1、135北 冰 洋 核 心 区 公 海 渔 业 资 源共 同 治 理 问 题 研 究 白佳玉 庄 丽【 内 容 提 要 】 气 候 变 暖 导 致 北 冰 洋 海 冰 持 续 融 化 ， 北 极 海 域 由 常 年 冰 封 转 变 为部分无冰状态，鱼类及海洋生物资源向高纬度移动使该海域形成新的渔场， 由此，渔业资源成为北极治理的重要议题。目前，相关国际公约、国家间双边 和多边协定及区域性渔业管理组织未能实现对该海域渔业资源的善治，现有合 作机制存在局限性。未来可通过利益攸关方的共同参与，建立联合科研平台， 达成专门管理商业捕捞的国际协议，实现该海域渔业资源的共同治理。作为北 冰洋渔 业活 动的
2、利益 攸关 方， 中国 持续 关注 该海 域 公海渔 业资 源治 理发 展动 态， 加强同域内外国家的合作，应积极参与制定该区域渔业资源国际协议，重视该 海域海洋生物资源的养护管理和可持续利用，充分发挥北极理事会观察员身份 的 作 用 ， 积 极 探 索 参 与 北 冰 洋 核 心 区 公 海 渔 业 资 源 共 同 治 理 的 有 效 路 径 。【 关 键 词 】 北 冰 洋 核 心 区 公 海 渔 业 资 源 共 同 治 理 国 际 渔 业 协 定【 作 者 简 介 】 白 佳 玉 ， 中 国 海 洋 大 学 法 政 学 院 副 教 授 ； 庄 丽 ， 中 国 海 洋 大 学 法 政 学
3、院 硕 士 研 究 生【 中 图 分 类 号 】 P727/D815【 文 献 标 识 码 】 A【 文 章 编 号 】 1006-1568-(2017)03-0135-18【DOI 编 号 】 10.13851/ki.gjzw.201703008本 文 系 国 家 社 科 基 金 一 般 项 目 “中 国 参 与 北 极 治 理 的 国 际 合 作 法 律 规 则 构 建 研 究 ”（ 16BFX188） 的 阶 段 性 成 果 。136北冰洋核心区公海渔业资源共同治理问题研究伴 随 着 全 球 气 候 变 暖 ， 海 水 升 温 加 快 ， 北 极 海 冰 加 速 消 融 ， 一 些 经
4、济 性 鱼类出现 于高纬 海域 ， 曾 经冰雪覆 盖之下 的北冰 洋 日益引起 各国的 关注 。 尽 管北冰洋 核心区 公海尚 未 出现商业 捕捞活 动， 但是 因气候 变 化而引 发的自 然 条件变化 极可能 促使该 区 域在未来 成为鱼 类适宜 的 栖息地 ， 商业捕捞 或将 逐 渐 出 现 。 在 认 知 、 保 护 北 极 环 境 的 同 时 ， 如 何 保 证 北 冰 洋 核 心 区 公 海 渔 业 资源的可 持续开 发， 并建 立科学有 效的共 同 治理 模 式， 以 保障北 冰洋沿 岸国 和 利 益 攸 关 方 的 共 同 利 益 是 本 文 试 图 解 决 的 问 题 。一 、
5、 北 冰 洋 核 心 区 公 海 渔 业 资 源 问 题 及 现 有 合 作 机 制北 冰 洋 核 心 区 的 地 理 位 置 和 海 域 特 征 决 定 了 其 公 海 属 性 。 全 球 气 候 变 化， 北 极气 温 升高所 带来 的该区域 渔业资 源治理 问 题具有全 球性特 点。 但针 对 北 冰 洋 核 心 区 公 海 渔 业 资 源 治 理 的 合 作 机 制 仍 具 有 局 限 性 。（ 一 ） 北 冰 洋 核 心 区 公 海 渔 业 资 源 问 题 具 有 全 球 性 北冰洋核 心区公 海位于 地 球最北端 ， 被 美国、 俄罗 斯、 加 拿大、 丹麦 （格陵 兰 岛 ） 和
6、 挪 威 五 国 所 包 围 。 该 地 区 常 年 冰 雪 覆 盖 ， 商 业 捕 捞 问 题 一 直 不 是 国 际 社 会 的 关 注 重 点 。 但 随 着 全 球 气 候 变 化 ， 北 极 地 区 气 温 升 高 ， 夏 季 的 北 冰 洋 出 现 永 久 冰 层 融 化 现 象 。 尤 其 在 2012 年 夏 季 ， 北 冰 洋 40%的 海 冰 已 完 全 融 化 ， 美 国 、 俄 罗 斯 和 加 拿 大 沿 岸 海 冰 消 融 最 为 明 显 ， 季 节 性 海 冰 和 无 冰 海域已取 代永久 性海冰 。 随着全球 变暖趋 势的增 强， 北 冰洋极 有可能 在未 来 的
