INCLUDEPICTURE ;/.usc.cuhk.edu.hk/webmanager/wkfiles/1580_1_5-1.gif; * MERGEFORMATINET 除表 1 所列项目外，还有临潼区投资 5000 万建设的第二自来水厂。基础设施建设，面临两个最大的矛盾，一是基建资金严重不足；二是在征用土地的手续、审批及对农民的补偿安置等方面存在不少问题和矛盾。 （四）建设资金的来源城镇基础设施建设，除村内和村间道路由村民集资外，其它主要靠财政支持。通过其它渠道得到的资金也要靠开发收入或财政来偿还，而地方
8、政府可支配的财政数额非常有限，而且绝大多部分是吃饭财政，所以对财政压力很大。新丰镇在基础设施建设投资中多方筹集资金，基本解决了这个问题。见下页表 2. 表 2 新丰镇财政收支和建设投资统计表（单位：万元） 从表 2 可以看出来，新丰镇近几年的城镇建设投资总额每年都超过当年财政收入总额，因此仅靠财政投资是不可能的。新丰镇的实际做法是：尽量安排财政投入，适度社会集资，边开发边投资，引导企业投资。从表 2 可以看出，企业投资是一块稳定投入，但实际情况是，由于基础设施市场化程度低，回收期长，企业很少主动投资经营。新丰镇探索出来的做法是：结合当地剩余劳动力较多，建筑队多，建筑人员闲置率高的实际，采取利用
9、当地建筑队伍建设并垫支，基础设施尤其是道路建设好后，通过道路两侧的开发，收取城市建设配套费等予以补偿。这样既充分利用了当地的闲置劳动力，又解决了基础投资建设经费不足的问题。 如在对新街上的庆山路的路面修建，排水工程建设投资共计 650 万元之后，对庆山路两侧进行了全面开发，一次性办理了 46 户 70 余亩土地征用和出让手续，收取的城建配套费 70 余万元，补偿了大部分企业的垫付资金。另外，还利用对乡镇企业的改制，尤其承包、租赁、拍卖等方式获得的资金来支持基础设施建设。如以 108 万元的价款公开拍卖了镇属的临潼棉纺厂，既搞活了企业，又支持了基建。 目前新丰镇的基础设施已基本配套，也改变了以往
10、乡间小道与大型国道、高速路相割裂的状态。从村内、村际到镇上的道路建设、水电供应、通信设施等都已基本齐备。工业园区内也修建了一条主干道，并配备水电。今后所要做的最重要的工作就是招商引资，充分利用现有设施，在小城镇建设的框架里填上内容。 三、土地问题 （一）耕地锐减 新丰镇东西长约 10 公里，南北宽约 45公里，东西狭长，北侧是渭水为界河，南侧是东西走向的台地，中间是东西走向的国道、高速路和铁路，把新丰镇分割为几个东西向的长条。新丰镇耕地3.4 万亩，农业人口 3.3 万人，人均 1.065 亩耕地，土地肥沃，但人均耕地少，尤其是在其境内连续出现大的工程项目占地，使邻近镇驻地和交通线的几个村的耕
11、地锐减，以致有几个村人均耕地只有 0.2 亩。项目建设占地情况见表3： 表 3 新丰镇工程项目占地情况 除上表所列外，还有工业园区（规划用地 800 亩） ，实际用地约 200 亩等等。对于本来就是人多地少且土地产量高的新丰镇，近 10 年来连续出现的项目用地，出现征地时的矛盾和纠纷是不可避免的。小城镇建设必然要发展工业，兴建基础设施，也就必然要占用土地，这是不可避免的，但关键是如何征用土地，如何补偿和安置农民。 （二）征地矛盾 新丰镇在征地过程中具体产生的矛盾，一是给农民的补偿金不到位；二是被征地之后农民的出路问题。 新丰镇的土地分配情况同全国大多数地区一样，土地在每一个村民小组内按人头平均
12、分配，已按要求将土地承包权延长了 30 年。在小组的土地被征用之后，以前的做法是：把得到的土地征用费在小组内按人均分配，每亩大约得到 50008000 元补偿金，然后再把土地重新平衡分配。但近几年，村民反映强烈，土地征用费发不到村民手中。如鸿毛村一个小组 1998 年得到土地征用费 62 万元，村民仅仅在 1999 年每人拿到 50 元（该小组有人口约 900 人） 。在前几年，尤其是铁路编组站征地，当时占用的主要是坡上村的耕地，土地征用费基本分到村民手中。村民有的用这笔钱买车搞运输，有的在随着编组站兴盛起来的床单厂市场做小生意，有的外出打工。但有的拿钱去盖了房子，房子盖完钱花光，土地人均只有
