试析全球治理的非正式化与私有化发展.docx-道客多多

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1、1试析全球治理的非正式化与私有化发展李明月【内容提要】传统的全球治理模式主要是霸权与多边主义的结合，是由美国等西方发达国家主导的以国际组织为载体的治理。冷战结束后尤其是 2008 年金融危机后，由于全球性问题的凸显以及国际权力结构的变化，使得传统治理模式遭遇 “治理赤字 ”，非正式与私有化治理模式逐渐受到国际社会的广泛关注。非正式治理模式是世界主要国家就应对全

2、球问题进行平等协商的非正式制度安排。私有化治理模式是非国家权威以市场为导向建立的治理体系，主要在环境保护与气候变化等领域发挥作用。新治理模式的灵活性、操作性强的优势弥补了传统治理模式的不足，因此在全球治理中发挥着积极作用。虽然新的治理模式也存在缺陷，但其在未来全球治理中的作用将进一步提升。全球治理模

3、式的转型对中国而言既是机遇也是挑战，中国需要处理好新旧两种治理模式的关系，并推动全球治理朝着公平和民主的方向发展。【关键词】全球治理治理模式非正式治理私有化治理模式转型【作者简介】李明月，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生【中图分类号】 D5【文献标识码】 A【文章编号】 1006-1568-(2015)05-0001-19【DOI 编号】 10.13851/ki.gjzw.201505001本文系国家社科基金重大项目 “总体安全观下的中国东南周边地区安全机制建构研究 ”（ 14ZDA087）的阶段性成果。220

4、 15 年第 5 期全球治理理论与实践兴起于 20 世纪 90 年代，它是全球化推动的结果。随着经济全球化浪潮的高涨，全球相互依存不断加深，全球性问题不断凸显，全球治理受到越来越多的关注。进入 21 世纪，国际体系正经历快速的变革与调整，而现有的国际机制大都形成于 20 世纪中期，已经不能充分解决诸如环境保护与气候变化、恐怖主义、流行性疾病

5、、贫困与发展等层出不穷的全球性问题。 2006 年 1 月 9 日，华盛顿邮报发表题为全球化赤字的社论，认为联合国、世界银行、国际货币基金组织等全球治理机制 “已经失去了前进的动力 ”，由于不堪重负出现严重的治理 “赤字 ”。自 2008 年金融危机爆发以来，正式国际组织的治理 “赤字 ”更加凸显，全球治理再次受到广泛关注。在传统的霸权与

6、多边主义相结合的治理模式面临重重困境的时候，国际社会呼吁建立更有效的全球治理新模式。由此，全球治理两种不同的新模式应运而生：一是非正式的小集团治理模式，二是 “私有化 ”治理模式。这两种新的治理模式在一定程度上弥补了全球多边主义治理的缺陷，并对一些全球性问题的有效治理发挥了积极作用。一、全球治理困境与治理新模式的兴起2008 年始于美国的经济危

7、机催生了全球治理新模式。一方面，传统的全球治理模式在危机面前显得力不从心，难以走出困境；另一方面，权力转移与权力扩散导致具有全球和地区影响力的行为体越来越多，这推动了全球治理理念和模式的竞争。在此背景下，国际社会开始探寻全球治理的新模式。（一）传统治理模式的困境传统的治理模式主要产生于二战后，是以美国等西方国家的霸权为主导建立的多边体系：联合国（UN）主要对世界

8、政治与安全问题进行治理，国际货币基金组织（IMF）、国际复兴开发银行（或称世界银行，WB）、关税与贸易总协定（G ATT，后发展成为世界贸易组织， WTO）对世界经济问题进行治理。上述国际机制对于重建战后秩序，治理战后安全与经济问题发挥了重要作用。冷战结束后特别是进入 21 世纪以来，形成于半个世纪以前的国际机 Colin I. Bradford Jr. and Johannes F. Linn, Global Governance Reform: Br

9、eaking the Stalemate, Washington D.C.: Brookings Institution Press, 2007, p. 1.3试析全球治理的非正式化与私有化发展制在治理新的全球性问题方面显得越来越力不从心。尤其是金融危机以来，这种传统的治理模式面临诸多问题与挑战。第一，谁来提供公共产品？全球性问题的解决需要全球公共物品的供给。谁来提供公共产品的问题实际上就是传统治理模式中领导力缺