7、 几 十 年 内 成 为 无 冰 海 域 。 气候变暖 引发海 水温度 升 高， 这直接 导致北 冰洋海 洋生物资 源尤其 是鱼 类资源的 跨界洄 游甚至 生 态系统改 变， 原本 处于较 低纬度 海 域的鱼 类为适 应 Rosemary Rayfuse, “Warm Waters and Cold Shoulders: Jostling for Jurisdiction in Polar Oceans,” The Yearbook of Polar Law, Vol. 1, No. 1, 2009, p. 465. 北极国家等召开会议就北极商业捕捞问题进行磋商，中国国家生物多样性信息交换所，
8、2016 年 4 月 28 日 ， N. Melia, K. Haines, and E. Hawkins, “Improved Arctic Sea Ice Thickness Projections Using Bias Corrected CMIP5 Simulations,” The Cryosphere Discussions, Vol. 9, No. 4, 2015, pp. 3835-3836.1372017 年第 3 期温度变化很可能向高纬度海域洄游。2013 年，北极理事会下属养护北极动 植物工作组（CAFF）发布的 北极生物多样性评估报告指出，北冰洋的 海洋鱼类 大约为
9、250 种 ， 其中边缘 海域的 鱼类种 类 为 106 科 633 种 。 具有 经 济 价 值 或 潜 在 商 业 价 值 的 海 洋 鱼 类 有 鳕 科 鱼 类 、 鲱 科 鱼 类 、 鲽 科 鱼 类 、 鲑 鱼类、 鲉科 鱼类和 香鱼。 鳕科鱼类 已成为 北极海 域重要的 鱼类， 具 有极高 的商业价 值； 香鱼是 北极 海域重要 的饵料 鱼类 ； 鲑 鱼是北极 海域最 具经济 价 值 和 营 养 价 值 的 鱼 类 ， 常 见 的 鲑 鱼 鱼 种 主 要 有 红 点 鲑 和 大 西 洋 鲑 。 然 而 ， 受 气候变暖 的影响 ， 北 极海 域鱼类资 源的分 布发生 了 很大变化 。
10、 美 国地质 调查 局和美国 海洋能 源局联 合 对北极海 域鱼类 资源的 研 究结果显 示， 在楚 科奇海 和 波 弗 特 海 域 发 现 的 109 种 鱼 类 中 ， 2002 年 首 次 发 布 北 极 鱼 类 种 群 目 录 后 发现的为 20 种 ， 另有 63 种鱼类的 栖息地 范围发 生 改变， 总体呈 现向高 纬度 扩 展 的 趋 势 。 一 些 原 本 在 北 冰 洋 不 常 见 的 鱼 类 ， 如 狭 鳕 、 太 平 洋 鳕 、 鲑 鱼 大 量 出 现 在 美 国 管 辖 范 围 内 的 北 冰 洋 海 域 。 这 充 分 说 明 ， 在 气 候 变 化 影 响 下 ，
11、越 来 越 多 的 鱼 类 迁 徙 到 原 本 被 冰 层 覆 盖 的 高 纬 度 北 冰 洋 海 域 。在地质构 造方面， 公海的 深海盆地 和浅海 大陆架 与 世界上其 他渔区 具有 相似性。 北冰洋 核心区 25%的区 域由海 底 山脉 和大 陆架构成 ， 海水 深度低 于 2 000 米。 人 类现有 的捕 捞技术已 完全可 以实现 在 该海域 条 件下的 商业捕 捞 。2012 年 ， 北 冰 洋 已 有 37%的 海 域 处 于 无 冰 、 适 宜 捕 捞 的 状 态 。 这 进 一 步 表 明， 在 北冰 洋 核心区 公海 开展捕捞 活动的 条件已 日 渐成 熟 ， 现代 捕鱼技
12、 术的 快速发展 又在 一 定程度 上 拓宽了 捕 捞范围， 其他利 益攸关方 可在考 虑环境 变 化且具备 技术 的 条件下， 在养护和 可持续 利用的 基 础上逐步 在该海 域开展 远 洋 捕 鱼 。 （ 二 ） 北 冰 洋 核 心 区 公 海 现 有 渔 业 合 作 机 制 的 局 限 性 囿于北极 地区复 杂的地 理 和政治环 境， 有关 北冰洋 海域渔业 资源的 治理 Erik J. Molenaar, “Status and Reform of International Arctic Fisheries Law,” Arctic Marine Governance, No. 2,
