1、1法律讲堂-宪法系列-第六节（8/6 已更新）宪法：权力与权利的天平（一）探源中国宪法 主讲人：北京大学法学院副教授王磊 大家好，我们今天讲的是宪法的问题。先讲讲宪法的历史，讲讲我们中国的宪法是怎么产生的。当然了，我们的宪法跟世界上其他国家宪法相比较产生得是晚了一些。 大家知道在清末的时候，因为当时有洋务运动。然后后面有变法。那个时候开始思考这个宪法的问题。这个宪法跟其他法不一样。大家可能都很清楚，刑法民法还有其他很多法律，很早就有了。可以说从奴隶社会那个时候有国家有社会开始，就有刑法有民法。但是宪法不一样，为什么我们讲宪法要从清末开始讲起呢？ 清末之前没有宪法，有没有“宪”这个字？有，中文这
2、个字还是有的。但是在这个制度上来讲，从观念上来讲我们没有宪法。在这个清末的时候，那个时候当时是种什么情况呢，当时中国帝国大不大呢，强弱程度怎么样呢，能不能保得住自己的领土？实际上有很多仁人志士，在那个时候，都在思考这个问题。两个办法，一个办法干嘛呢？科技救国。所以建了很多工厂，造船厂，我们海军当时也是算比较强大的。再有一个就是什么？变法。就是通过走向共和，通过立宪，看国家是不是能够富强起来。实际上第二个方面的考虑，是有一定的原因的。 大家都知道，因为西方国家宪法比较早。我们讲最早产生宪法的是哪个国家？是英国，当时是 17 世纪。当然英国是不成文宪法的国家，它有一系列宪法性文件标志着它这个宪法产
3、生了。再有一个第一部成文宪法是美国，美国是 1787 年世界上第一部成文宪法。然后欧洲的，法国的 1791 年的宪法。后来的 1918 年的苏俄宪法，然后是 1924 年的苏联宪法。这是后来发展到很多社会主义国家的宪法。 所以毛泽东也谈到，宪法是英、美、法这些国家先行的。但是到了中国，那么有它当时一个特定的历史背景。中国我们讲一个特点是封建的历史比较长，但是在宪法产生之前的哪个阶段呢？有一个特定的历史背景，一个是国内的阶级矛盾开始比较突出了。比方说我们讲，朝廷专制的统治跟新兴的一些资产阶级矛盾已经有了。当然在那个时候，中国的一些新兴资产阶级的财富，他们聚集的程度跟官商跟朝廷的大官僚们，他们所掠
4、夺的国民的财富相比较，力量不足以和朝廷的官商相抗衡。还有满人跟汉族之间的矛盾，还有一个很重要的矛盾是什么呢？慈禧跟光绪的矛盾，因为慈禧是垂帘听政。这个矛盾到最后就表现为什么呢？当时有保皇派，有改革派。改革派主要是跟光绪站在一边的，那么还有一些保皇派跟慈禧站在一边的。那么光绪想把这个权力越来越大，想扩大。而慈禧是不乐意的呀！那么光绪想借助这个改革派的力量，来扩大自己作为皇帝真正的权力，当然后来失败了。所以慈禧后来把这些很多主张立宪的一些改革派都杀了。这是从清末国内当时的矛盾来看，有一些主张改革，要求民主要求共和。当然这里面也跟很多当时的西方的一些思想的影响也有关系，因为西方国家这种民主宪政搞得比
5、较早。那么启蒙思想有一些书籍翻译过来，影印到中国。 2还有一个直接的导火索，引发国人思考，是不是能够立宪救国。这个主要是两场战争，一场战争甲午海战。那么日本打败了偌大的中国，朝廷上上下下觉得很惊讶。原来我们搞洋务运动，我们搞科技救国。我们船也建了，工业、企业、商业搞得也都不错，经济也有所发展。但是为什么连这么一个小小的岛国都把我们打败了？ 所以当时朝廷的很多大臣都在思考这个问题。别说中国被日本打败了，结果日本又把俄罗斯给打败了。因为当时朝廷觉得俄罗斯比我们还强大，当时在旅顺、大连那一场海战，结果日本又把俄罗斯给打败了。让朝廷更加惊讶，我们两个大国都被日本打败了，得研究研究为什么战败呢？ 一研究
6、说日本之所以能够打败这些大国，就是因为它立宪。因为日本从明治维新以后走向立宪它比中国要来得早。这个时候也给慈禧上书了，你看咱们打败了怎么办？研究的结果说因为日本有宪法，所以它能打胜仗。我们大清帝国没有宪法，所以我们得研究研究这个问题。 上书到朝廷去，慈禧觉得好像这个也有点道理。因为别的方面我们也不差，我们人口也多，我们面积也大，我们也有军舰，我们怎么就打不过人家呢？后来当然朝廷同意以后，那怎么办呢？咱们先组织一个出国考察团，所以就组织了几个大臣到日本到欧美一些国家去考察一下，说别的国家是怎么弄的呀？ 当然这中间又发生一起事件。清末改革过程当中，态度也不一样。有的人是特别激进的，有一个叫吴樾的就
