1、农民经济发展权的法治保障思考刘安华 *（湖南文理学院法学院 湖南常德 415000）内容摘要经济发展权是农民发展权的核心内容。尊重和保障农民经济发展权是构建和谐社会的现实要求。法治是实现农民经济发展权的保障。加强农民经济发展权的法治保障，需要加强农民经济发展权立法；强化政府责任机制；完善司法救济机制；培植农民维权组织；提高农民的法律意识。关键词农民发展权；经济发展权；法治保障农民发展权是关于农民发展机会均等和发展利益共享的权利。1农民经济发展权是农民发展权的重要内容,主要包括财产权、劳动权和社会保障权。其中财产权是核心，劳动权是基础，社会保障权是关键。经济发展权是农民发展权的核心内容。因为经济
2、发展权是人的立身之本，是实现其他发展权的物质基础与保障。经济发展权在农民发展权体系中居于主导地位并最终影响其他发展权内容的实现。目前我国农民的经济发展权未得到应有的尊重和保障。加强农民经济发展权保障是落实科学发展观，统筹城乡发展，构建和谐社会的现实要求。本文拟对农民经济发展权的保障作初步探讨。一、农民经济发展权保障的现实困境近年来，我国农民经济发展权及其保障问题受到社会各界的广泛关注，从中央到地方各级政府连续出台并实施了多项保护农民权益的法律、法规、政策和措施,农民经济发展权的保障程度在整体水平上得到了提高。但是,农民经济发展权保障的现状不容乐观，和谐社会所要求的公平、公正和平等对待在农民身上
3、尚未得到完全体现，农民经济发展权的保障任重而道远。长期以来，我国农民经济发展权保障存在严重的缺失。（一）利益分配格局失衡。新中国成立以后的 30 年间，国家通过工农业剪* 作者简介：刘安华（1967） ，男，湖南邵东人，法学硕士，湖南文理学院法学院讲师，主要研究方向为法理学。刀差，从农村取走 6000 亿8000 亿元，初步建立了国家的民族工业体系。改革开放后，农民收入有了较大提高。但随着改革重点转入城市，农民在国民收入分配格局中仍处于弱势地位。20 世纪 90 年代以来，财政支农的比重一直呈下降趋势。50 年来，在总体上国家对农民利益分配取远大于予，结果城乡差距越拉越大，农业发展始终处于相对
4、滞后的状态。（二）农村公共产品缺位。农村公共产品主要包括江河湖泊治理、防洪排涝设施建设、大型水库工程、农村道路建设、农村电网建设、农村中小学教育、农村科技成果推广、农村自来水供应等等。长期以来，我国城乡经济发展处于一种二元结构状态,政府在公共物品的提供方面也采取了二元供给的做法。城市基础建设等公共物品完全由政府提供,政府在农村公共物品供给方面则是完全缺位的。（三）农民土地权益受损。在经济发展权中，最突出的是农民土地保护的缺失。土地是农民的命根，是农村、农业发展的基础。然而，实践中，农民土地财产的经济价值没有充分实现，农地产权制度存在产权虚置、主体虚位和权能残缺等现象。在农村土地征收中，侵害农民
5、利益现象严重，现行的征地办法仍沿“用计划经济时代的土地占用方式，把农民排除在土地利益分配体系之外” 2 。由于农民的弱势地位，地方政府往往打着“公共利益”的旗号，违法滥用行政权力随意圈地征收。土地征收补偿费标准往往很低，难以反映土地的实际价值。即使对于有限的一点补偿费，地方政府和基层组织也总是以种种名义滞留在手中，直接分配到农民手中的补偿费大打折扣据统计，在土地的收益分配上，地方政府得 20%-30%，企业得 40%-50%,村级组织得 30%，农民仅得 5%-10%3 。地方政府违法征收土地不仅使相关农民失去发展的基础，甚至连基本的生存也难以保证。（四）农民劳动就业权缺失。劳动权是使公民维持
6、生存并获得发展的基础性权利，但实践中农民工往往受到歧视。有关政府部门基于城乡二元结构思维在就业中对农民采取种种歧视，如 1994 年 11 月劳动部颁布的农村劳动力跨省流动就业暂行规定就设置了农民跨省就业的种种条件限制。在一些地区还用政策法规的形式来剥夺农民平等的就业和劳动权利，如上海市对其用工政策确定为“先城镇，后农村；先本市，后外地” 。 （五）农民社会保障权缺失。在医疗保险方面，20 世纪 90 年代初政府在农村着手恢复合作医疗制度后，经过 1992 年和 1997 年两次推广，我国农村合作医疗覆盖率只回升到 10以上4 。尽管此后政府也积极推进农村合作医疗制度,但对于满足农民的医疗保障