13、 2014, p. 115. 焦敏、陈新军、高郭平：北极海域渔业资源开发现状及对策，极地研究2015年第 2 期，第 220 页。 A. B. Hollowed, B. Planque, and H. Loeng, “Potential Movement of Fish and Shellfish Stocks from the Sub-arctic to the Arctic,” Fish Oceanography, Vol. 22, No. 5, 2013, p. 357.138北冰洋核心区公海渔业资源共同治理问题研究呈现不协 调状态 ， 北 冰洋 核心区公 海渔业 合作机 制 存在局限
14、性， 渔业资 源尚 未实现有 效治理 。 全 球性 公约、 北极国 家之间 的双 边或多边 渔业合 作协议 以 及 区 域 性 渔 业 管 理 组 织 构 成 当 前 北 冰 洋 核 心 区 渔 业 资 源 共 同 治 理 的 基 本 框 架。 然而， 由于 北极地 区气候条 件和生 态环境 的 特殊性， 使 得北冰 洋核心 区 公 海 渔 业 环 境 脆 弱 、 敏 感 ， 相 关 渔 业 资 源 的 治 理 规 则 仍 处 于 形 成 阶 段 。第 一 ， 在 全 球 层 面 ， 一 些 重 要 的 海 洋 渔 业 管 理 公 约 或 协 定 ， 如 联 合 国 海洋法公 约 联 合国鱼
15、类种群 协 定 生 物多样 性公约 等均可 适用于 北 冰 洋 核 心 区 公 海 。联合国 海洋法 公约 是 当前解决 海洋问 题的海 洋 宪章， 对缔约 国具有 普 遍 适 用 性 。 但 联 合 国 海 洋 法 公 约 在 处 理 北 冰 洋 核 心 区 公 海 渔 业 管 理 效 能方面有 待进一 步强化 。 一方面， 联 合国海 洋法 公约 是 在尽可 能涵盖 诸 多领域并 协调多 方利益 集 团的利益 诉求基 础上达 成 的， 对存在 较大争 议的问 题或模糊 处理， 或未给 予 细致规定 ； 另一 方面， 联合国 海 洋法公 约 对 海 洋渔业管 理提供 的只是 框 架性规定 ，
16、 属 于总体 性设 想， 在 细节上 较难为 北冰 洋核心区 公海渔 业资源 管 理的特殊 问题提 供针对 性 的治理 模 式、 管理 措施或 管 制 手 段 。生物多 样性公 约 的进 步性在于 强调国 际合作 在 生物多样 性保护 中的 重 要 性 ， 重 申 各 国 有 责 任 保 护 其 生 物 多 样 性 并 以 可 持 续 的 方 式 利 用 生 物 资 源。 这 为北 极 核心区 渔业 资源的开 发和保 护提供 了 新的路径 ， 对 通过国 际合 作的方式 实现跨 区域渔 业 资源的有 效治理 具有借 鉴 意义 。 但该 公约的 对象范 围是全球 生物资 源， 需要 专门针对 北
17、冰洋 核心区 公 海渔业 资 源的法 律规制 进 行补充。联合国 鱼类种 群协定 引进了预 防性做 法和预 防 性参考点 ， 养 护和管 理措施互 不抵触 等新的 管 理理念， 为 北冰洋 沿岸国 和在公 海 捕鱼的 国家进 行 国家间合 作建立 了具有 可 操作性的 机制。 这 对于北 冰洋核 心 区公海 渔业资 源 管理中鱼 类资源 向高纬 度 跨界洄游 问题的 解决提 供 了思 路 。 但是 ， 该 协定将 管理对象 限定为 跨界鱼 类 种群和高 纬度洄 游鱼类 种 群， 而北冰 洋海域 不只涵 卢 芳 华 ： 北 极 公 海 渔 业 管 理 制 度 与 中 国 权 益 维 护 ， 南
18、京 政 治 学 院 学 报 2016 年 第 5 期，第 79 页。1392017 年第 3 期盖 这 两 种 鱼 类 种 群 ， 因 此 协 定 在 北 冰 洋 海 域 的 适 用 具 有 一 定 的 局 限 性 。促进公 海渔船 遵守国 际 养护和管 理措施 的协定 的独特之 处在于 建立 了 细 化 的 渔 船 档 案 制 度 ， 并 加 强 协 定 缔 约 国 （ 即 公 海 渔 船 船 旗 国 ） 的 责 任 。 该协定通 过完善 国际合 作 ， 加强 信息交 流， 实现对 所有公海 渔船的 规范化 管 理 ， 维 护 公 海 渔 业 秩 序 。 该 协 定 将 船 旗 国 管 辖