7、特别激进。所以考察团还没出国呢，在火车站就被炸弹爆炸了一次。然后延期出国当然后来还是出去了，考察了欧美这些国家。考察完了以后要回来写报告，就上书了。又上书给慈禧，觉得只有立宪，只有制定宪法，才能保住清朝的政权。 所以你看它这个理由和结论不完全一样的，因为当时清末很明显是一个专制封建的这样一个制度。宪法是一个什么呢？是一个人民主权下的一个法律。那么他们出国回来以后得出的结论是要立宪，目的是什么呢？目的是跟其他国家不一样，那么按道理立宪的目的应该是什么？人民主权。但是这些大臣呢，他们目的是什么呢？要能够维护清朝的皇权，也许可能这样慈禧可能更能接受。这在朝廷里面就展开辩论，当然当时国内的情况也比较复
8、杂。因为清末的时候，很多一些地方上也要求民主。所以这个时候，搞了个什么呢？慈禧当时也不得不迫于压力不得不立宪，因为不立宪有可能清末朝廷的政权要垮台，立宪可能朝廷的权利要受到挑战。所以折中了一下，搞了个预备立宪。 预备立宪从什么时候开始呢？从 1906 年开始，多长时间呢？9 年。所以很多地方都等不及了，经常跑到北京来。好多地方官跑到北京来上书，当然那个时候朝廷的统治有点危机。所以那个时候迫不得已比较大度，也没把人抓起来。地方的官你跑到朝廷来，要求时间不行太慢，要提前要立宪。朝廷那个时候还算比较宽容，所以也没把这些人抓起来，也没砍头。当然后来有些省自己就开始搞了一些约法，比如江西、湖北、江苏、浙
9、江。他们这些地方，自己搞过一些约法，都是等不及了。 那么到了后来 1908 年，我们讲清朝搞了第一部的叫做什么？钦定宪法大纲 。你仔3细看看这个条文，你要仔细看看。这仅仅是一个开始，就是迫于国内国际的压力一种开始。为什么？你说宪法不可能是钦定的，有钦定就不可能有宪法。当然一般来讲是这样，也有个别国家例外。你比如说君主立宪的一些国家，它保留君主。当然那个君主是什么？是虚位的。这是特例。一般原理来讲，它是人民当家作主。所以“宪法大纲”是“钦定”的，所以从名称上来讲，它就不是真正意义上的宪法。当然那个时候有两种辩论，一种意见就是说要保留君主；还有一种意见说不行，必须要彻底地推翻朝廷。 那么这里边我们
10、刚刚讲了“钦定”从名称上来讲，它不符合宪法本来的一种精神。你再从内容上看也不符合真正的宪法。为什么呢？它结构上是两部分，第一部分是皇上的权力，皇权。第二大部分是臣民的权利。你说你这个宪法里面一般各国第一部分首先要保护什么？人民的权利，或者是公民的权利和自由。首先在名称上它就有问题了。臣民是相对于皇帝而言的。你既然是臣民，又怎么能符合立宪的要求呢？所以从内容上来讲，它的用词也不太合适。而且它把皇权放臣民权利的前面，这个当时就两大块内容。 那么当然后来又往前走了，有了钦定宪法大纲以后，最后又搞了个什么？“重大宪章十九条” 。那么当然后来慈禧去世了。在慈禧去世的前一天，光绪也去世了。那么立个小皇帝。
11、中国为什么清末那个时候立宪？可能跟光绪和慈禧纷纷去世可能也有关系。因为皇帝很小，然后又驾驭不住。然后又垂帘听政，然后驾驭不住整个政权了。再加上湖北，还有外地的一些地方，开始有一些新军的出现。跟当时的朝廷一些军队开始有一些小的战争。 那么后来我们讲最有代表性的应该是什么？质的变化应该是辛亥革命。那么辛亥革命推翻了清朝彻底统治，建立了临时政府，颁布中华民国临时约法 。 中华民国临时约法是 1912 年制定的，那么这部宪法在我们中国宪法历史上具有重要的地位。因为我们讲它是中国第一的而且是惟一的资产阶级性质的宪法，而且在这个宪法里面宣布推翻了什么？封建的专制统治，王朝的统治。当然了这个时间很短，因为这
12、个宪法 1912 年制定的，后来袁世凯破坏了这个宪法。这个有点像德国那个时候“魏玛宪法”一样。1919 年魏玛宪法很好，但是后来又被撕毁了。 中华民国临时约法好不好？好，但是很快就被袁世凯撕毁了。 所以袁世凯在 1914 年又搞了一部宪法。后面又有宪法，我们讲这个历史后面又搞了好几部宪法。后来段祺瑞掌权，还有曹锟。曹锟还有一个叫“天坛宪草” ，有的时候我们叫做“贿选宪法” 。北京不是有个天坛公园嘛，是在那里面国会开会，这个地方给钱。所以那个时候北洋军阀那段时间混战，一个军阀要搞一个什么？他自己的宪法，因为他不希望受到什么？比方说我们讲当时袁世凯就不希望受到孙中山领导下的中华民国临时约法的限制。
