1、强化权力运行制约和监督体系思考2013-12-17 19:13来源： 人民论坛网 作者： 盛禹正 张莉摘要：十八届三中全会提出了要强化权力运行制约和监督体系。基于此，本文首先探讨了加强权力运行制约和监督体系对于反腐败、提高市场效率和增强政府公信力的意义，然后总结了我国目前权力运行中存在的问题，比如权力滥用、政府不作为、用权低效、行政臃肿等，并从事前的权力配置机制、事中的运行机制和公职人员心理机制、事后的评估反馈制裁机制等方面分析了权力失范的原因。最后，从更加清晰的权力配置、更加规范的权力运行、更加健全的行政伦理、更加多元的权力评估、更加法治化的僭权制裁等方面了提出加强权力运行制约和监督的对策。
2、关键词：权力运行制约和监督，问题，成因，对策中共十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出，要强化权力运行制约和监督体系，形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度。坚定的推进行政管理体制改革是时代的要求，这场改革必然涉及到权力问题，将使权力运行制约和监督问题更加凸显。一、加强权力运行制约和监督的价值意义公权力的专横与腐败不仅导致政府低效无能，而且还侵犯了法律的尊严，权力失范现象愈演愈烈。因此，对权力运行制约和监督问题的研究已经成为我国行政管理领域的重要课题。在当前政府体制加速改革的时期，加强权力运行制约和监督具有重要意义。第一
3、，加强权力运行制约和监督是全面治理腐败问题的必然要求。政府腐败的实质就是对公共权力的滥用，反腐倡廉的实质就是对政府权力的控制和约束。实现对政府权力的有效控制是当前反腐败战略的基本命题。1廉洁政府必定是权力受到有效制约的政府，因为权力若得不到有效制约将会使政府官员成为主要的资源配置者，从而导致权力寻租，滋生腐败。所以，政治体制改革要对公共权力进行合理配置和监督，以实现权力主体之间有效的制约与监督。2第二，加强权力运行制约和监督有利于市场有效运作。决定提出要让市场在资源配置中起决定性作用，这就需要加强对公共权力的规制。公共权力的异化必然导致市场机制的扭曲，破坏公平竞争的市场规则，从而增加了交易成本
4、，降低了市场效率，使得企业的积极性受挫。加强权力运行制约和监督有利于提供公平公正的市场环境，以便在尽可能大的程度上实现帕累托最优。第三，加强权力运行制约和监督有利于增强政府公信力。在政治、经济权力共生的庞大“关系网”下，权钱交易和以权谋私的社会风气使得公平和正义备受质疑，久而久之必然会降低民众对政府的信任，导致政府合法性基础的丧失。3因此，要提高政府公信力，必须对政府权力加以规制。二、当前阶段权力运行中的问题（一）权力滥用权力这个物质性存在“总有着一种越出它自己的范围而发展的本能倾向，权力总是倾向于增加权力，它喜欢自己是一个目的而不是一个手段”。4当手段变成目的，公共权力的异化现象就出现了。在
5、委托代理关系中，由于委托方和代理方的目标函数不一致，作为“理性人”的公职人员往往凭借作为代理人的信息优势谋取私利。加之目前权力运行制约和监督建设不完善，权力滥用现象就会非常普遍。根据 2012 年最高人民检察院工作报告数据显示，2011 年全年共立案侦查各类职务犯罪案件 32567 件 44506 人，人数同比增加 1%，其中贪污贿赂大案 18464 件，涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员 2524 人（含厅局级 198 人、省部级7 人）。严肃查办利用执法权、司法权谋取私利、贪赃枉法案件，立案侦查涉嫌职务犯罪的行政执法人员 7366 人、司法工作人员 2395 人。5此外，根据表中国统计年鉴和
6、历年中国最高人民检察院工作报告，我们发现，自2006 年以来，全国职务犯罪立案人数开始不断增长。尤其是自 2008 年以来，职务犯罪立案人数大幅增加近 14000 人，立案件数也有较大增加。除此之外，还存在着很多没有被立案的权力滥用案件。我国公权滥用问题已经非常严峻。（二）政府不作为政府不作为是与政府作为相对应的概念，主要表现在以下几个方面：（1）政府玩忽职守，权力缺位。对于比较普遍的违法行为制止不力或以发展本地经济为由听之任之，助长了违法行为，损害了公共利益。（2）政府部门相互推诿。对涉及多部门的事务，有利就做，无利就推，出了事相互推诿。6由表 1 可以看出，除 2001 年出现例外情况外，