19、与 港 口 国 管 辖 相 结 合 ， 要 求 悬 挂 缔 约 方 船 旗 的 船 舶 向 联 合 国 粮 农 组 织 （ FAO） 通 报 船 舶 情 况 ， 对 于 未 来 北 冰 洋 核 心 区 公 海 可 能 出 现 的 渔 船 管 理 问 题 提 供 了 有 效 的 解 决 方 法 。 负 责 任 渔 业 行 为 守 则 要 求 各 国 采 取 预 防 措 施 ， 提 倡 采 取 选 择 性 强 、 生 态 友 好 型 的 渔 具 与 捕 捞 方 法 ， 确 保 对 海 洋 生 物 资 源 进 行 有 效 的 养 护 和 管 理 。 相 较 于 促 进 公 海 渔 船 遵 守 国 际
20、 养 护 和 管 理 措 施 的 协 定 ， 该 守 则 内 容 更 广 泛 ， 涵 盖 了 整 个 渔 业 管 理 领 域 ， 是 最 为 广 泛 的 渔 业 行 为 规 范 文 件 。 但 守 则 缺 少 法 律 拘 束 力 ， 对 渔 业 管 理 仅 具 有 指 导 意 义 ， 各 国 履 约 是 自 愿 的 。第二， 除全球性 公约外 ， 北极国家 间也签 订了双 边 或多边渔 业合作 协议， 如 1975 年 挪 威 与 苏 联 签 订 的 渔 业 事 务 合 作 协 议 ， 1985 年 美 国 与 加 拿 大 签订的 关于太平 洋鲑鱼 养护管 理 的条约 ， 1988 年美国与
21、苏联签 订的 共 同渔业关系协议，1992 年丹麦分别与挪威和俄罗斯签订的共同渔业关 系 协 议 。 除 上 述 正 式 协 定 之 外 ， 北 极 国 家 还 开 展 了 其 他 合 作 ， 如 加 拿 大 和 丹麦格陵 兰之间 虽未签 订 正式的渔 业合作 协议， 却 一直保 持 着对巴 芬湾和 戴 维斯海峡 渔业的 共同管 理 和协商 ， 积极 开展科 研合 作， 共 同实现 对区域 内渔 业 的 管 理 与 保 护 。这些协定 和不同 形式的 合 作旨在维 护北极 渔业的 可 持续利用， 实现对 北 极 渔 业 资 源 的 养 护 与 管 理 。 但 缺 点 在 于 仅 适 用 于 某
22、 一 区 域 或 某 些 鱼 类 种 群 ， 这 使 得 北 冰 洋 核 心 区 公 海 渔 业 管 理 无 法 覆 盖 到 整 个 北 冰 洋 海 域 ， 可 能 出 现 “盲区” 。 另外， 部分协 议的缔约 方未纳 入其他 利 益攸关方 ， 参与主 体有限 ， 其 适 用 范 围 同 样 具 有 局 限 性 。第三， 北冰 洋核心 区边缘 还存在不 同种类 的渔业 管 理组织和 渔业管 理委 员 会 ， 如 东 北 大 西 洋 渔 业 委 员 会 （ North East Atlantic Fisheries Commission, NEAFC） 、 西 北 大 西 洋 渔 业 组 织
23、（ Northwest Atlantic Fisheries Organization,北冰洋核心区公海渔业资源共同治理问题研究140NAFO） 、 北 大 西 洋 鲑 鱼 养 护 组 织 （ North Atlantic Salmon Conservation Organization, NASCO ） 、 大 西 洋 金 枪 鱼 类 管 理 委 员 会 （ International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas, ICCAT） 、 中 西太平 洋渔业 委 员 会 （ Western and Central Pacifi
24、c Fisheries Commission, WCPFC）等。 东北大西 洋渔业 委员会 管 辖的一小 部分海 域与北 冰 洋核心区 重叠， 但 受 其适用范 围和能 力局限， 尚不能从 根本上 解决北 冰 洋核心 区 公海渔 业资源 管 理 问 题 。 首 先 ， 其 管 理 范 围 局 限 于 北 冰 洋 的 一 部 分 ， 未 能 覆 盖 整 个 北 冰 洋 核 心 区 公 海 。 其 次 ， 东 北 大 西 洋 渔 业 委 员 会 的 规 定 不 具 有 全 面 性 和 强 制 性 ， 有 关 渔 业 管 理 的 相 关 规 定 不 能 拓 展 到 多 领 域 。 再 次 ， 该 组