13、因为当时是三权分立，总统的权力受到了很大的削弱。所以袁世凯不乐意，所以袁世凯要称帝。 那么后来几部宪法也是这样。这几个北洋军阀，他们实际上没有这种民权思想。表面上起草一个宪法，实际上还想当皇帝！这个是他骨子里面根深蒂固的。所以在北洋军阀那4段时间，或者说我们再扩大一下。从清末以后到民国这段时间，宪法它不能真正控制那些想当皇帝的人。宪法应该使那些想当皇帝的人当不了皇帝，使这些想当皇帝的人无法得逞。因为宪法机制，应该是说你特别想专制独裁的人，他是出不来的。因为是人民当家作主，往往就把这些人选掉，按照正常的宪政机制的话。 所以当时由于战争格局，市场经济发育不成熟，再说那种民主的思想还不是非常地普及，
14、所以种种原因可能造成了当时的军阀混战那段时间，宪法频繁地变更。当然后来又有国民党。国民党经历了三个阶段，军政、训政、宪政，三个阶段。那么比较有代表性的，我们讲 1946 年制定的，1947 年正式公布生效的，就是在南京，你们要去南京可以看到临时大总统，总统府就在南京市。当然这个宪法的命运也很短暂。因为国民党政权垮台，结果逃到了台湾岛，当然在台湾岛后来实施的宪法是在大陆 1947 年 1 月 1 号公布的中华民国宪法 。 那么另外一部值得一提的宪法是什么呢？就是革命根据地的社会主义性质的宪法。这里面最早的是什么？中华苏维埃共和国宪法大纲 ，在江西。后来红军经过二万五千里长征到达陕北、延安建立革命
15、根据地，又制定了陕甘宁边区宪法大纲 、 陕甘宁边区宪法原则 。当然这些都是社会主义性质的，但是，是宪法性文件。 我们刚才就简单地回顾了一下清末的这一段历史。按照刘少奇在 1954 年第一部宪法报告里面有一个总结，就是在 1949 年之前，中国的宪法有三种类型的。一种类型的是什么呢？就是清末的北洋军阀的国民党的这一类比较落后的，这一类的宪法或宪法性文件。第二种类型是资产阶级性质的，刘少奇总结惟一的一部就是孙中山领导制定的中华民国临时约法 。第三种性质的就是社会主义性质的革命根据地的宪法性文件。这是这三种类型。 当然我们讲，严格地说来，在 1949 年之前还有一个 1949 年 9 月 29 号的
16、共同纲领 。当然这个共同纲领实际上处在一个承上启下的一个过程当中。因为严格地说如果中华人民共和国建国应该是 10 月 1 号是个临界点，10 月 1 号之前的是新中国之前的，从这个意义上讲共同纲领应该说是新中国之前的。但是共同纲领因为它比较特殊，因为它起着临时宪法的作用。因为宪法还有一个制宪权，因为你这个国家还没有正式宣告成立，那么你的议会或者是人民代表大会那个时候还没有召开， 共同纲领那个时候是由政治协商会议来制定的。但是政治协商会议具有很好的代表性，因为它是各界人民团体，方方面面的代表，代表性有所体现。所以共同纲领就当时来讲起着临时宪法的作用，其实严格来讲临时宪法它主要是承上启下。 我们后
17、面还要说了，当时第一部宪法是 1954 年。所以这个是我们新中国建立前夕从立宪的技术上为了衔接打破废除原来的“法统” ，废除原来的“六法全书” ，到后来又建立新中国之前有个共同纲领 ，这是简要地回顾。 这里面值得一提的是什么？就是这个宪法的发展。我们前面刚才讲到宪法的产生跟其他法律有一个很重要的区别：它是民主的一个产物，是资产阶级民主革命的一个产物。所5以说，尽管我们在古汉语里面可能也有宪法的“宪”这一个字，但是宪法从历史上来讲这是很重要的一个跟其他法的一个区别。没有民主很难有宪法，所以我们一般讲是资产阶级民主的产物。 所以我们讲刑法里面有割耳朵、割膝盖、挖眼珠，原来比较残酷的一些刑罚的种类。
18、但是自打人类社会产生了宪法之后，从历史上来讲宪法实际上对有一些包括刑法甚至有些民法的一些东西，它要进行改良。不断地对这些法律进行审查，不断地对这些法律进行考察考量。使这些刑法里面民法里面那些不符合宪法的这些东西，逐渐地得到改良。所以说有了宪法之后，产生了宪法之后，其他法律的发展也在朝着一个不断文明、不断符合宪法、不断朝着有利于人权保障的角度来发展。我们就拿刑法来讲，它最简单的例子就是说，刑法在宪法之前可能残酷性这一面比较明显。但是有了宪法以后，刑法可能就两个方面并重了：一方面要打击犯罪；另一方面刑法可能不能是残酷的异常的。刑法要注意什么？要保障人权。所以刑法它具有两种价值：一种是稳定社会秩序，
19、打击犯罪；另外一个同时要注重保障人权。当然我们从历史来讲是刑法民法先于宪法，但是在某一个时期，某一个国家来讲，宪法是根本大法，宪法是母法。它的效力是高于某一个时期，某一个国家具体的一个时代来讲，宪法又高于刑法民法和其它法律。如果其它法律违反了宪法，那么它要进行不断地修改，进行改良。这是我要提到的一个很重要的问题。 第二个我想做总结的就是，我们大家也许都很清楚什么是宪法。但是真正对宪法的理解从历史的角度要理解得很深刻，我觉得我们可能不一定能做到。宪法对一个国家对一个民族发展的这种重要性，可能不是我们每一个人深刻地领悟到的。 宪法实际上是一种精神，一种价值，一种民族的一种共识。这一点非常重要！另外