7、全国因公职人员“玩忽职守”立案的案件数量和立案人数几乎一路攀升。2010 年的“玩忽职守”立案件数比 1998 年增长了 182.4%，立案人数增长了 210.0%。（三）用权低效如果说立法的价值在于民主，司法的价值在于公正和秩序，那么行政的价值则在于效率。虽然中国取得了巨大的经济成绩，但政府的综合用权效率却并不出众。根据瑞士洛桑管理学院发布的 2006-2010 年世界竞争力报告，中国大陆政府效率 2006 年排名第 17 位，2007 年排名第 8 位，2008 年排名第 12 位，2009 年排名 15 位，2010 年排名第25 位。然而，中国大陆的经济表现 2006 年排名第 3 位
8、，2007 年排名第 2 位，2008 年排名第 2 位，2009 年排名第 2位，2010 年排名第 3 位。7由此可见，从 2007 年，我国大陆政府效率表现出了逐年下降的趋势，远远落后于同期我国的经济表现。（四）行政机构臃肿和雇员膨胀改革开放以来，政府曾多次精简机构，但是历次改革后反而陷入了“精简膨胀再精简再膨胀”的恶性循环。1978 年，我国事业单位人员 1497 万人，机关人员467 万人，公职人员占总人口比重 2.04%。而 2007 年我国事业人员 2874.2 万人，比 1978 年增长 92%，机关人员1291 万人，比 1978 年增长 176.5%，公职人员占总人口比重
9、3.15%，比 1978 年增长 54.4%。8由此可见，随着政府权能的扩大，行政国家现象愈加凸显。这种现象的标志主要有：行政机构和行政人员大量增加，行政职能大为扩张，行政权力大为膨胀，行政自由裁量大为增加。三、权力失范的原因阿克顿说过，“权力往往导致腐败；绝对的权力导致绝对的腐败。”9权力滥用、权力主体不作为、用权低效、行政臃肿等问题的根本原因就在于公权力没有得到合理的规制。（一）公权行为发生前的权力配置因素第一，权力界定不明晰，权力配置不合理。部门“一把手”权力过大，决策权、执行权、监督权集于一身；一些重点部门权力过大，成为特权部门；行政自由裁量权过大，存在很大的徇私空间；权责不对等，致使
10、问责和监督机制的建立存在难度。第二，政府财权不受制约。财权是一种获取资源的权力，我国行政机关所具备的财力主要来自于税费收入以及各种处罚费用。由于很少受到人民代表大会的监督和制约，政府机关预算内的财政支出几乎可以由政府机关任意分配。（二）公权行为发生中的政府权力运行机制和公职人员社会心理因素第一，权力运行机制不合理。我国目前的权力运行中有很多有待公开透明的环节处于“暗箱”状态，导致了权力运行的失效；权力运行中各方的制衡作用相当薄弱，从而导致了权力运行的腐败；权力运行流程设计先天性不良，党风廉政建设还不健全，导致了权力的膨胀以及人为操纵；权力配置的不具体不合理，导致了责任机制建设的滞后。第二，公职
11、人员心理因素。一是支配欲。权力天然地具有支配性，中国几千年来的政治文化更加强化了行政就是支配的设定和权力的行使与相对方的服从这样一种理念，从而权力行使者的支配欲可能被放大到对相对人构成威胁的程度。第二，报复欲。报复是人的回报行为的一种模式，在这里是指公职人员利用公权优势来对权力行使对象的打压报复，而不考虑对方的行为的正当性。第三，公权观念淡薄。虽然理论上的规定和基本制度的设计已告别了权力私有私用的逻辑导向，但由于道德观念和习性滞后，以权谋私行为依然时有发生。（三）公权行为发生后的评估制裁因素我国公权力评估制裁机制还不完善，缺少一套规范的评估标准和科学的制裁机制。一些滥用权力、牟取私利的行为，大
12、多是一对一，取证难、处理难。由于查处不力，没有起到应有的警示作用，因而很难遏制权力滥用易发多发的势头。10由于信息不对称和权力公开不深入，新闻舆论和人民群众的监督仅仅停留在表面，很难发挥有效制衡的作用。四、权力运行制约和监督的路径选择要破解我国公共权力运行中存在的问题，需要在总结实践经验的基础上创新权力运行制约和监督，探索新的路径。我们认为，应该通过科学分权、制度确权、财政限权来完善权力配置机制，通过伦理束权、法治规权、全面督权来影响权力者的社会心理因素，通过多方评权、公开运权、全面督权来完善监督制裁机制。路径之一：更加清晰合理的权力配置第一，科学分权，即在上下级政府之间、政府各部门之间、政府