25、 织 仅 涉 及 十 个 国 家 ， 是小规模 和较为 封闭的 沿 海国组织， 世界上 绝大 多数远洋 渔业国 家未被 纳 入 东 北 大 西 洋 渔 业 委 员 会 ， 不 能 实 现 对 北 冰 洋 核 心 区 公 海 渔 业 的 全 面 管 理 。 其他区域 性渔业 管理组 织 ， 如中 西太平 洋渔业 委员 会、 大 西洋金 枪鱼类 保护 委员会的 管辖范 围虽可 覆 盖北冰洋 部分海 域， 但气 候变化 背 景下鱼 类洄游 的 发展前景 并不明 朗 ， 这些 区域性渔 业管理 组织所 针 对的鱼类 种群活 动是否 会 延 伸 至 北 冰 洋 核 心 区 公 海 仍 有 待 观 察 。
26、综上所述 ， 当 前针对 北冰 洋核心区 公海渔 业治理 合 作机制呈 现出 “碎片 化 ”和 “分 散 式 ”的 特 征 。 首 先 ， 联 合 国 海 洋 法 公 约 鱼 类 种 群 协 定 负责任 渔业行 为守则 等国际渔 业管理 规则或 者 对缔约国 有效 、 或者 可自 愿 遵 守 ， 但 并 非 专 门 针 对 北 冰 洋 核 心 区 公 海 渔 业 资 源 管 理 。 其 次 ， 现 有 北 极 国家双边 或多 边 渔业合 作 协议受 特 定区域 和特定 鱼 类种群 的 限制， 不 能从整 体上解决 北冰 洋 核心区 公 海渔业 管 理问题， 而且个 别协议安 排在性 质上仅 为
27、 区域性软 法。 再次 ， 北冰 洋核心区 边缘的 区域性 渔 业管理 组 织的管 辖范围 和 成 员 国 有 限 ， 管 辖 鱼 类 种 群 有 限 ， 较 难 承 担 该 海 域 渔 业 管 理 职 责 ， 而 专 门 适 用 于 北 冰 洋 核 心 区 的 区 域 性 渔 业 资 源 管 理 组 织 或 机 制 尚 处 于 缺 失 状 态 。 唐建业、赵嵌嵌：有关北极渔业资源养护与管理的法律问题分析，中国海洋大 学学报（社会科学版）2010 年第 5 期，第 13 页。 赵 隆 ： 从 渔 业 问 题 看 北 极 治 理 的 困 境 与 路 径 ， 国 际 问 题 研 究 2013 年第
28、 4 期， 第 69-82 页。2017 年第 3 期141二 、 北 冰 洋 核 心 区 公 海 渔 业 资 源 治 理 进 展 和 问 题北 冰 洋 核 心 区 公 海 渔 业 资 源 问 题 的 全 球 性 和 现 有 合 作 机 制 的 有 限 性 要 求各方继 续开展 广泛合 作 ， 以实 现对公 海渔业 资源 的有效治 理， 但合作 进程 中 仍 存 在 一 定 分 歧 。（ 一 ） 北 冰 洋 核 心 区 公 海 渔 业 资 源 治 理 的 合 作 进 展早在 2007 年 ， 因 北 极 海 冰 覆 盖 范 围 创 下 历 年 最 低 纪 录 ， 阿 拉 斯 加 参 议 员向美
29、国 参议院 发起倡 议 ， 要求 美国政 府推动 达成 并实施一 项国际 协议 ， 旨 在防止北 冰洋国 际海域 无 管制商业 捕捞， 促 进北极 海域跨 界 及高纬 度洄游 鱼 类种群的养护及管理。2009 年，美国通过北太平洋渔业管理委员会采取预 防性行动 ， 在 其管辖 的北 极水域内 禁止商 业性捕 鱼 ， 并试 图将该 措施应 用于 北 极 核 心 区 公 海 渔 业 资 源 治 理 中 。自 2010 年 以 来 ， 在 美 国 的 倡 议 下 ， 北 冰 洋 沿 岸 五 国 召 开 了 一 系 列 政 府 层面的高 官会议 及科学 家 会议， 专门 讨论北 冰洋核 心区公海 渔业
30、资 源开发 与 养护， 提出 通过 国 际协定 规制商业 性捕捞。 2011 年 6 月 ， 北 冰洋沿 岸五 国 首 次召开科 学家会 议， 以便 更全面和 系统地 分析和 研 判北冰 洋 核心区 公海渔 业 资 源 状 况 。 同 年 8 月 ， 丹 麦 针 对 北 冰 洋 核 心 区 渔 业 资 源 管 理 制 定 新 政 策 ； 加 拿 大 北 极 专 家 在 纽 约 时 报 发 表 专 栏 文 章 ， 明 确 要 求 在 北 极 制 定 一 个 新 的 国 际 渔 业 协 定 。 2012 年 4 月 ， 2 000 多 名 科 学 家 联 合 倡 议 北 冰 洋 沿 岸 国 逐 步