20、一个就是宪法它对一个国家的这种经济发展的促进作用，推动作用。一百年前清朝政府就在反思这个问题，也许大家觉得很牵强，战争跟宪法有什么关系？富强跟宪法有什么关系？实际上二者之间的这种联系，这个是肯定的，我觉得是非常紧密的。也许我们从科技、从数理化、从办企业会更直接地感觉到这可能是跟经济的发展，国家的富强，国家的强大有关系。但是这种可能是暂时的，能够长久地使这个国家保持一种发展的势头，能够长久地使国富民强，能够长久地使国家的国防比较强大，可能不可忽视的一个就要从宪法上考量。宪法能不能极大地解放人，解放人的智慧，解放人的聪明才智，这个是我们今天从历史当中应该值得吸取的内容。所以我们今天有二十年的改革开
21、放，我们不仅 强调以经济建设为中心，我们还强调依法治国，要强调法制。经济发展到一定的程度，那么需要法制对生产力的这样一种解放。法制尤其是宪法对经济的一种促进作用，这是第二个我想提到的。 第三个从清末的历史发展来看，还有一个很重要的。宪法的产生发展一个很重要的就是什么？与公权力有关系，公共权力。清末我们刚才讲过了，很明显是什么？实际上是对封建王朝的一种斗争，要推翻这个封建王朝统治。不仅中国是这样，其他国家也有这种情6况。宪法的产生，宪法在理念上，在观念上，它主要是对公权权力的限制，对公权力的限制。 比方说我们讲，刚才我们提到的英国。英国当时它没有成文宪法，它有很多宪法性文件。它是为了限制什么？限
22、制王权。最早就是不让英国的国王随便征税，因为把这个税征来了以后就等于是自己家的钱了。王室的钱就是国家的钱，就是皇帝的钱。所以当时新兴的一些资产阶级不同意随意征税，要求限制王权。 那么美国当时的 1787 年的美国宪法，那么当时为什么要用美国宪法？因为美国是英国的殖民地，当时只有 13 个州。那么 13 个州的这些公民，当时是 13 个国家。他们相互之间没有隶属关系，是并列的，宗主国是英国。为了推翻殖民统治，挑战宗主国的权力。 法国宪法也是这样，法国宪法它不像英国。当时法国革命比较彻底，彻底推翻了封建王朝统治。所以当时很多思想家包括潘恩，包括卢梭的一些言论。比如“社会契约论”和论人类不平等的起源
23、和基础 ，这个都是一种什么？对封建专制统治的推翻，或者是一种限制。当然英国的资产阶级革命我们一般讲它是不彻底，只有妥协。 所以从历史的角度理解宪法它跟其他法不太一样，那么宪法很重要的特点就是它对公共权力的限制。或者说我们用今天更加学理化一点的方式，比方说宪法要告诉你这个政府是怎么来的，怎么设置的，怎么产生的，宪法要规范你这个政府到底有多少权力。再有一个宪法要规定你这个政府要依据什么样的程序来行使职权。这个可能就是我们讲从宪法一产生的时候，它就是对付皇权封建专制统治，对公共权力的限制，这是另一个方面。它限制这些权力也是为了保障公民的权利，保障人权。 这是我们刚才总结的清末包括涉及到其他国家的宪法
24、发展的一个历史演进的过程，其中从历史的角度，应当引发我们思考一些问题。 那么 1949 年以后情况怎么样？1949 年以后的宪法对我们今天的宪法有多大的影响？我们今天的 2004 年宪法的修正案是 1982 年宪法第四次修正的。我们要从 1949 年建国以后，仔细地分析一下，新中国宪法又是怎么发展变化的。其中有曲折，也有成功的一些经验。我们后面再分析分析，看看这里面有一些怎么样的过程。 （权力与权利的天平（二）新中国宪政之路 2005-6-4 09:09 AM大家好，我们又见面了。上一回我们讲到了 1949 年之前，然后从清末中国宪法怎么开始产生，大致的一个过程。这次咱们得从 1949 年以后
25、，新中国成立开始讲起。当然这个过程，现在讲还比较有意义，为什么？ 大家都知道吗？今年是 1954 年宪法颁布五十周年。再有一个是人民代表大会制五十周年。这两个五十周年，所以最近有很多纪念活动。我们一般都知道我们讲四部宪法，就是新中国成立以后四部宪法，这四部宪法是不包括共同纲领的，当然除了这四部宪法，还有一些小修小改的一些修改。 那么我们今天谈一谈 1954 年宪法，1975、1978 年宪法。1954 年宪法是我们共和国的7第一部宪法，我们现在对它的评价一般来讲，是我们历史上比较好的一部宪法。那么对1982 年宪法我们评价为目前最好的一部宪法。1954 年宪法为什么好？主要是因为这部宪法比较客