7、还有很大距离。随着医疗产业化的推行，高昂的医疗费使农民看不起病的情况非常普遍，不少农民“小病靠挨，大病等死”已经成一个非常令人揪心的现象。在养老保险方面，目前我国农村保险基金是以农民个人交纳为主，集体补足为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式。但由于国家仅以政策支持，投入不够，农民投保的积极性不高，在经济水平较低的地方，集体经济薄弱，该制度根本无法运行下去。在农村最低生活保障方面，农村最低生活保障才刚刚起步，覆盖范围小，待遇标准低，绝大部分农村还未实施。社会保障权保护的缺失使得农民在谋求发展的道路上举步维艰。二、农民经济发展权的法治保障路径农民经济发展权的核心是以农民为本,以农民发展为本,
8、以提高农民的能力、素质为本, 农民经济发展权的实现依赖于发展，但发展并不必然带来发展权的实现。真正实现农民经济发展权需要国家进行一系列统筹城乡发展的制度安排与制度创新，农民经济发展权离不开法治的保障，要构建农民经济发展权的法治保障机制。（一）加强农民经济发展权的立法 要真正地保障农民经济发展权的实现，立法是前提。 “法是善和正义的艺术” 。5必须从立法层面上以公平、正义的理念去完善农民经济发展权的法律体系，为构建和谐社会打下坚实的基础。首先，确立发展权为宪法保护的基本人权，明确农民发展权的法律主体地位。发展权作为一项公民应享有的综合性的基本人权，理应纳入宪法规范中，使之获得根本法的最高法律效力
9、，这是经济发展权保障的制度基石。宪法可以表述为：“国家平等地保障公民的发展权。工人、农民、知识分子以及其他所有社会阶层的政治、经济、社会与文化发展权都受法律平等保护。 ”其次，消除二元歧视，坚持公平立法。二元歧视是社会发展的毒瘤，保护农民发展权必须彻底消除二元歧视，应坚持公平的立法理念，制定与完善保障农民经济发展权的法律法规。对于我国现实中权利保护缺失最大的弱势群体农民来说，制定一部中华人民共和国农民权益保护法是极为重要的，它能在基本法律的层面对农民经济发展权以及其他权利进行保护，是对宪法确立的农民平等发展权的具体化。最后，以土地发展权保护为核心，确立农民经济发展权保护的法律体系。在立法体例上
10、，应坚持宪法基本法单行法规保护的系统法律体系，从而构筑农民经济发展权保护的完善系统的法律体系，促进农民经济发展权的真正实现。在农民发展权保护体系中关键要科学配置农地产权，为农地产权保护提供制度保障。构建农民经济发展权保护的法律体系，要积极借鉴和吸收其他国家在城乡经济一体化发展方面取得的成功经验，通过法律移植实现国外制度的内部化，保持法制系统的开放性。比如，日本、美国等一些发达市场经济国家在改变它们所存在的城乡二元经济结构时，为缩小城乡差别而采取的支持农业的规模经营、实行农产品保护价、建立农产品储备、推动农产品出口、进行生产控制、建立信贷支持、促进公平竞争的执法体系的建立、保护农业生态环境甚至对
11、农产品实行补贴等措施都可以为我们所借鉴。应明确地赋予农民以土地权利为核心的财产权利，赋予其平等的社会地位与平等的社会权利，包括社会保障权利、居住和迁徙的权利、劳动就业权利等等，同时对于农民享有的权利提供充分的法律保障和救济措施，对于侵害农民人身及合法财产等权益的行为，规定相应的行政责任、民事责任以及刑事责任。（二）强化农民经济发展权的政府责任机制发展权利宣言在条文中明确指出:“国家有权利和义务制定适当的国家发展政策。 ”“各国对创造有利于实现发展权利的国家和国际条件负有主要责任。 ” “各国应在国家一级采取一切必要措施实现发展权利,”等。 宣言表明,政府必须承担起采取一切必要措施实现农民发展权
12、利的责任,实现以社会公平与和谐为目标的发展。城乡基本公共服务均等化是政府营造农民发展权的实现机制的一个重要举措,甚至可以说是明智的、现实可行的选择。当前,我国政府提出推行城乡基本公共服务均等化制度,其目的就在于改变计划经济时代形成的城市偏倚型赋权制度及二元公共服务供给体制,让农民受惠,从而营造农民发展权的政府责任机制。为保障农民经济发展权的实现，政府应履行职能，努力帮助农民加快发展，在政府预算中应加大对农村投入的比例，促进农村各项事业全面发展。不仅如此，更要注重增强对农村的培育能力，从而增强农民的造血功能。政府培育能力对农民发展权保护的重点，在于打破制度壁垒为农民提供发展机会和提供发展保证。政