10、失的问题。长期以来，美国作为霸权国，也是世界唯一的超级大国，一直是全球公共产品的主要提供者。其通过主导建立联合国、北约（ NATO）、 IMF、 WB、 WTO 等全球性政治、军事、经济组织，以及北美自由贸易区、美洲国家组织等大量的功能性地区组织，构建了一张以其为中心的巨大制度网络，推行符合美国利益的整体秩序。同时，美国也

11、通过提供公共产品来获得其他国家对其霸权和领导地位合法性的认同。但是 2008 年金融危机使美国经济受挫， “美国衰落论 ”一度成为国际舆论的主流。在此情形下，美国继续提供全球公共产品的能力和意愿都大大降低。欧盟、日本等发达国家也或多或少受到金融危机的冲击，开始更多地关注自身利益。美国外交政策甚至逐渐从传统的多边

12、主义开始转向诸边和地区主义，如其推动的跨太平洋伙伴关系协定（ Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（ Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP）等。新兴经济体尽管在金融危机中表现不俗，出现群体性崛起的态势，并建立了金砖国家组织（BRI CS），但由于力量仍嫌不足且存在内部分歧，

13、尚不能取代美国成为公共产品的主要提供者。因此可以认为，目前还没有一个国家或国家联盟能够承担领导世界共同应对全球挑战的任务，领导力缺失成为传统的由美国主导的多边治理模式面临的首要问题。第二，全球治理的供求矛盾。全球治理的供应与需求之间的尖锐矛盾是全球治理议题不断扩展而全球公共产品短缺。全球化导致国家相互依赖的加深决定了全球性

14、问题的普遍性、公共性、多样化、动态化、尖锐性和超越意识形态的特征。在经济领域，贸易、金融和投资体系都面临着规则重构的问题；在安全领域，核扩散问题和恐怖主义问题亟待解决；在发展领域，贫困问题、难民问题、环境和气候变化问题等影响着全球的发展与稳定。在传蔡拓：全球治理：来自中国的理解与实践，载蔡拓主编：全球治理与中国公共事务管理的变革，天津人民出版社 2

15、005 年版，第 20-22 页。420 15 年第 5 期统治理模式下，国家和政府间组织是主要的 “治理者 ”。如今，一个国家或国家联盟很难独立解决日益复杂多样的全球性问题，传统的制度安排在全球治理问题上也显得捉襟见肘，已有的规则和制度并不能完全解决这些全球问题，而是需要提供更多新的公共产品。但由于各方发展水平的差异与利益分歧，经济

16、领域的规则重构难以取得实质性进展，甚至出现新贸易保护主义趋势。环境与气候问题虽然引起各国的重视，但国际社会迄今为止尚未形成一套统一的环境标准和气候治理方案。很多全球性问题并未得到及时有效的治理，没有形成全球层面的治理方案。另外， “民族主义的广泛兴起和高扬，进一步加剧了全球治理的困难 ”。随着全球化的深入

17、发展，民族认同受到前所有未的挑战，也对国内产业造成冲击，这使得民族主义意识形态更加突出。发达国家和发展中国家内部都出现了反全球化、质疑国际合作的趋势，这使得以大国协调与合作为基础的传统全球治理模式在提供公共产品方面表现不佳。第三，传统治理模式的内在缺陷。以联合国、世界贸易组织等为代表的传统治理机制都是正

18、式的政府间组织，成员国众多、讨论的议题广泛，且各自有一套组织机构和章程。它们在全球治理中受到的挑战越来越大。例如， “联合国体系的价值观正受到质疑，安理会的合法性面临挑战，一些多边机制的工作实践也遭受批评 ”。这些传统多边机制的内在缺陷也使全球治理的效率大大降低。主要表现在如下几个方面：其一，达成协议困难

19、。各成员国的利益需求各不相同，发达国家与发展中国家之间、发达国家之间、发展中国家之间都存在利益分歧与博弈。由于难以满足各个国家的实际需求，很难就某一全球性问题达成协议。其二，解决实际问题的难度增加。全球性问题日益多样化，联合国等国际组织的能力有限，势必造成一些全球性问题只能置于次要位置，导致这些全球

20、性问题得不到及时应对。其三，正式国际组织的决策机制问题。联合国安理会采取 “一票否决 ”制， WTO 谈判采取 “协商一致 ”的原则，这意味着只要有一个成员国反对，就不能达成协议。总体朱立群：全球治理：现状与趋势，载朱立群、意富里奥塞鲁蒂、卢静主编：全球治理：挑战与趋势，社会科学文献出版社 2014 年版，第 3 页。英戴维赫尔德：重构全球治理，载南京大学学报（哲人社版） 2011