26、观，实事求是，它规定的很多内容都是切实可行的。这个主要也是跟后面的一些宪法相比较，1975 年宪法、1978 年宪法，我们后面要谈到。 1949 年建国以后需要一部宪法，但是来不及。因为那个时候你这个国家机构，到时候怎么组建起来，这里面有一个逻辑上的问题。先有鸡还是先有蛋，还是先有蛋后有鸡？所以这里面有一个问题，你这个国家没成立， 1949 年 9 月 29 号颁布共同纲领 ，那个共同纲领国家还没成立。当然我们可以说它起了临时性宪法作用。这里面也有一个问题：你先有法律文件，还是先有国家；还是国家宣布成立以后，再来制定相关的法律文件。1954 年宪法是第一部宪法，1954 年宪法是谁制定的呢？第
27、一届全国人民代表大会制定的。那这个全国代表大会是怎么来的呢？还没有宪法，因为宪法里面确立了我们是人民代表大会制。你这个人民代表大会是怎么来的呢？在这个宪法之前有了一个选举法。当然了中国最早的两部法律很有意思，一个是选举法，一个是婚姻法。家庭要结婚，国家也要“结婚” 。六万万同胞，要在一起。这是按照契约来说，宪法是一个国家最大的合同，联合国宪章是全世界全地球的合同。所以这两个都是不可少的，整个国民要在一起，在一个国家里面生活，这个不得少。再有一个婚姻，不管哪朝哪代或者是新中国共和国，这个老百姓总是要结婚啊！你得有一个法定的机构，法定的程序。那么这里面要严格推敲起来，这里面从法律的逻辑上都可以研究
28、，可以讨论。这个国家机构，整个国家宪法都还没有，你哪来的婚姻法啊？这个宪法是母法，母法还没有，子法怎么就先颁布了？婚姻法和选举法，是 1953 年颁布的，这两个法律都有了。所以说你讨论这个宪法，这个问题的解决，大多数国家采取的是制宪会议的方式。我这个制宪会议是一刹那的，我这个宪法一旦制定完了，我这个制宪会议就不存在了。所以它等于也是一个过渡。当然我前面讲了，这是中国特色的过渡，用政治协商会议来代行全国人大的会议。然后由共同纲领起的临时宪法作用这是中国特色，这也是一种方法。 1954 年宪法是新中国第一部宪法。当然从 1949 年到 1954 年有一个时间差了，这里面有一个问题，它保护的经济制度
29、是比较客观的。这里面有一个很重要的特点，很多非社会主义的、非公有制的、资本主义性质的所有制形式，在 1954 年宪法中都加以规定了。在当时那样一种情况下，能做到这一点是不简单了。因为当时大家都是为了革命，为了建立社会主义国家。这个国家建立了，我们革命成功了，然后我们在宪法里面保护非公有制经济的所有制形式，这是不简单的。所以从立宪的态度上来讲是比较客观的， 我们 1982 年宪法，在后面我们还要讲，经过四次修改以后，1982 年宪法在所有制形式的方面，在形式上跟 1954 年宪法又有惊人地相似。包括我们讲 1982 年宪法又出现了三资企业、个体经济、私营经济。当然我们在宪法的语言上，在性质上还有
30、所区别。因为1954 年宪法主要具有一些资本主义性质的所有制形式。但是 1982 年宪法，包括后来四次8修正案都叫非公有制经济，在性质上讲的是社会主义经济的重要的一个补充。这个在定性方面还是有所区别，但是在所有制的形式上有一些相似。这是我们讲它的客观。 再有一个 1954 年值得肯定的，就是我们国家的基本的制度。比方说人民代表大会制度，都是在 1954 年确定的。人民代表大会、政府、法院、检察院，这个都是 1954 年宪法里面加以确定的。 当然 1954 年宪法里面规定的很多内容，不是说后面没有变化，也有。比方说，我们现在都知道领导干部的任期是五年。建国初期的时候，领导干部的任期是几年？四年，
31、当时是四年。所以还是有变化的。 比方说我们讲国家主席，1954 年宪法里面确立了设置国家主席。我们现在也有国家主席，但是 1954 年国家主席跟我们现在 1982 年宪法国家主席一样不一样？不一样。现在的这个国家主席，那么是由全国人大选举产生。那么它和全国人大常委会结合行使国家职权。那么这个跟 1954 年一样吗？一样。1954 年宪法规定也是国家主席跟全国人大常委会结合行使国家职权，这个就是刘少奇在宪法草案报告里面说的这个是集体元首制，跟别的国家不一样。别的国家你要么就是总统，要么就是天皇，一个元首。那么我们国家是集体元首，这个是从 1954 年宪法开始的。因为刘少奇在 1954 年宪法草案