13、府应积极加大农村社会主义市场经济环境的培育，为分散的弱势农民在市场经济中搭建一个公平的交易平台，夯实农民发展的物质基础。政府应当大力发展符合 农民专业合作社法要求的农民专业合作社。在劳动权方面，政府应采取有效措施确保农民享有平等的劳动和就业权。在社会保障权方面，政府应统筹规划，逐步实现城乡一体化的社会养老保险、医疗保险等基本社会保险制度。目前，首当其冲的应完善农民医疗保险尤其是农民大病医疗保险。（三）完善农民经济发展权的司法救济机制司法从一诞生就肩负着制约权力,保障人权的重要使命。然而,一旦成为权力的附庸,而且这种权力特别是行政权力的合法性本身就值得考虑时,定然有些助纣为虐的嫌疑。作为法治的实
14、现途径之一,“法治诞生于法律机构取得足够独立的权威以对政府权力的行使进行规范约束的时候。 ”6 权利能否得到司法救济,是衡量一种权利实现程度的重要指标。发展权的实现,离不开法律的支撑和保护。作为国内人权的农民发展权,目前我国还没有完善的实施机制。为了保障发展权的实现,我国可尝试创制和完善宪法审查制度和宪法诉讼制度,为发展权的实现提供制度保障宪法审查制度就是针对国家公权力如果没有制约就会侵害公民的基本人权的情形而形成和发展起来的。发展权作为一项基本人权,它隐含在宪法规定中,当其受到侵犯时,要想得到有效的保护,就必须完善宪法审查制度。而宪法诉讼则是指宪法审判机关适用司法程序解决宪事纠纷,制裁违宪行
15、为,维护宪法秩序,保障公民基本权利的一整套程序和制度宪法诉讼是宪政的守护神,宪法诉讼乃民主之补救人权之保障、法治之精义。发展权是一项宪法性人权,只有构建行之有效的违宪审查模式或宪法诉讼模式,才能从根本上解决发展权法律救济问题,从而成为农民发展权保障的法治磐石和最后保障。法谚有云:“迟来的正义就是非正义” 。人权救济及时,毫无疑问是人权保障机制建立与完善的重要一环。缘于优待弱势群体原则,开辟“绿色通道”,对特殊主体保护可依据特殊法律程序,比如给以优先审查、审理,简化司法裁决的程序,降低诉讼费用和缩短判决执行的周期等,最终目的就是为了尽快地实现其合法利益,尽可能降低其利益的受侵害程度,尽量补偿其利
16、益的损失。在这里,须完善农民法律援助制度；加强乡镇司法所建设；加强行政调解与仲裁；认真实施行政复议制度；努力做好行政信访接待工作；正确对待行政诉讼案件；加强农村司法队伍建设,提高农村司法人员素质,充实农村司法力量；赋予法官更大的主动依职权调查、取证的权力,提倡“法庭入乡、法官入户”,了解民情、体察民情；建立健全农村法律中介服务机构。7（四）培植农民维权组织市场经济是一个主体利益博弈的过程。任何权益的保障和维护，离开组织的力量势必失去组织依托， “要想使人类重新获得自由，就要给社会一种组织，这个组织便利一切人在同等的地位上满足他们的欲望，发展他们的能力”8 。在现代社会，对弱势群体保护的有效手段
17、之一就是建立自己的利益表达和维权组织。例如美国农民有农民协会、农民联盟和农场局三大团体，日本则有全世界最大的全日农协联盟，台湾有被联合国和东南亚不少国家奉为楷模的台湾农会。这些组织都向其成员提供经济、教育服务。但是它们最主要的功能是谋求有利的立法，通过与立法人员的联系来谋求符合自己意愿的立法。在立法上对农村利益集团的损害,最终会导致对整个社会的损害。农民要维护自己的利益，关键在于利益表达。在我国，代表工人、妇女、青年人的法定组织分别有工会、妇联和共青团。此外，尚有各种各样的社团和协会。这些群众组织能在一定程度上保护该社会成员的利益。中国农民缺少自己的代言机构，自我保护能力弱，农民既无法保障自己
18、的权利，也无法影响国家的政策和行动。恢复建国以后被取消的农民协会不失为明智的选择。通过农民协会，形成农民自己的利益代言人，反映农民的要求与心声，加强与政府的沟通和对话，从而实现政府和农民关系的和谐与互动。 “在当前中国农村社会冲突频发的情况下，成立农会可以使农民获得集体谈判的渠道，可以更理性地维护自身权益” 9（五）提高农民法律意识农民是其自身发展权实现的主体性力量，农民自身素质是关系农民长足发展的内因。培育新型农民，必须全面提高农民文化和思想素质，提高农民法律素质特别是权利意识是其中关键的一环。提高村民的法律素质，应大力加强普法宣传教育。普法教育在内容上应从单纯地传播法律知识向提高农民法律意