13、两三分难以成为生活来源，尤其是家里缺少可以外出打工的青壮年劳力的，生活非常艰难窘迫。而近一两年，农民不但连续被占去耕地，而且得不到补偿金，土地往往被以租借的名义占去，但却迟迟见不到租金。这使得好多农民既失去生活来源，也产生对立情绪，关系比较紧张。这集中体现在宏力学校事件的爆发上。 （三）宏力学校事件宏力学校是一外地客商计划在新丰工业园区内建设的一所从小学到高中的一个综合私立学校。计划占地 300 亩，学生和教职工几千人，以此带动和刺激当地的消费。这样一个好的项目，已基本谈成，学校已在报纸上登广告准备开始招生了，最后却卡在土地问题上而使项目流产。当时要先用 160 亩建设校舍，于是以租借的名义向
14、农民征地，而一来农民没有见到征地的文件，二来没有得到补偿金，三来地里已有快成熟的小麦，于是征地工作非常困难。最后没有办法，当地政府以开会的名义把村民全部招集到“鸿门宴”上，另外调集了几十台推土机把农民的小麦给推掉了，开始打地基，搞建设。被激怒的农民不断上访，最后有关部门认定这种行为非法，要求停止建设项目，土地归还给了农民。但归还的土地连续几年不长庄稼。一个使全镇受益的项目破产，对当地发展产生了很大的影响。 （四）农民的出路 有关政策规定，人均耕地在 0.3 亩以下的要农转非，但现在不现实。农转非，无法安排工作，农民可能完全失去生活来源，没有什么现实意义。 新丰镇已有几个村民小组人均耕地只有 0
15、.2 亩，采取的政策是不进行农转非，不安排工作，把土地补偿金和安置费直接分发给农户，自谋出路。但目前又出现这笔费用被严重截流的现象，对农户的生活造成很大的影响。有的项目为了防止发生这种现象，采取把钱直接发放给每个农户，而不经过村和小组的方式，但这样在调整土地等方面也还存在不少问题。尤其是农村劳动力转移问题严重。本来这儿的土地都是平原，又大多是大田作物，机械化程度高，不占用劳动力，现在人均耕地又在日趋减少，劳动力闲置更加严重，转移压力很大。 因为土地问题处理不当，产生的另一个问题是农民往往以此为借口拒交公粮和各种税费，使得这项工作非常难做。 （五）关于新土地法 有关土地问题另一个比较突出的方面是
16、对现有的土地政策，尤其是新的土地管理法的意见颇多。一是现有土地征用审批手续繁杂、费时。 新的土地管理法把土地审批权限收归省级和国务院。这样每次审批都需要层层上报。如新丰制管厂要占用 5 亩农用地，在一个半月之前已签订了合同，在 20 天前已丈量了土地，但再过 3 个月都不一定批下来，而且这 5 亩地并不在基本农田保护区之内，却要至少准备 10 份材料，逐层上报，由省里批准。而 1998 年申报的 30 亩市场用地，一直拖了半年才批下来。如此繁杂手续和低效率大大制约了招商引资的进程。当地政府的要求是，最好和商家谈妥项目，签订合同就可以批地，马上开始上项目。现有的制度不但不利于地方招商引资，而且也
17、不利于解决与农户的矛盾，也不利于保护农地。不利于解决与农户的矛盾是因为，在实际执行中经常是边上项目边申报，否则会耽误项目进程，但这时由于没有正式的征地文件，所以不利于向农户征地的工作，且很易引起矛盾和纠纷。不利于保护农地意识，虽然申报手续多，权限往上集中，但是最后申报的项目基本上都被批下来，结果并没有有效的保护农地。尤其是权限层次高，很难具体了解每个项目的情况，也就难以进行真正有效的审批和有效的保护农地。 四、招商引资与产业发展 （一）新丰镇企业发展情况 历史上的新丰镇一直以农为主，仅有少数的手工作坊和老街上的一些店铺。在 19841985 年家庭承包经营使农业连续几年大发展之后，全国乡镇企业