31、 达成国际 协议， 保 护北冰 洋核心 区 公海渔 场。 同 年 5 月， 美 国发布 北极渔 业 会 议 的 协 议 草 案 。 2014 年 2 月 ， 在 第 三 次 高 官 会 议 上 ， 北 冰 洋 沿 岸 五 国 首次提出 实施临 时措施 ， 防止无管 制捕捞 活动， 以 及建立联 合科学 研究计 划 。 2015 年 7 月 16 日 ， 五 国 达 成 关 于 防 止 北 冰 洋 核 心 区 不 规 范 公 海 捕 鱼 的 宣 言 ， 明 确 在 有 充 分 科 学 证 据 证 明 北 冰 洋 渔 业 可 持 续 发 展 之 前 ， 五 国 不 会 授 权 本 国 船 只 在
32、北 冰 洋 核 心 区 的 国 际 水 域 进 行 商 业 捕 捞 。 Yereth Rosen, “5 Nations Sign Declaration to Protect Arctic Donut Hole from Unregulated Fishing,” Alaska Dispatch News, June 16, 2015, http:/ 5-nations-sign-declaration-protect-arctic-donut-hole-unregulated-fishing. “Timeline: Toward a Fisheries Agreement for the
33、International Waters of the Central Arctic Ocean,” Pew Charitable Trusts, http:/www.pewtrusts.org/en/projects/arctic-ocean-international北冰洋核心区公海渔业资源共同治理问题研究1422015 年 12 月 13 日 ， 北 冰 洋 沿 岸 五 国 与 中 国 、 日 本 、 韩 国 、 冰 岛 和 欧盟在华 盛顿就 制定北 冰 洋核心区 公海海 域渔业 管 理协议 进 行首轮 对话。 在 2016 年的会议上，尽管各方对探查性捕捞和商业性捕捞的开始时间、决策
34、的达成和 渔业协 定的法 律 拘束力等 问题尚 存异议， 但是一 致 同意在 渔业研 究 方 面 开 展 合 作 。（ 二 ） 北 冰 洋 核 心 区 公 海 渔 业 资 源 治 理 的 分 歧 点 美国主张 达成一 项具有 法 律约束力 的国际 协定， 是 北冰洋核 心区公 海渔业资源管理预防性措施的倡导者。美国北极研究会委员戴维本顿（David Benton） 认 为 ， 针 对 北 冰 洋 核 心 区 公 海 渔 业 资 源 的 管 理 应 分 步 骤 进 行 ， 各 国 应首先采 取预防 性措施 并 签订一份 具有约 束力的 国 际协议， 然 后共同 建立渔 业科学合 作平台 或科研
35、机 构， 最终在 掌握该 地区充 足渔业信 息后成 立区域 性 渔业资源管理组织。 加拿大具 有丰富 的渔业 资 源管理经 验和完 备的管 理 制度， 是 “理性的 实 用主义者”。 加拿大 2001 年 出 台 新 兴 渔 业 政 策 ， 阐 明 对 包 括 北 极 管 辖海域内 的新兴 渔业的 态 度， 即 通过预 防性措 施进 行渔业资 源管理 ， 促 进渔 业可持续 发展。 “禁 捕” 政策既不 属于国 际渔业 制 度所推崇 的保护 措施， 也 不是国际 渔业资 源 管理 的 普遍实 践 。 因 此， 在北冰 洋核心区 公海渔 业资源 管 理 上 ， 加 拿 大 更 倾 向 于 生 态
36、 保 护 与 经 济 发 展 相 协 调 的 可 持 续 措 施 。 丹 麦 渔 业 产 量 并 不 高 ， 但 渔 业 在 其 国 民 经 济 发 展 中 占 据 较 为 重 要 的 地 位， 并且渔 业发展 水平较 高 。 其格陵兰 群岛、 法 罗群岛也 是以渔 业为主 的 地 区 ， “禁 捕 ”对 于 该 国 是 不 可 行 的 。 挪 威 和 俄 罗 斯 于 2010 年 就 巴 伦 支 海 划界案达 成协议， 在这之 前两国有 将渔业 资源管 理 拓展至 管 辖海域 之外公 海/solutions. 周超： 2016 年北冰洋公海渔 业圆桌会议综述 ， 中国海洋 在线， 2016
