1、路已断 梦未醒？关于“小产权房”现象的深层次思考路已断 梦未醒？关于“小产权房”现象的深层次思考余 颖 唐劲峰【摘要】近两年热兴的“小产权房”是城市违法建设的一种特殊形式。对待“小产权房”是否也能像对待传统违法建设一样，一拆了事，是一个还需仔细斟酌的问题。本文从重庆市一处“小产权房”的具体案例入手，分析了“小产权房”究竟如何违法，剖析了上层政府对“小产权房”持坚决的否定态度、而农民却对此十分热衷的深层次原因，提出了对待“小产权房”所应该采取的正确态度，指出解决“小产权房”的根本出路在于在规范建设的同时又保护好农民利益，而其中的关键在于如何让土地收益成为农民财产性收入的重要组成部分。【关键词】小
2、产权房；违法建设；农村集体建设用地；土地财政REFLECTION OVER 揗 INOR PROPERTY RIGHT HOUSE”YU Ying; TANG JinfengABSTRACT: In recent years, 搈 inor property right house is a special form of city illegal construction. Whether the 搈 inor property right house should be treated as traditional illegal construction case is still a
3、question. This paper, with Chongqing as an example, analyzes why it is illegal and why the attitude of government is negative towards the minor property right house while the farmers favor it. Then it points out that the key to the problems is how to rationally regulate the construction and protect
4、the interests of farmers among which how to get income from the land is of great significance.KEYWORDS: minor property right house; illegal constuction; collective construction land in rural area; land based finance城乡建设的理想模式是将城乡所有的建设活动都纳入城乡规划管理轨道，使所有的建设行为都能协调有序地进行即“规范建设”。但是当前我国各地都存在着违法、违规建设现象，有些地方已相
5、当严重，且呈不断加快发展趋势。特别是 2007 年以来，一直默默存在十多年之久的“小产权房”突然进入了公众的视野，成为全国上下的热门话题。如何应对这种现象与趋势，成了摆在政府面前的一道现实难题。笔者经过深入调查研究，发现“小产权房”等违法建设在我国目前的国情背景下，有其产生、发展存在的深层次原因，在处理这个问题时应采取一种审慎的态度，决不可粗暴简单地以一句“违法建设”就将其一棍子打死。1 重庆市“小产权房”建设的现状目前，重庆市违法建设形势较为严峻。以主城区某镇为例，全镇存量违法建筑面积达上万平方米。违法建设主要分布在重点管制山体沿线的几个村。 具体以 A 村为例，A 村下辖 5 个社（其中
6、2 个社已建设为特色工业园），现有村民 726 人，耕地 1000 余亩，村级经济组织年收入 800 万元。2007 年以来，A 村在该村某社进行名为新农村建设的土地开发，但经现场勘测，该处实为一多层住宅及别墅建筑群，多层住宅已完成主体施工，别墅已平基；在住宅楼旁边的特色工业园拓展园区内，“装卸运输部摩配机械厂”赫然矗立，该处建筑群分为厂区和职工住宿区，同时还修建了部分楼房，通过出租牟利；摩配厂左侧地块已经平整成形，部分建筑已经开始进入室内装修阶段。这些建筑没有经过土地和规划部门的审批备案，且在建设过程中违反国土、规划管理的有关法律法规，擅自破坏山林植被，影响较为恶劣，是一起典型的违法建设。经
7、实地勘验及查证资料，该处违法建设占地面积约 150 亩，拟建面积 3.6 万 m2，已建违法建筑面积约 1.9 万 m2。在 2007 年 10 月 30 日重庆市城乡违法建设专项整治调度会上，该处违法建设受到了市领导的严厉批评。A 村的违法建设只是重庆市大量违法建设的冰山一角。违法建设为何会如此盛行，违法建筑存量为何会如此之大，究其直接原因：一是拆迁补偿不规范，在实际征地拆迁工作中，有关部门对违法建筑均不同程度给予了补偿；二是村民法制观念淡薄，个别镇、村、社干部甚至带头违法自建或擅自将土地出租给村民建房，助长了违法建筑的蔓延；三是受经济利益驱动，少数人乱搭乱建简易低质房屋出租牟利；四是由于规
8、划建设管理职能调整等历史原因，积压了大量程序违法的违法建筑。2 “小产权房”究竟如何“违法”上述四点直接原因，只是违法建设产生的表象动因，在其之后还存在更深层次的动因。为搞清楚这些深层次动因，首先必须要深刻了解违法建设究竟是如何“违法”的，其中，以“小产权房”这种违法建设形式最具有代表性。小产权房被喻为“未婚妈妈生下的宝宝”，其“违法”主要表现为两方面：一是“流通违法”。根据土地管理法第 43 条、第 63 条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，集体土地只能用来建设自用的村民住宅、乡镇企业、公共设施和公益事业，不能用于其他目的的建设用地开发。土地管理法实