18、开始发展，这时新丰镇也加入了乡镇企业大发展的行列，如罐头厂、棉纺厂、西服衬布厂、磷肥厂、木器厂、建筑建材公司、水利机械服务公司、瓶盖福利厂、印刷厂等乡镇集体办的企业如雨后春笋般地涌现出来，发展起来。由于乡企机制灵活，与国企相比具有更大的积极主动性，又多生产当时市场缺乏的轻工业品，所以头几年发展很快。但到了 80 年代末 90 年代初，出现两极分化，有的由于缺乏经验和人才，经营状况日益恶化。90 年代，由于私营企业获得空前发展，机制更加灵活，产权更加明朗，日益取代了乡镇企业的优势。这时的乡镇企业厂长、经理，经营好、能力强的自己去办私营企业了。于是许多乡镇企业相继没落、破产、租赁、承包、拍卖等多种
19、形式处理掉。私营企业浮出水面，呈现出数量多，经营活，势头好。 而作为试点镇后，又有外商和外地客商的加入，发展局面更为好转，也为城镇的建设和发展，为转移农村剩余劳动力作出了贡献。 从 1995 年以来，一、二、三产业都有了较快的增长，具体情况见表 4.1999 年仅第三产业就吸收劳动力 2541 人，第二产业中的私营企业更是吸收劳动力 2921 人。 表 4 新丰镇产业发展情况（万元，%） （二）招商引资 新丰镇当地的经济发展水平一般，尤其是农民长期以种地为生，没有多少积蓄来投资办厂，也产生不了多少购买力。从改革开放开始就自我积累，滚动发展起来的一些人也大都已进行了项目投资。要使小城镇建设有进一
20、步的发展，就需要二、三产业的发展，在目前的情况下，二、三产业的进一步发展要靠外部投资来推动，因此招商引资成为小城镇建设和经济发展的一件大事。新丰镇的社会、经济发展的整体水平与东部地区或中心城市相比仍相对滞后，完全依靠自身发展的经济实力进行开发建设具有很大的局限性，其发展在一定程度上表现为对外界经济、投资环境的依赖性，这也为其招商引资提供了可能性。 为了招商引资，新丰镇设立了专门机构，配备了人力、物力，加大了投入力度，制定了优惠政策，并进行了多种形式的宣传，并对招商引资工作中有突出贡献的人实行重奖。在有力的政策措施的激励下，仅 19981999 年度就接触投资项目 30多个，签订内资合同额达 5
21、434 亿元，外资 1455 万美元。其中西安晶华玻璃器皿厂、海辰城市绿色配套工程、海虹花木等项目还实现了当年签约、当年建厂、当年实施、当年投产。新丰商住楼、竹制卫生筷等项目也已进入全面建设阶段。 在招商引资过程中也出现一些问题。由泰商投资了 2000 万美元办的西安泰普克有限公司，由于项目选择不合适，目前处于半停产状态。广东客商投资的宾馆，建筑盖到一半就由于各种原因而没有后续资金投入，造成很大的浪费。前面提到的宏力学校，因为征地问题而吓走了客商。在招商引资中要尽量协调好各方面关系，不要仅仅着眼于拉投资，还要对投资者负责，既有益于当地长期的经济发展，也要使投资者有利可图。 （三）企业产权改革
22、1999 年新丰镇对原有的乡镇企业采取承包、租赁、股份合作、拍卖等多种形式进行改制，扭转了以前由政府直接投资办企业的作法。企业改制后政府着力营造经济发展环境，作出了关于加快招商引资和加快非公有制经济的决定 ，激发了非公有制经济发展的积极性，促使辖区内所有制结构向多种形式转变，形成了新的经济增长点。1998 年新增 50 万元以上工业企业 21 家，1999 年新增50 万元以上工业企业 16 家，还有 8 家正在建设中。目前各类企业和个体工商业户已发展到 560 余家。但这里面存在的问题是，大部分企业规模小，且多分布在村庄里，没有聚集到乡镇上，这使得企业没有发挥聚集效应，既不利于共享基础设施，
23、也不利于小城镇建设。 （四）农业结构调整 在对工业进行改革的同时，还对农业结构进行了调整。经过调查研究，制定出了“东养、西菜”的农业生产格局。即东部发展已具有一定优势和规模的养鱼和奶牛；西部发展蔬菜大棚。在中部的两个村庄，通过外地客商投资，发展花卉。由四川林校投资的西安海晨城市绿色配套公司租地 130 亩种植花卉。由当地个体户建立的海红花卉基地占地 30 亩。这两处花卉基地都是以租地的形式发展的，每亩年租金 700 元，租金较高，并不优惠。但实际上农户却拿不到这么多钱，租金在各环节流失严重。为了发展蔬菜，政府通过政策倾斜，要在 1999 年发展100 个大棚，并协调银行贷款，鼓励农户投资，请技