37、年 4 月 13 日，http:/ 邹磊磊、 张侠、 邓贝西： 北 极公海渔业管理制度初探 ， 中国海洋大学学报 （社 会 科 学 版 ） 2015年 第 5期 ， 第 10页 。 Timo Koivurova, Erik J. Molenaar, and David Vander Zwaag, “Canada, the EU and Arctic Ocean Governance: a Tangled and Shifting Seascape and Future Directions,” Journal of Transnational Law and Policy, Vol. 18,
38、No. 2, 2009, pp. 248-287. 邓 伟 、 贾 丽 、 周 玉 国 ： 丹 麦 渔 业 发 展 情 况 考 察 ， 中 国 水 产 2015 年第 4 期 ， 第49-50 页。2017 年第 3 期143的迹象 ， 后因 两国为 捕鱼 国预留捕 捞配额 而使问 题 得以解决 。 两 国在巴 伦支 海划界案 中所达 成的协 议 一方面促 进共同 合作， 另 一方面也 显示出 双方在 渔 业资源管 理上的 排他性 倾 向。 海冰消 融后向 北洄游 的鱼类可 能出现 在两国 专 属经济区 或附近 海域 。 针 对高纬度 渔业的 良好发 展 前景， 两国可 能难以 接受 绝对的“
39、禁捕”约束。 北 冰 洋 核 心 区 公 海 渔 业 资 源 的 健 全 管 理 在 欧 盟 北 极 政 策 以 及 欧 盟 的 海 洋治理方 案中占 据 重要 地 位 。 作为北 极鱼类 资源主 要消费地 的欧盟 在这一 问 题上提出 的主要 目标是 ， 在可持续 发展的 前提下 利 用渔业资 源， 并且尊 重土 著 居 民 的 权 利 。 自 2009 年 以 来 ， 欧 盟 一 直 坚 持 在 达 成 一 个 科 学 的 、 预 防 性 的 管 理 机 制 后 ， 方 可 在 北 冰 洋 核 心 区 公 海 开 展 商 业 捕 捞 活 动 。在 2016 年 的 北 冰 洋 公 海 渔
40、业 资 源 管 理 会 议 上 ， 韩 国 对 美 国 所 极 力 倡 导 的预防性 措施内 涵有不 同 理解。 韩国海 洋研究 院渔 业部主任 赵正熙 指出 ， 预 防 性 措 施 本 身 不 是 强 力 禁 止 捕 捞 ， 简 单 的 “禁 捕 ”政 策 只 会 导 致 针 对 该 海 域 的数据获 取更加 困难。 当 前的首要 任务是 明确界 定 北冰洋 核 心区公 海渔业 资 源 养 护 原 则 的 终 极 性 目 标 和 可 操 作 目 标 。 中国则认 为， 预 防性措 施 不意味着 一禁了 之， 不 等 同于简单 的关闭 渔场。 联 合 国 鱼 类 种 群 协 定 规 定 ， 即
41、 使 是 新 渔 业 ， 亦 可 在 谨 慎 设 计 后 制 定 限 额 进 行 捕 捞 。 此 后 ， 对 所 获 得 的 数 据 信 息 进 行 评 估 ， 仅 在 出 现 重 大 不 利 影 响 时 采取极端 措施 ， 但只 限于 临时性措 施。 全球变 暖背 景下的北 冰洋逐 渐演变 为 “公 共 池 塘 ”， 其 资 源 不 归 属 于 某 个 国 家 。 在 保 护 当 地 生 态 环 境 和 尊 重 原 住 民 权 利 的 前 提 下 ， 任 何 国 家 都 有 权 对 当 地 资 源 进 行 可 持 续 利 用 。经过四轮 会谈 ， 北极 问 题相关各 方已达 成初步 共 识：
42、 防 止北冰 洋核心 区公海无 规制的 商业捕 捞 ； 共同 促进海 洋生物 资源 的可持续 利用 ； 保护 该海 域脆弱的 生态系 统。 多数 国家认为 ， 该 海域可 以建 立一个或 多个区 域性渔 业 管理组织 。 而 协议中 所提 及的探查 捕捞方 式， 何时 建立区域 性渔业 资源管 理 邹 磊 磊 、 密 晨 曦 ： 北 极 渔 业 及 渔 业 管 理 之 现 状 及 展 望 ， 太 平 洋 学 报 2016 年第3 期，第 88 页。 周 超 ： 2016 年 北 冰 洋 公 海 渔 业 圆 桌 会 议 综 述 。 四 轮 会 议 分 别 为 ： 2015 年 12 月 华 盛