21、年第 2期，第 22 页。5试析全球治理的非正式化与私有化发展来看，二战后以正式国际组织形态出现的大范围国际合作和国际制度安排均因功能、效率下降等原因面临 “治理赤字 ”问题，因此全球治理亟须新的治理模式。（二）全球治理模式的竞争美国学者约瑟夫奈（ Joseph Nye）认为， 21 世纪权力结构正发生两大变化：一是国家之间权力的转移，正在从西方转移到东方；二是权力的

22、扩散，正在从国家向非国家行为体扩散。他认为当今世界的权力分布呈现出一种三维态势：第一维，军事力量在很大程度上是单极的，美国的霸权地位还将持续一段时间；第二维，经济实力是多极的，美国、欧洲、日本和中国是主要的角色，还有其他一些国家的实力也在上升；第三维，在跨国关系领域内，非国家行为体广泛参与其中，包括

23、恐怖主义、黑客攻击、流行病、气候变暖、毒品走私等问题，这些都是国家无法控制的，在这里谈论单极、多极或霸权都是毫无意义的。国际权力结构发生的变化使得 “全球领导力严重匮乏 ”，但却创造了一个更加多元化的国际秩序。在传统的治理模式陷入困境时，国际社会出现了全球治理的新理念和新模式，并出现了相互竞争的态势。全球治理模式的竞争首先是发达国家与发展中国

24、家之间的竞争。传统的以正式国际组织为代表的全球治理模式是发达国家主导建立的。在这些机制的创立阶段，西方的精英和公众认为其具有普世性，西方世界在冷战中的 “胜利 ”使他们更加确信这一点。因此，国际规范的变迁和制度的变化也都体现了发达国家利益需求的变化。然而，进入 21 世纪尤其是 2008 年金融危机之后，新兴经济体群体性崛起引起了国际权力结构的变化。美国与其他西

25、方国家主导权面临的潜在挑战并非仅是全球权力的重新分配，而是另一种更微妙的变化，即由中国和其他崛起国家塑造的全球治理新模式。 “西方不再是全球化的主导，多个权力中心以及它们所代表的相互竞争的模式将在更加公平的舞台上进行角逐。有效的全球治理需要求同存异，以求平等分配权力以及 Joseph S. Nye, “Global Power Shif

26、ts in the 21st Century,” July 1, 2010, http:/www. 参见 Joseph S. Nye, “Global Power Shifts in the 21st Century”；约瑟夫奈：权力大未来，王吉美译，中信出版社 2012 年版，第 XXI 页。卢静：全球治理：模式转变，朱立群、意富里奥塞鲁蒂、卢静主编：全球治理：挑战与趋势，第 25 页。620 15 年第 5 期增强意识形态的多样性。 ” 随着国家综合实力的上升

27、，新兴经济体希望获得与之相应的权力地位，希望拥有更多的话语权，参与规则制定，在全球治理中体现自身的利益和价值。与此同时，虽然不愿分享世界的主导权，但以欧美为首的发达国家无力单独解决日益严峻的全球性问题，也希望与新兴经济体分担治理责任。因此，全球治理出现了新的发展模式，如发达国家与新兴经济体平等协商的

28、二十国集团（ G20）、新兴经济体内部协调的金砖国家组织等非正式的新型制度安排。全球治理模式的竞争也在国家和市场之间展开。不管是传统的正式国际组织安排，还是非正式的新型制度安排，无一例外地都是国家发挥中心作用。 “由于权力从国家行为体向非国家行为体扩散，越来越多的问题已经超出国家的控制范围，即使最强大的国家也不例外。 ” 联合国安理会、 IMF 和 WB

29、等国际机构也不可能发挥真正的领导作用，因为这些机构不能真正反映当今世界政治和经济权力平衡的态势，而 G20 等非正式的制度安排实际上并没有任何实质性的东西。有一种观点认为，在全球化时代，出现了 “政府失灵 ” 的现象，即国家并不能控制所有事务，因此以市场为基础的行为体开始 “填补空缺 ”（ fill the void）。苏珊斯特兰奇（ Susan Strange）认为，以市场为基础的私

30、有权威的重要性之所以不断提升，是因为国家在 “自由市场 ”不能发挥作用的领域也丧失了有效性，例如安全、货币稳定、法律执行和提供公共产品等方面。由于技术革新的步伐不断加快以及与此相关的成本不断上升，与非国家的私有权威相比较而言，国家正在不断弱化。正是由于国家的权威在这些领域不断下降，市场主导的私有权威治理形