24、术员进行现场培训指导。 五、财税体制改革 （一）财政收入的变化 新丰镇的财政收入由 1995 年的 287.84 万元迅速增长到了 1999 年的 1015.53 万元，年增长率为 38.1%.这既是改革和试点的成果，反过来又有力地支持改革和试点的进行，尤其是基础设施建设。财政收入的增加主要依靠工商税收的增加，而工商税收的增加，又来自于小城镇建设带动下工商企业的发展。近几年的税费及其结构情况见表 5： 表 5 新丰镇财政收入及其结构变化（单位：万元） （二）财政体制改革 新丰镇 1996 年底被批准进行财政体制试点改革，1997 年 4 月正式运行。在这之前，新丰镇和其他乡镇一样，财政实行收支
25、两条线，全部财政收入上交区财政，再根据区财政预算进行支出。对于超额上缴部分，区镇分成，但这一部分往往拨付慢，见效慢，且有时不兑现。 既不能调动镇财政积极性，又不便于根据实际收入和需要安排财政支出。在进行改革后，制定了新丰镇财政体制改革实施细则 ，对新丰镇财政实行“核定收支、收支挂钩、定额补贴、专项补助、收入全留、超支不补、一定三年”的新体制，并建立了新丰镇财政金库，完善了财政预、决算制度，规范了各项税收，明确了收支范围，形成了完全的一级财政体制，真正实现了责、权、利相统一的管理。这使得地方的自主性、积极性大大增强，也带来了连续几年财政收入的大幅上涨。但目前财政支出的压力依然很大，目前支出主要是
26、两大块，一是吃饭财政；一是基建财政。目前新丰镇有 260 名在职教师，30 名退休教师及 92 个政府工作人员要吃财政，而基本建设投资连年进行，缺口依然很大。 （三）费改税 1998 年进行费改税试点，即把三提五统列入农业税和附加税，一并从公粮款中扣缴，这既降低了收缴的成本，又降低了农民的负担，还减少了跟农户的直接摩擦和对立。1999 年新丰镇农业税比往年“三提五统”下降了 40多万元，农民人均负担农业税由上年的 56.84 元下降到 48.16 元。费改税有效地杜绝了搭车收费现象，对农村稳定起到了积极作用。 六、观念的制约 新丰镇地处关中，土地肥沃，农民长期以种粮为生，自给自足的小农思想很重
27、，很少会有改变经营或外出创业的想法。表现一是现在人均耕地越来越少，机械化程度越来越高，本来可以在有限的土地上搞一些劳动力密集型的生产，但当地人的观念是：地越少越要种粮，否则吃什么？还是一种自给自足的逻辑，缺乏市场和交换意识。另一个表现是，这里邻近西安、渭南和旅游人流很大的临潼，完全可以依托城市发展，如发展蔬菜种植，为城市供应蔬菜。但新丰目前只有一个村利用小棚种菜，冬暖式大中棚在东部已非常普遍，这里却一个也没有，宝贵的土地资源被用来种小麦、玉米或在冬天白白闲置。还有一个方面是小富即安思想浓厚，只要还能过得去就不思变迁，表现在这儿邻近大城市，土地少，外出打工的人却不多，打工的也往往局限于镇上。 七
28、、要求和建议 调查中，当地领导非常珍惜作为全国小城镇综合改革试点的机会，同时针对工作中遇到的困难和发现的问题，提出以下一些要求和建议： （一）要求上级尽快制定出一个有利于试点小城镇发展的土地政策。建议在试点镇的规划区内，土地使用不受现行土地政策的束缚，由省土地局按年度需要，不分类别一次性审批，实行分期征用的办法，以确保试点小城镇建设的正常发展。 （二）小城镇试点任务重、时间紧、难度大，需要雄厚的资金作后盾。新丰镇经济滞后，基础薄弱，资金缺口很大，严重阻碍改革试点工作的正常进展。建议上级部门设立试点小城镇专项投资，并在信贷政策上予以倾斜。 （三）建议上级在国家星火计划和其它建设计划布局上，给予试点镇适当照顾，促进其发展。 （四）建议选择重点镇、中心镇予以重点扶持，尤其是西部地区。在加入 WTO 之后，形势严峻，要在小城镇建设和西部大开发中给西部以具体的政策优惠，如税收、项目安排、有关政策等的优惠。 （2000 年 5 月）