32、报告里面这么说的。但是有没有变化？有变化。 比方说我们讲，1954 年宪法里面讲的国家主席。他除了是主席之外，他还有另外两个职务，一个是最高国务会议主席，兼任一个最高国务会议主席；还兼任一个国防委员会主席，这两个是委员会。除了我们讲人大、政府、法院、检察院，还有这两个委员会。这两个委员会是当时建国初期国家主席兼任的。 人民代表大会制，我们讲一直延续到今天，但是在具体内容上也有区别。你比如说1954 年宪法讲的全国人大是惟一的立法机关，我们现在是不是这样？不是这样。我们现在能够有立法权的，能够制定法律的，一个是全国人大，一个是全国人大常委会。很多地方有相似的，也有不一样的地方。当时国务院不叫国务
33、院，叫政务院，政务院这个名称上不同。 还有一个 1954 年宪法对我们今天的生活仍然具有重要影响意义的就是，1954 年宪法规定了广泛的公民的基本权利和自由。而且 1954 年宪法当时的那个规定，有些内容超出我们今天的规定。比方说一个很显然的例子，我们今天还在讨论的，争论不休的问题，当时都确定了。迁徙自由。迁徙自由 1954 年宪法就写进去了，那个时候当然人口比现在人口要少了。也许我们会想，那个时候人口少，所以写上迁徙自由。但是你要知道后来取消了，所以能够写上迁徙自由，是非常难得。而且我认为迁徙自由，1954 年宪法第一部宪法写进去了，今天我们 1982 年宪法没有。所以我们现在还有什么？农村
34、户口，城市户口。然后你要迁徙，这个要经过一系列的手续，要经过许可，多难呀。 这是我们讲公民基本权利，当然还有很多。包括我们讲平等、宗教信仰自由，还有很多，规定了很多这方面的内容都是很进步的。当然非常可惜的是 1954 年宪法是一部好的9宪法，但是有它的局限性。什么局限性呢？ 我们讲 1949 年到 1956 年是社会主义改造时期，过渡时期。1954 年宪法，它反映了这个过渡阶段，很客观。这是它的好处，反映了过渡阶段的所有制形式，所以保护当时的一些非公有制的经济形式。但是同时有局限性，局限性在哪里呢？就是 1954 年颁布的宪法，到 1956 年过渡时期的任务完成了，这部宪法它的适应性，就受到了
35、极大的限制，尤其是在保护所有制的这些方面。 另外一个很糟糕的就是之后不久的政治运动，反右的一些运动。然后到文革，十年文革。那么就使得宪法作为一个根本法，作为这样一个最高的法律，它很难得到遵守，而得到一种破坏。所以在文革期间搞了一个什么呢？到末期了，1975 年宪法。 1975 年宪法如果大家要查阅的话，就觉得跟 1954 年宪法的差距非常大。这个差距大，表现在几个方面。第一个方面指导思想上，它不再以经济建设为中心了，而是以阶级斗争为纲，坚持无产阶级专政下继续革命。搞政治斗争，阶级斗争，搞政治运动，所以就制定了 1975 年宪法，这是一个变化。 第二个变化是什么？内容上一个很大的变化，国家机构不
36、健全，成立革命委员会，叫革委会。如果你们现在看一些书籍里面的记载，有一个革委会。那个时候革委会就代行了人大的一些权力，所以全国人大、人代会都停开了。停开了好多年，不开会了。再有一个政府的很多权力后来在文革期间也被革委会代行了，所以革委会往往代行了人大，代行了政府的权力。宪法里面还有规定，人大的规定还是有，对政府的规定还是有。 那么还有一个变化就是检察院，1975 年宪法规定公安机关代行检察院的职权。检察院在标题上有没有，1975 年宪法的标题上有没有？有关于人民法院人民检查院的规定，但是在具体条文上，检察院等于无。因为由公安机关代行检察院的权力，所以公检法三机关的这个关系基本上不存在了，因为三
37、个机关只有两个机关了。1975 年宪法规定了，但实际上很多地方法院也都不存在了。那个时候叫“砸烂公检法” ，国家机构不健全，所以法制得到了很大的破坏。 还有一个变化是取消了国家主席。那么这里面我们讲，这个是第二个方面。1975 年跟 1954 年宪法相比较一个很大的缺陷，国家机构整个遭到了破坏。 第三个变化，公民基本权利和义务基本上没有了，只有两条了。原来 1954 年宪法是十四条，后来只有两条。所以公民的权利和自由这方面，受到了极大的限制。当然好在1975 年宪法命运比较短暂，因为 1976 年就打倒四人帮了，1976 年打倒四人帮以后呢，要拨乱反正。 后来又制定了 1978 年宪法，那么