19、识、法律素质转变，要把普法的重点放在如何维护农民自身权利上。要重点普及与其切身经济利益相关的法律法规。要建立普法教育的长效机制，建立适当的程序保障机制和责任机制，推动农民由被动守法向主动维权转变，促使农民权利意识的萌发与觉醒。加强普法教育工作队伍力量，创新普法教育的途径。如，通过分类分层的办法针对不同地区、不同层次的农民有针对性地开展普法教育；充分发挥法制新闻、法制电影和法制文艺的教育引导作用，寓教于乐，寓教于文。又如，创办农民法制夜校，将大学生引入基层依托学校教育在中小学时期加强法制教育等途径来培养农民的民主法律意识等。不仅如此，加强对农民普法教育的关键还在于要加强各级政府特别是基层政府的守
20、法教育。农民法律意识、法律素质的提高，将有利于提高农民群众建设和谐社会的积极性、主动性和创造性，从而促进农村社会和农民自身的发展。结 语美国著名学者塞缪尔亨廷顿说过：“中国的农村,不是稳定发展的基础，就是社会动荡的根源” 。 10 我们不希望农村长期落后于城市，更不希望农村成为社会动荡的根源，农民发展权保障的现实意义恰恰体现于此。构建社会主义和谐社会必须打破不公平不正义的秩序，必须废除侵害农民经济发展权的制度，完善农民经济发展权的法治保障体系。只有这样，才能为农民经济发展权的实现创造良好的环境,才能促进农村社会经济发展,为构建社会主义和谐社会与建设社会主义新农村打下坚实的基础。我们相信，随着农
21、民发展权保障体系的不断完善，农民的经济发展权必将得到更好的实现。参考文献：1 李长健,蒋诗媛,陈志科. 农民发展权问题探析J.沈阳大学学报，2009（3）：322 刘永庭.失地农民问题研究J.河北法学，2005（9）：125-128. 3 牛毅.从产权角度看土地征用问题J.产权导刊，2006（9）：32-33 4 卢维理.新型农村合作医疗立法问题的调查与思考J.人大研究，2007（1）：35-375 张文显.法哲学范畴研究M.北京：中国政法大学出版社,2001：204 6 诺内特,塞尔兹尼克.转变中的法律与社会M.北京:中国政法大学出版社,1994:597 于庆生.农民法律意识现代化的路径选择
22、J.社会科学家 2008（3）：778魏廉魏特林.和谐和自由的保证M.北京：商务印书馆，1982：329郭殊.论农民问题与农民的结社自由J .法商研究,2006 （4）：3-1110美 塞缪尔亨廷顿.变革社会中的政治秩序M .上海：三联书店，1989：62Reflection on Legal Protection of Farmers Economic Developmental Right Liu anhua (Law School, Hunan University of Arts and Science, Changde Hunan 415000)Abstract: Developme
23、ntal rights of peasants is about the farmers to develop equality of opportunity and development of benefit-sharing rights. Respecting and protecting peasants economic development right is practical requirements of building our harmonious society. It is necessary for us to take legal countermeasures
24、to strengthen the protection of farmers economic development right. We need to perfect the legislation of farmers economic development right; to strengthen government responsibility mechanism ;to improve judicial relief mechanism; to set up farmers organization; to raise farmers legal consciousness. Key words: Farmers developmental right; Economic development right; Legal protection联系电话：15907364168E-mail：