31、式正在兴起，并对国家不能甚至不愿治理的方面发出挑战。全球性问题的复杂化、多样性、领导力缺乏以及体制缺陷等使得传统的 Charles A. Kupchan, “Americas Place in the New World,” New York Times, April 7, 2012, http:/ ewanted=all&_r=0. 美约瑟夫奈：权力大未来，第 XXIII 页。美伊恩布雷默：零国集团时代谁是新世界格局中的赢家和输家，孙建中译，新华出版社 2012 年版，第 4 页

32、。 Jennifer Clapp, “The Privatization of Global Environment Governance: ISO14000 and the Developing World,” Global Governance, Vol. 3, No. 4, 1998, p. 298. Susan Strange, The Retreat of the State, Cambridge: Cambridge University Press, 1996, pp. 5-10.7试析全球治理的非正式化与私有化发展以美国为首的西方国家主导的正式国

33、际组织治理模式出现严重的 “治理赤字 ”。国际权力结构的变化使得新兴经济体与市场导向的非国家行为体在国际社会中的作用越来越突出，全球治理也出现了体现新兴经济体利益的非正式以及以市场导向的“私有化”治理新模式。二、非正式全球治理模式目前全球治理出现一种与二战后以国际组织为核心的正式制度安排不同的治理形态，大有 “取代 ”国际组织治理之势，这种

34、治理模式的表现之一为 “非正式性 ”。这些非正式的国际制度安排并非国际社会的新生事物，只是近年来在国际关系舞台和全球治理中发挥越来越重要的作用，成为全球治理的一种主要模式。（一）非正式治理模式的概念与特征当前全球治理的非正式制度安排数目众多，主要有七国集团 /八国集团（ G7/G8）、 G20、金砖国家和亚太经合组织（ APEC）等。除此之外，还有应

35、对朝核问题的 “六方会谈 ”机制、解决伊朗核问题的 “5+1”机制等众多功能性的小集团或小团体。这些非正式机制 “多半由一些具有体系影响的地区或全球性大国组成，就特定议题或彼此关心的重大全球或地区性议题举行磋商，协调立场，做出承诺”。这些新的全球治理行为体的第一个特征是 “非正式性 ”，这首先体现在组织结构上。与联合国、 IMF、 WTO 等正

36、式的国际组织相比，非正式机制的组织松散，没有章程约束，也没有组织机构，主要通过定期或不定期的领导人会议针对所关心的问题进行沟通与协商，这种治理形式更易达成协议，实践性更强。达成的协议也不具备强制力，具有灵活性和软约束力的特征。另外，这种非正式治理机制也具有开放性。一是成员的开放性。这些组织不是封闭的制度安排，多以

37、峰会和论坛形式出现，相关成员都可以加入进来。二是议题的开放性。正式的国际组织一般是对固定的议题进行正式谈判，如联韦宗友：非正式集团、大国协调与全球治理，载外交评论 2010 年第 6 期，第 106页。820 15 年第 5 期合国安理会讨论的是国际安全问题，IMF、WTO 解决世界经济问题， G20、 APEC 等非正式组织的议题则是不固定的，每次会议都有新的主题和议程，成员国对此交换意见、进行协商，随着时间的推移，议题也会不断扩展。非正式治理

38、模式的第二个特征是小团体化。联合国成立之初有 51 个成员国，目前成员国已达到 193 个，基本上囊括了世界上所有国家。截至 2014年 6 月 26 日， WTO 拥有 160 个国家和地区成员国或观察员国。传统治理模式以正式的国际组织为载体，这些国际组织奉行普遍的多边主义，几乎涵盖世界上绝大部分国家和地区。成员众多也使这些国际组织拥有极强的合法性，但由于无法平衡彼此利益，各方

39、难以达成一致，导致治理效率低下。正是考虑到传统治理模式成员多、效率低的情况，非正式的制度安排往往是小集团形式。地理相邻或利益相近的国家首先接近，建立起非正式的小团体，对共同关心的问题交换意见，达成协议。 G7/G8 只有七八个成员国，金砖国家组织只有五个成员国。这样一种小团体可以大大提高全球治理的效率，但也存在合法性问题，即这些小团

40、体是否有权代表世界对全球性问题做出安排。而且值得注意的是，一些非正式集团也并非铁板一块，其内部还存在小团体。例如，在 APEC 中还有 TPP 成员， G20 中有 G7 和金砖国家，甚至在金砖五国内部也存在团体分化现象。非正式治理模式的第三个特征是新兴经济体发挥积极作用。新兴经济体发挥积极作用是冷战后全球治理的新现象。新兴大国的崛起既改变了原有的国