13、组织与非政府组织之间、政府和党之间科学合理地调配权力结构。科学分权为权力运行、监督、评估设定了基本框架。第二，合理确权，即清晰列出各级政府及各职能部门的权力清单，明确确定行权范围与幅度，使权责边界、用权主体、服务对象、行权程序更加清晰。第三，财政限权，即限制政府对公共财政的不当使用。财政汲取能力的大小是一个政府的能力高低的重要体现。这就为我们提供了一条规制政府部门权力的路径：通过合理适度地限制其所掌握的财政经费来限制政府权力的扩张。路径之二：更加科学规范的权力运行机制第一，设计科学的权力运行流程。使流程体现效率和防腐的双重功能，克服权力运行过程中的随意性、主观性和隐蔽性。但同时，政府也应有应对
14、突发事件的能力。第二，建设岗位权力风险防控体系。经过科学的研究发现权力运作过程中可能出现问题的地方，为确定这些可能的风险点，需要进一步做好几项工作：列出风险清单、建立风险标准、应用风险排序、设置防控流程。11第三，公开运权，即公开、透明地行使权力，让权力在阳光下运行。这有利于提高决策的民主性与科学性，有利于加强廉政文化建设，改善党群关系、干群关系。第四，全面督权。一是加强权力机关对权力的监督，特别是人大对权力的规制。政府在遇到重大事项时，应该向人大汇报，接受人大的询问和监督。二是加强政协和社会团体对权力运行的监督。发挥舆论的监督作用，对越权行为进行批判。三是为公民监督政府行为创造条件，疏通政治
15、参与和监督渠道。四是完善政党对行政权力的监督。路径之三：更加健全的行政伦理伦理束权，就是指通过加强行政伦理建设的方式来约束权力，用道德来约束公共权力享有者，从行为人的角度来加强自我约束。重视对权力的伦理规制，需要从以下几个方面着手：第一，加强对公权者的道德约束。官德对社会风气的影响是巨大的。一些发达国家对公务员道德进行立法，并设立专门道德法厅对公职人员的道德操守予以监督。这种做法值得适当借鉴。我国应从廉政建设的实践出发，建立统一的从政道德规范。加强从政道德法制建设，加快从政道德立法，把原有的从政道德准则上升为法律，强化公共权力观念和道德自律的法制约束。10第二，积极培育行政伦理。天地之大德曰生
16、，天地之间最伟大的道德是爱护生命，公职人员最大的行政伦理道德就是关注和解决民生问题，而不是玩弄权力，只顾私利。培育行政伦理，需要加强各地特色廉政文化建设，加强对公职人员的人文关怀和心理疏导，促进国家公职人员伦理素质的提升。路径之四：更加多元的权力评估多方评权，就是政府自身、民众、社会团体、专业机构等多方主体对政府决策和管理行为进行的绩效评估的过程。多方评权主要包括政府自主评权、社会舆论评权和专业机构评权等。多方评权需要加强对权力运行的绩效评估和动态监测。权力运行制约和监督是对权力运行的规范和控制。控制是权力运行制约和监督体系的主要方面，它首先要测量和评估权力运行的实际状况，然后再将这一实际状况
17、与应然状况进行比较，最后再采取各种措施将权力拉回到正确的运行轨道上来。通过定期和不定期相结合的形式，对各级政府、各政府部门的权力行使状况进行绩效考评，确保权力运行的科学性、合理性。权力运行制约和监督的相关理论研究要转化为现实可操作的政策，还需要有一套成熟的权力运行动态监测标准。有了这个标准，就可以对国家或地区层面的公权力运行状况及其动态发展程度作出评价和测量。进而可以对国家和地区的权力运行制约和监督体系建设进行指导，以保障公权力的有效良好的运行。路径之五：更加法治化的僭权制裁加强权力运行制约和监督，还必须加强权力失范的制裁，提高僭越权力的成本。第一，尽快制定完善反腐败法。经济学中的“劣币驱逐良
18、币”可以从一个角度解释腐败现象增多的原因，因此必须未雨绸缪，变消极的事后解决为积极的事前预防，强化法制建设，健全和完善法律体系，充分发挥法制所特有的作用。必须加强立法，尽快使反腐败法付诸实施，加大受惩成本，从重、从快提高办案效率是促进租金消散的必然选择。12第二，加强司法机关对权力异化现象的及时介入。“对于特定国家公民的正义观念的形成和形态而言，没有哪一个因素能够起到司法官员行为举止所负有的那样大的作用”。13当行政机关出现权力异化现象时，司法机关必须及时介入，遏制行政权力的不正当行使，对当事者进行惩罚和制裁。参考文献：1汪永成：“中国反腐败战略中政府权力滥用的控制策略”，广州大学学报(社会科
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