43、顿 会 议 、 2016 年 4 月 华 盛 顿 会 议 、 2016 年 7 月 伊 魁特会议和 2016 年 11 月 法 罗 群 岛 会 议 。北冰洋核心区公海渔业资源共同治理问题研究144组 织 ， 以 及 决 策 程 序 仍 是 未 来 需 要 探 讨 的 关 键 问 题 。 2017 年 3 月 15 日， 在雷克雅 未克举 行 的第 五 次北冰洋 核心区 公海渔 业 会谈， 再次 重申了 促进核 心区未来 渔业有 序捕捞 ， 合理开发 利用渔 业资源 及 保护海洋 生态的 承诺 。 会 议强调有 效共识 对渔业 治 理的重要 性， 并 努力就 协 议草案的 目的、 适用意 义、
44、联合科学 研究的 相关规 定 、 进行 捕捞实 验的前 提条 件、 争 端解决 机制及 加入 和退出机 制等具 体内容 协 商一致 。 有关 协定区 域、 建立区域 性渔业 资源管 理 组织及后 续的具 体管理 规 定与决策 议程尚 需继续 讨 论， 以期尽 快解决 遗留问 题，达成有效共识。 三 、 未 来 北 冰 洋 核 心 区 公 海 渔 业 资 源 共 同 治 理 安 排北冰洋核 心区公 海已逐 步 具备渔业 资源开 发利用 的 条件， 而北 冰洋特 殊 的自然环 境也对 管理模 式 提出要求 。 在 这一问 题上 ， 印第 安纳大 学学者 约书 亚 欧 文 斯 （ Joshua Ow
45、ens） 提 出 ， 针 对 北 冰 洋 独 特 的 环 境 特 点 ， 应 寻 求 新 的 制 度 安 排 加 强 对 这 片 海 域 的 保 护 。 他 认 为 北 冰 洋 与 半 闭 海 在 性 质 上 相 类 似， 在管理 模式 上 可类推 适用闭海、 半闭海 制度， 并进行适 时合理 的变更。 但本文并 不认同 北冰洋 具 有半闭海 性质的 观点 ， 更 认同德国 前外长 基多 韦 斯 特 韦 勒 （ Guido Westerwelle） 和 德 国 外 交 部 法 律 顾 问 格 奥 尔 格 维 切 尔（G eorg Witschel） 对 于北 冰洋性 质 的界定 ， 即北 冰
46、洋核心区 存在公 海， 北 极 治 理 要 具 有 “全 球 公 共 性 ”的 特 点 。 从 地 理 位 置 看 ， 北 冰 洋 位 于 地 球 最 北 端 ， 由 北 冰 洋 沿 岸 五 国 （ 美 国 、 俄 罗 斯 、 加 拿 大 、 挪 威 和 丹 麦 ） 管 辖 范 围 内 海 域 和 管 辖 范 围 外 海 域 构 成 。 北 冰 洋核心区 内不受 某个沿 岸 国单独支 配的管 辖范围 外 海域 ， 即为 北冰洋 核心区 “Meeting on High Seas Fisheries in the Central Arctic Ocean,” Arctic Journal, No
47、vember 1, 2016, http:/ 宋晗编译：北极核心区公海渔业会议主席声明，国际极地与海洋门户，2017 年 3月 23 日 ， http:/ 约书亚欧文斯：闭海半闭海制度 北冰洋是半闭海吗？，郭玉兰译，中国 海洋法学评论2013 年第 2 期 ， 第 200-203 页。 Georg Witschel, New Chances and New Responsibilities in the Arctic Region: An Introduction, Berlin: Berliner Wissenschafts-Verlag, 2010, p. 34.2017 年第 3 期14
48、5公 海 。 从 半 闭 海 概 念 来 看 ， 半 闭 海 一 般 名 称 为 “海 ”， 如 地 中 海 。 北 冰 洋 称 之 为 “洋 ”， 虽 在 四 大 洋 之 中 面 积 最 小 ， 但 “洋 ”与 “海 ”仍 存 在 本 质 区 别 。联合国 海洋法 公约 所 界定的半 闭海包 括全部 或 主要由两 个或两 个以上 国 家的领海 和专属 经济区 构 成的海域。 如前所述， 北冰洋存 在公海， 半闭海 制度不适 用于北 冰洋 。 因 此， 北 冰洋核 心区公 海渔 业资源管 理问题 已超出 区 域 问 题 的 边 界 ， 上 升 为 全 球 性 问 题 。 要 在 共 存 、 共 享 、 共 治 、 共 赢 和 共 建 的 原则基础 上进行 共