41、际权力结构，也为全球治理提供了新鲜血液。西方发达国家谋求与发展中大国合作，邀请中国、印度、巴西、南非和墨西哥加入 “G8+5”非正式论坛，就国际经济、货币政策等进行沟通和对话，防止类似亚洲金融风暴的重演，为在 G20 中实现发达国家与新兴经济体的平等协商奠定了基础。这表明，发达国家已经无力单独解决安全、可持续发展等全球性问题，希望与新兴大国进

42、行责任分担。但发达国家并不甘愿让出治理世界的主导权。正是认识到这一点，新兴国家内部也在不断加强合作与协调，成立了金砖国家组织这样的机制 “加强彼此交流与合作，以集团身份参与、改进全球治理，推进全球治世界上共有 224 个国家和地区，其中国家为 193 个，地区为 31 个。 “Members and Observers,” WTO, http:/www.wto.org/english/thewto_e/

43、whatis_e/tif_e/org6_e. htm.9试析全球治理的非正式化与私有化发展理体系朝着更加公平、合理、包容的方向发展”。（二） G20：非正式治理模式的典型案例当前国际社会中有众多非正式的制度安排，其中 G20 是比较有代表性的一个。它是发达国家与新兴经济体平等协商的非正式对话机制，在金融危机后的全球经济治理中发挥重要作用。G20 的形成可追溯至上世纪末，为应对拉美和亚洲的金融危机，西方发达国家希望将新兴经济体纳入国际金融问题的解决中

44、，新兴经济体也希望参与到世界经济规则制定中。 1999 年 12 月， 20 国财长和央行行长在柏林举行会议， 20 国集团正式成立。在 2008 年 11 月的 20 国首脑峰会前，其一直是部长级论坛，对全球治理的作用和影响有限。发达国家是 2008 年金融危机的重灾区，它们在这次危机中损失惨重，需要借助中国等新兴大国来摆脱危机。 G20 的作用由此逐年上升，并从边缘走向

45、中心。截至 2015 年， G20 共举行了十次峰会，在全球经济治理方面取得了重要成果，主要包括推动国际金融体系改革、完善国际金融监管、加强各国宏观政策协调等。G20 作为一种非正式的全球治理形式，其 “非正式性” 主要表现在以下方面：第一，从组织架构来看，从 G20 诞生起，就明确定位为一个 “非正式的、由成员国领导人提供动力的集团 ”。 G20 不像联合国等正式的机构那样有常设秘书处和工作人员，

46、是由当年主席国设立临时秘书处组织会议。这体现了 G20 松散的、非正式论坛的性质。第二，从决策程序来看， G20 遵循协商一致的原则，即只有在各成员国充分讨论、达成共识的基础上，才能成为 G20 的成果。 G20 至今未采取投票表决等强制通过的决策程序。第三，从政策落实来看， G20 主要是通过软约束力的方式发挥影响。 “G20 成果是各方共识的反映，这意味着各成员对落实成果已经做出承诺， ” 而不再有强制性或报复性措施来要求

47、和监督成员国是否真正贯彻落实。韦宗友：非正式集团、大国协调与全球治理，第 111 页。钟龙彪：浅析 20 国集团在全球治理中的角色嬗变，载现代国际关系 2010 年第 4期，第 11 页。 David Cameron, Governance for Growth: Building Consensus for the Future, London: HM Government, November 2011. 转引自金中夏：中国与 G20：全球经济治理的高端博弈，中国经济出版社 2014 年版，第 18 页。金中夏：中国与 G20：

48、全球经济治理的高端博弈，第 18 页。1020 15 年第 5 期G20 为美国及其他发达国家和新兴经济体改善全球经济治理结构提供了一个沟通平台。 G20 成立之初因作用有限，并不为国际社会所重视，但如今 “几乎已经成为世界经济的最高决策机构，这样的变化堪称一场国际革命” 。其成立之初是为了维护国际金融稳定、防止金融危机再次发生，并在 2008 年金融危机中发挥了重要作用。现在 G20 关注的议题已经扩展至推进国际金融改革、推动世界经济可持续增长、援助发展中国家等更广泛的领域。 “随着中国、巴西、印度、俄罗斯和其他正在出现的经济体出席圆桌会议，一个更具代表性的多边治理时代来临。 ” G20 已经从全球治理的边缘走向中心，成为国际经济合作的主要平台以及全球经济治理的重要力量。但 G20 成立至今仅 16 年，峰会机制也只有七年历史，仍是一个处在起步阶段的新兴机制。 G20 未来如

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