1、突 破 中 国 农 村 土 地 制 度 瓶 颈 ： 确 定 农 民 土 地 产 权 于建嵘摘要： 中国当前农村土地制度在城市化进程中存在着农村土地所有权虚化、 农民 土地使用权对所有权的权能替换和国家对土地所有权的超法律限制三大缺陷， 导 致国家 （地方政府） 征地过程中侵害农民权益的事件频频发生， 使土地维权成为 当前农民维权抗争的焦点， 并在一定程度上限制了农民进城的步伐。 因此， 需要 确定农民土地的产权、尊重农民的意愿，建立土地交易制度等。改革开放以来， 土地在从计划经济向市场经济的转变中扮演了极其重要的角 色 。 一 方 面 ， 它 是 农 民 增 收 、 农 业 增 长 、 农 村
2、 发 展 的 关 键 性 保 障 ， 而 农 地 非 农 化 又是各级政府主要的财政来源， 是地方经济发展的推动机 ， 为中国城市快速扩张 及工业高速发展提供基础； 另一方面， 农村土地吸纳了农村大量剩余人口 ， 从而 使其不至于因找不到工作而无所事事， 从而为社会的发展减少了不稳定因素 。 同 时， 土地制度本身所积累的种种社会问题也成为人们形成不满情绪的根源， 它被 视为引发社会矛盾和权益纠纷的“导火线”，成为当前农民维权的主题。 一我国对农民集体土地所有权实行非常严格的限制。 从我国农村集体所有土地 的现状来看， 一方面， 由于国家严禁土地所有权买卖 、 出租、 抵押或者以其 他形 式转
3、让，使农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡量的“虚拟财产”状况。 农村集体土地所有人 “农民集体” 只能是法律象征意义的所有者 ， 而不能将其所 有的土地衡量确定为具体的财产， 更不能进行社会财产交换 。 另一方面， 国家掌 握和控制了农村集体土地的最终处分权。 只有国家通过其机构可以改变农村集体 土地所有者的归属， 可以将这个 “农民集体” 所有的土地变更为国家的或另一个 “农民集体” 。 而且， 国家对农民集体土地所有权的处分具有强制性 。 是否处分、怎样处分、 怎样补偿都只能服从国家意志， 不存在土地所有人与国家权力行使者 作为平等民事法律 关系主体共同表达意志。 在这种情况下， 国家
4、不是作为所有者 这样一个法律关系的主体， 与其它土地所有权人具有同样的法律地位； 而是凌驾 于一切其他所有权之上的仲裁者， 甚至具有超越法律之上的权利。 这主要表现在 国家对其他所有者法定权利强制性的控制上， 比如， 一个农民集体所有的土地向 另一个经济组织转移时， 必须先将土地所有权转给国家， 而国家再将土地使用权 转让给需要用地的组织。 国家为了公共利益需要， 可以依法对集体所有的土地实 行征用， 将被征用的集体所有的土地转化为国有土地。 而且， 国家征用土地的补 贴是由国家确定的， 不是所有人意志的体现， 也不能真实地体现土地价值， 是一 种强制性的非市场价格， 是非地租的不等价补偿。
5、国有土地的所有权是不能转化 为集体所有的土地， 如因公共利益的需要， 经过十分严格的审批程序后， 才能将 国有土地的使用权转让给集体使用。 这必然导致国有土地会越来越多， 集体所有 的土地会越来越少。 这种非平等主体的所有权转移， 已不是法定形式的财产所有 权转移。 也就是说， 国 家在对农村集体土地所有权的处分权能和使用权的转让上 所进行的限制，已经离开了法律意义的财产所有权基本权能的范围。 毫无疑问， 国家对农村集体土地所有权进行一定的限制是十分必要的 。 但这 种限制不应影响和决定所有人对所有权基本权利的行使， 更不能是按照一定时期 的政治需要而随意变化。 由于不能有效地将农村集体土地所
6、有权用严格的法律形 式确定下来， 不能利用法律保护制止各利益集团 以 “国家” 的名义对 “农民集体” 的 土 地 所 有 权 的 侵 犯 ， 我 国 农 村 集 体 土 地 所 有 权 在 事 实 上 是 不 可 能 和 极 不 充 分的， 表现为有限所有权。 本 来在 法律上 已虚 拟化 了的 “农民 集体” 只能 是有 限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。国家垄断了土地的一级市场， 所 有 土 地 的 转 让 都 要 先 由 国 家 低 价 征 用 变 为 国 有 ， 然 后 按 市 场 价 出 售 。 这 种 征 地 办 法 是 具 有 强 制 性 、 垄 断 性 的 行