38、1978 年宪法有没有进步？有进步。比方说恢复了检察院，比方说公民的基本权利和自由，这部分又更加充实了。但是这里面有一个重大问题没有解决，什么问题呢？指导思想。刚才我讲了 1975 年跟 1954 年宪法相比较，指导思想大不相同。1978 年跟 1975 年宪法相比较，有进步。但是有一点它没有跨越，它仍然没有抛弃以阶级斗争为纲无产阶级专政下继续革命。这就是它最大的缺陷。 10所以我们一般讲 1975 年宪法是最差的，建国以后 1975 年宪法是最差的。稍微好一点的是 1978 年宪法，比较好的或者最好的就是 1954 年和 1982 年宪法。那么这个 1978 年宪法，制定完了以后呢，又有一些
39、修改。这个修改，包括 1975 年宪法跟 1978 年宪法里面有一些内容，比方说“大鸣大放大辩论大字报” ，我们简称为“四大” 。这个“四大”在1975 年和 1978 年宪法里有，这是“打引号”的。法律里面一般来讲不太多地去用引号，或者用缩写语。但是 1975 年宪法和 1978 年宪里面有一些比较政治的语言，比如说“多快好省地建设社会主义” 。一些语录的话，这个都写到宪法里面去了。这个不是一种法律语言，所以当时 1975 年包括我们讲 1978 年它的一些表述，不太符合立法的一些技术规范的要求。 当然 1978 年宪法很快又面临着新的挑战，因为 1978 年宪法它没有完全把中心任务转到经济
40、建设当中来。但是到十一届三中全会以后发生一些很大的变化，一个是对党的若干历史上的重大问题的评价。很重要的一个就是文革，对文革的评价。因为这里面我们讲1978 年宪法也讲了以阶级斗争为纲这些问题。我们对历史的评价实际上也预示着我们未来将怎么走。那么还有一个变化，十一届三中全会以后农村的改革，城市的经济的改革，就使得 1978 年宪法又遇到挑战。 当然也有的人可能会说，我们国家宪法老修改。我们一般老百姓经常说的，一说宪法，我们宪法老修改，对宪法的信仰好像大打折扣。这个其实我都专门计算过，别说我们1949 年以后了，就是从清末以来一直到我们今天，所有的宪法大大小小都算上，大概五年修改一次，平均五年修
41、改一次。 但是你也要知道，中国的发展处在一个变革的阶段。所以宪法，或者宪法的修改多一些，也是可以理解的。当然我们不是说这个宪法修改得越多越好，这个当然不是。因为它是母法是根本法，它影响整个法制稳定的问题。但是它要修改，要变化，它也是迫不得已。只要它朝着一个好的方面在发展，我觉得就是可以接受的，只要它朝着从文明走向文明的话，我们就可以接受它。 那么从 1954 年到 1975 到 1978 年，实际上走过了一段曲折。那么这个曲折一个很重要的就是说建国从军事战争这样一种状态，进入和平年代，国家走过法制的一条艰难的历程。 建国以后进入和平年代，毕竟跟战争年代不一样了，所以治国的方法方略应该有所区别。
42、我们讲建国初期我们是有 1954 年宪法的，但是建国初期当时是军事管制。1949 年之前以领导军队的方式来管理城市建设，当然我们讲在建国初期这是必要的。陈毅当时也是上海的市长，当过上海的市长。那么后来就进入行政管理的方式，计划的方式，计划的手段，政策的手段。那么在这过程当中，没有以经济建设为中心，把国家的一些精力耗费到政治运动当中去了，所以这里面我们法制建设就不健全。 从 1954 年到 1978 年这段历史，我们国家的法律除了有几个是不可缺少的以外，很多法律基本上都没有。你们想一想，包括刑法，包括刑诉，包括民法通则，都没有。什么时11候开始有的？1979 年，1979 年有刑诉民诉，当时民事
43、诉讼法还是试行。所以那个时候主要是靠什么？靠领导的讲话，靠命令。主要是因为那个阶段治国方略还没有开始意识到法制的过程。所以那个时候学法也没有什么法可学，主要是学政治。没有宪法可以学。再有一个就是什么？婚姻法可以学。其他的有一些惩治反革命的一些条例，惩治贪污贿赂的一些条例，这些都是单行的。那个时候还是处在一个无法可依的状态，所以国家的政治生活都不正常，经济建设也没有作为中心。 当然这里面，我们也要去思考一个问题。就是宪法的稳定与它的发展，与它的连续性。这个我们作为一个国民，我觉得我们应当考虑，宪法不可能不变，不是一成不变的。我们这个宪法往往变的是什么呢？它比较直接。比如说 1954 年宪法，然后
44、我们说修改 1954 年宪法。但是我们不是通过修正案，而是重新制定一个 1975 年宪法。然后我们不是想修改1975 年宪法吗，怎么办呢？1975 年宪法不要了，然后又搞一个 1978 年宪法。我们每一次都说是修改，除了 1954 年刘少奇我们说宪法起草委员会做一个说明报告，后面的几次我们都说是修改。但是实际上我们在形式上采取的是什么呢？是代替，后一个代替前一个。所以它是一种代替，或者说大的修改。 所以说宪法实际上处在一个变与不变的过当中，这是世界各国都存在着一个问题。怎么样能够适应未来，适应社会变迁的一个宪法问题。但是在修宪的技巧上，可以说从1954 年到 1978 年宪法有一个缺陷。就是比