7、政 占 用 方 式 ， 把 农 民 排 斥 在 土 地 增 值 收 益 分 配 体 系 之 外 ， 农 民 既 不 能 决 定 土 地 卖 与 不 卖 ， 也 不 能 与 买 方 平 等 谈 判 价 格 ， 而 国 家 和 社 会 强 势 阶 层 则 可 以 不 受 约 束 地 侵 吞 农 民 的 土 地 权 益 ， 而 造 成 大 量 的 农 民成为无地、无业和无社会保障的“三无”人员。 二由于土地制度存在所有权主体不清等根本的制度性缺陷， 以及实践中农民一 方土地使用权对所有权的权能替换和政府一方对土地所有权的超法律限制， 已经 给我国的经济社会发展和稳定带来严重的危害： 首先， 导致土地
8、征用过程中侵害农民利益的行为频繁发生。 再加上缺乏合理 的司法救济途径， 土地纠纷很难得到很好的解决和处理。 虽然越来越多的农民已 经认识到， 种地只能解决温饱问题， 却不能解决富裕问题 ， 但千百年来“靠天吃 饭 ”的思维仍然在农民的头脑中具有根深蒂固的地位 。 因此， 即使在 现代化和城 市化不断加快的今天， 土地对于农民仍有特殊重要的意义。 在农村社会保障还十 分薄弱的情况下， 剥夺了农民对土地的权利实际上就剥夺了农民生存的权利。 因 而， 保障农民的土地权利， 对于社会稳定和发展具有重大意义 。 根据简单的测算， 从改革开放到现在， 中国至少有 5000 万到 6000 万农民失去土地
9、 ， 成为失地农民。 这里所说的失去土地， 就是原有的耕地和宅基地被政府征用， 农民与土地彻底分 离， 失去对土地的使用权和收益权 。 这些失地农民有的成为城镇居民享受了社会 的各种保障，有的有了新职业。但还有将近一半的农民是没有土地、没有工作、 也没有社会保障的“三无”农民。 其次，土地维权已经成为农民维权抗争的焦点。为此，2004 年我对农村土 地问题做 了专项调研， 并得出结论认为农村土地纠纷已取代税费争议成为农民维 权抗争的焦点， 是当前及今后相当长的一段时间影响农村社会稳定和发展的首要 问 题 。 通 过 比 较 分 析 ， 我 认 为 农 村 土 地 争 议 事 件 有 这 样 几
10、 个 新 的 特 征 ， 第 一 ， 争 议 的问题较明 确 ， 非法征地 、 强行征地等征地纠纷是农民反映的主要问题。 在一次 随机抽取的837封上访信中，这两类问题分别占到33和23。第二，冲突当事 方、 冲突地域分布发生了一些变化， 抗争主体增多了， 在一些实际冲突中， 村民 男女老少齐上阵的情况经常发生； 市县级地方政府、 公司、 开发商成为被告方的 比例提高； 冲突地域明显集中于沿海发达地区以及城市周边地 区 。 第三， 抗争语 言和抗争方式也有所变化， 上访还是一个常用的方式 ， 但宣传、 静坐、 游行示威 等手段也逐渐成为解决土地问题的重要方式。 在这个过程中 ， 还不时发生警民
11、冲 突， 冲突程度也变得越来越激烈。 最后需要指出的一点是 ， 由于土地是农民的生 于建嵘： 土地问题已成为农民维权抗争的焦点 ， 调研世 界 ， 2005 年第 3 期。 存保障并涉及到巨额经济利益， 因此， 也就决 定了土地争议更具有对抗性和持久 性 ， 并在一定程度上造成重大的社会影响。 作为抗争的农民一方， 也经常通过各 种渠道向社会求助。 一方面， 一些知识精英， 主要是法律人士为了各种目的 （经 济 的 、 政 治 的 或 社 会 影 响 ） 介 入 其 中 ； 另 一 个 方 面 ， 在 许 多 土 地 冲 突 的 背 后 ， 既 有基层政府的利益， 也有房地产开发商的利益， 甚
12、至会发生黑社会力量入场的情 况。 随着地方政府公然对失地农民进行暴力镇压， 以及知识精英出于各种目的的 介入，使土地问题具有了相当大的政治爆炸性，极有可能诱发较大的社会冲突。 最 后 ， 农 地 的 这 些 制 度 性 缺 陷 ， 不 利 于 城 市 化 和 农 村 发 展 。 由 于 国 家 不 允 许 农民把土地用作抵押， 土地不能自由流转， 所以在一定程度上 ， 也限制了农民进 城 的 步 伐 。 三 正因为如此， 农村土地制度改革势在必行。 学界和政界在中国农地制度存在 的问题性质及解决方案上分歧巨大。 目前， 为 解决农民失地失业问题的措施主要 有两个：其一是强化政府管理，严控征地规