45、较多地都是使用了我们可以说用“动大手术”的方式。这样呢，宪法前后的连续性就受到了很大的影响。那么修正案的方式，比较好地能够衔接原来的宪法文本跟修正案之间社会的这种发展变化，这种连续性比较好。 那么我们讲中国的这种文化，实际上是一个重传统，重习惯的这样的一个文化。实际上我们应该说是有这样的一个基础，来使宪法比较好地延续下去。那么当然我们讲，可惜的是 1954 年到 1978 年宪法这段历史发展当中，没有很好地去采取这样的一种比较柔性的，能够使宪法既能够相对稳定，同时又能够保证前后的这种连续性，比较好地适应宪法的一种新社会的变迁，这样一个过程。当然这个也没有关系，这个毕竟都是历史。 我们今天来探讨
46、这样一个历史的演变的过程，实际上我们今天的人们已经意识到这个问题了。所以我们讲，我们现行有效的 1982 年宪法，就没有再采取以前的那样一种大修、大改、大补、 “动大手术”的方式，而是既注重宪法适应社会的发展变迁，又注重尊重原来的宪法文本。这种宪法上的这种修宪技术的进步，不仅是一种修宪技术的进步。它反映了人们的一种观念的变化，一种什么观念的变化呢？就是说，由原来的革命的方式，动不动就把它推翻了这样一种方式，而到我们今天的一种尊重历史，尊重古建筑，尊重这样的一种城市的特色。 这就是一种观念，是什么观念呢？宪法修正案的观念，这是人的一种生活观念，这种观念都是一脉相承的。所以你要透过宪法看到整个社会
47、，这个社会的一种稳定的可持续的一种发展。而不是我们讲 1978 年宪法、1982 年宪法实行革命式的破坏式的摧毁重来的另起炉灶的一种方式。所以宪法反映了一个国家，一个民族，甚至某一个公民，一个领导者12的这样的一种文化，一种这种观念。 那么 1982 年宪法是一个我们建国以来最好的一部宪法。下一次我们再和大家一起来探讨，我们现行宪法到底它有哪些地方是怎么样进步的。好，谢谢大家权力与权利的天平（三）谁是至上权威 今天跟大家讨论的是 1982 年宪法。讲 1982 年宪法之前，刚刚过去的 124 法制宣传日，大家可能还记忆犹新。为什么每年要定在 12 月 4 号作为国家的法制宣传日？这就是跟 19
48、82 年宪法有关系.因为 1982 年宪法是 1982 年 12 月 4 号第五届全国人民代表大会第五次会议通过的。所以后来就把 12 月 4 日定为国家的宣传日。1982 年宪法，我们认为它是建国以来最好的一部宪法。那么两个方面，一个方面我们想跟大家一起谈一谈 1982 年宪法国家机构方面的一些内容。从这些内容我们就可以看出来，它是最好的一部宪法。那么第二个方面呢，就是公民的基本权利和自由这方面的内容。我们先谈谈国家机构方面的。昨天我们讲到，1975 年宪法取消了检察院，公安机关代行检察院的职权。但文革的时候“砸烂公检法” ，到 1982 年宪法国家机构这方面我们讲恢复了国家主席。当然这个检
49、察院 1978 年宪法就开始恢复它的设置了，当然 1982 年宪法保留了。还有一个加强了全国人大常委会的建设。比方说我们讲制定法律的机关，有两个，全国人大、全国人大常委会。1954 年宪法制定法律的只有一个机关，全国人大。因为全国人大一年开一次会，所以它在闭会期间，它日常工作加强了。 那么下面我们具体讲一讲国家机构到底是怎么来设计的。这就离不开政体，人民代表大会制。人民代表大会制，往往就想到人民代表大会了。其实人民代表大会制讲的是人大、政府、法院、检察院以及中央和地方的关系。相对于总统制，议会内阁制，相对应的都是这样的。就是讲你这个国家机关相互之间怎么样配制这个权力。我们从根本的意义上来讲，是由人大来决定重大问题，来监督一政两院。但是由没有分工呢？还是有分工的，人大和一府两院还是有分工的。 我们国家是人民代表大会制，那么具体这里面有些什么安排呢？1982 年宪法里面规定的很多内容，我们这个地方不一一去讲，讲一些里面最主要的权力的一些分配。全国人大是最高国家权力机关。那么全国人大常委会是常设机构，那么这两个机构可以说是行使国家立法权。我们狭义讲的这个制定法律，要么就是全国人大，要么全国人大常委会。其他的都不能制定法律，其他的是什么呢？比如行政法规，这个对应的是国务院，国务院部委对应的是规