13、模，禁止随意修改规划，滥征耕地； 其二是改进征地补偿方式， 提高对失地农民的补偿， 妥善安排好失地农民的生计 等等。 也有学者提到了保障农民对土地的长期使用权， 把政策规定、 合同约定的 农民的土地承包经营权法定为农民长期而有保障的具有物权性质的土地财产权。不过， 这些措施对我国农村土地制度中存在的官权强制侵蚀民权这一本质问 题缺乏清醒认识。 如 果不 限制 国家和 官员 对农村 土 地 拥有 的 无限 权力， 不能 让农 民 有 能 力 维 护 自 己 的 土 地 权 益 ， 靠 执 政 者 的 内 省 和 自 制 是 很 难 从 根 本 上 解 决 问 题 的 。 目 前 的 当 务 之
14、急 是 要 限 制 各 级 政 府 特 别 是 具 有 利 益 驱 动 的 基 层 政 府 在 征 用 农村 土地上 的权 力， 赋 予农 民维护 自己 权益的 能力 。 为此， 需要采 取如下措施：首 先、 就 必须改 变农 村现 存的 土地制 度， 明 确农 民的 权利。 也就是说 ， 要先 从法 律上把土地还给农民。 对农民而言， 土地不应仅仅是一种生产资料， 而应真正成为他们的财产。 只有农民成为了土地的真正所有者， 才有可能拥有在土地关 系变更过程中的谈判权， 才能确保农民的土地权益在城市化进程中免受地方政府 和其他强势集团的侵害。 至于采取什么样的具体形式来做到这一点， 则不只是私
15、 有化这一条路。 而且， 土地归农民私有， 是否一定就会产生土地无序兼并而产生两极分化， 也不是绝对的。 这需要根据不同的情况采取不同的制度来约束。 但无 论采取什么样的方案， 所有的改革在考虑到社会稳定和发展的同时， 一定还要体 现农民的利益和意志，这是一个原则性问题。其 次， 土地流 转要 遵循自 愿有 偿原则 。 十七届 三中全会提出要毫不动摇地坚持家庭承包经营为基础、 统分结合的双层经营体制； 赋予农民更加充分而有保障 的承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变,并通过建立健全农村土 地 承 包 经 营 权 流 转 市 场 ,引 导 农 民 以 转 包 、 转 让 、 股 份
16、合 作 等 形 式 流 转 土 地 承 包 经营权,发展多种形式的适度规模经营。这就表明,农村土地流转是在现有土地承 包关系长期稳定的基础上依法进行,并不改变集体土地的所有制,流转的只是土地 承包经营权。而且,完全可以通过制度的设计,确保耕地不会流失或资本过度兼并 土地 ,以实现适度规模经营。 实际上,即便世界上许多农地私有化的国家,农地的转 让也并非完全自由。 以法国为例,为保护耕地,法律规定私有农地要用于农业 ,不准 弃 耕 、 劣 耕 、 搞 建 筑 。 为 此 ,法 国 政 府 设 立 专 门 的 农 地 整 治 公 司 。 农 民 在 出 卖 土 地时,必须通知农地整治公司。如果农地
17、整治公司认为买卖不合理,它就会提出收 购农民的土地。 法国这种农地买卖的限制制度对中国具有一定的借鉴意义 。 更为 重 要 的 是 ,要 坚 持 自 愿 有 偿 的 原 则 。 三 十 年 农 村 改 革 的 根 本 出 发 点 是 尊 重 农 民 意 愿,体现农民的利益诉求。土地流转也应如此,要坚决反对那种强制农民进行土地 流转的行为。最 后 ， 考 虑 用 市 场 手 段 来 解 决 农 地 征 用 问 题 ， 探 索 建 立 农 地 交 易 方 面 的 制度 。 只有农民拥有了土 地的长期使用权， 才能改变目前土地征用过程中价格偏低 的状况， 才能保证农民在进入城市非农部门时能够支付转岗培训和社会保障的成 本。由 于 当 前 中 国 农 村 的 土 地 状 况 十 分 复 杂 ， 改 革 的 具 体 方 案 也 应 该 体 现 多 样 性。 但 是 需要指出的是， 目前中国农村土地制度存在的问题必须在土地占有、 处 分和收益方面有新的制度性突破， 否则很难解决目前存在的问题 。 总之， 推行农 村土地制度改革需要在实践中不断探索，需要新思维和新方法。（ 作 者 ： 中 国 社 会 科 学 院 农 村 所 社 会 问 题 研 究 中 心 主 任 、 教 授 ）