9、施细则中规定，有宅基地的农民只可将房屋及宅基地使用权转让给本集体经济组织内的成员。国务院关于深化改革严格土地管理的决定要求加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见也规定 “严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。可见，“小产权房”的违法性之一在于它的“流通”，如果“小产权房”建好后不上市流通，即不卖给本集体以外的组织或个人，那么就很有可能不构成违法。二是“建设违法”。目前，我国各省（市、自治区）都有关于农村住宅人均建设用地与建筑面积标准的地方性法规或规章。一般来说，“小产权房”建设时均超过了这些标准
10、。以昆山市为例，征地时是按“一比一”的政策对农民住房进行补偿的，由于农村住房面积一般都较大,这样一来,一般一户农民就能得到约300m2、3 套房子的补偿，平均起来人均建筑面积达到 100m2 以上，这肯定大大超过江苏省的相关规定。如果昆山市不是通过“土地出让金一手进、一手出”的方式将土地性质转为国有土地，则它也是违法的。以上说明，即使“小产权房”建好后不卖，但如果超面积建设，也会构成“违法”。3 上层政府为何禁止“小产权房”等违法建设一般说来，“小产权房”是自下而上产生的，政府，特别是上层政府对其是持坚决的否定态度的。究其原因，主要有三方面：一是规范管理的需要。即认为“小产权房”等违法建设扰乱
11、了规划与建设的管理秩序，冲击了法律法规，且存在安全管理盲区,为维护法律的严肃性，保证建设安全，规范建设管理，应该对其严厉打击。但这只是浅层次的表象原因，在其背后还隐藏着更深层次的原因。二是减少财政收入流失的需要。即认为“小产权房”等违法建设不交土地出让金和其他各项规费、税费，造成政府财政收入的大量流失，所以应该对其严厉打击。这其实是地方政府最关心的问题，因为目前在我国许多地方政府的财政收入中，土地收入是其重要组成部分，特别是中西部欠发达地区，地方财政俨然就是“土地财政”。正因为如此，“小产权房”等违法建设实际上相当于与地方政府“抢饭碗”，理所当然会受到否定。三是耕地保护与集约节约用地的需要。即
12、认为“小产权房”等违法建设会造成耕地的大量减少与土地使用浪费。这是中央政府最为担心的问题。这种担心缘于对“小产权房”等违法建设的操作方式的认识。中央政府认为“小产权房”等违法建设主要是使用农用地，所以会造成农用地大量减少，而农用地中主要又为耕地，因此会造成耕地的大量减少。但在实际操作过程中，可以有一种不占用农用地的方式农村集体建设用地空间置换，这种方式再配合以实行城乡建设用地增减挂钩，就可以不但不减少农用地，客观上还可以提高土地使用效率，促进集约节约用地。4 农民为何热衷于“小产权房”等违法建设抛开那些以权谋私导致的违法建设不谈，目前我国“小产权房”等违法建设的发生之所以如此普遍与频繁，跟整个
13、农民群体的心理支持是分不开的。据有关部门调查显示，73%的农民愿意或者比较愿意以“以租代征”的形式出让土地。究其原因，主要有两方面：一是现行征地补偿标准过低，被征地农民的利益得不到有效保护。可以说，这也正是农民不愿意通过“征用”的合法途径，而宁愿采取“小产权房”等违法途径来满足自身利益的根本原因。二是农民希望对土地拥有“最终控制权”。即通过“小产权房”等违法建设，农民在享有集体土地所带来收益的同时，并没有失去对土地的最终控制权，因为无论“小产权房”等违法建设怎样流转，农民都可以通过司法途径收回自己的“土地所有权”。北京市通州区法院确认艺术家购买的“小产权房”合同无效、不受法律保护就是最好的证明
14、。与“征用”相比，一旦土地被征用，农民将彻底失去对土地的控制权，他们只能而且必然以获得征地补偿这种“一锤子买卖”来最大限度地维护自己的权益。而农民自己可以掌握土地控制权的“违法建设”则不然，它是可以反复生财的“多锤子买卖”，农民自然会热衷此道。这样的“违法悖谬”实质上是当代中国“身份政治”的体现。现实是，依附于集体土地的农民，在户籍制度的樊篱之下，无从享受和城市人一样的“国民待遇”，比如社会保障、就业机会、社会救济等，而他们却要确保包括城市人在内的所有人的“粮食安全”，因此只能将大多数土地的用途限定于耕地甚至基本农田的范畴内，在土地“低收益”的状况下默默为社会稳定无偿牺牲自己的利益。但是，随着
15、法律的完善和中央对民生问题的关注，由户籍、土地归属等一系列历史遗留问题所设定的“身份政治”，正在遭遇着权利觉醒一轮又一轮的冲击。，农民已经开始以各种方式对不合理的成本分担、风险划分以及责任承担制度等说“不”。如果说由于农民的弱势，这一群体还很难通过参与甚至影响政策制定来维护自己的利益的话，那么诸如“小产权房”等违法建设，实际上起到了变相保护农民利益的作用，是农民在寻求自己利益的最大化。因此，我们在解决“小产权房”等违法建设问题时，不能一禁了之，应在“规范建设”的同时，关注农民的各项利益和权益保障，满足农民的合理诉求。5 应以何种态度看待“小产权房”等现象总体来看，在“民生问题”成为我国当前“最
16、大的政治”这一历史背景条件下，“小产权房”等违法建设问题可列入政治问题的范畴，应以政治思维去思考其解决方法。根据“小产权房”等违法建设产生的原因与环境，笔者认为看待该问题，应树立如下观念：一是坚持一个底线保护耕地。即应以是否造成耕地减少作为评判“小产权房”等违法建设性质恶劣程度的底线标准，如果造成耕地减少就一票否决，而不管其是否是为保护农民利益。“小产权房”应该是也只能是在农村集体存量建设用地上进行开发建设，空间上可以集中归并，但指标上决不能突破总量，并且决不能造成耕地的减少。要实现这一点，必须在操作上采取严格的“先补后用”方式，即规划建设的用地面积中会占用多少耕地，必须先补足相应数量与质量的
17、耕地后，才可动工，这样才能真正实现耕地的占补平衡。否则，很可能造成这边占用了耕地，那边却没有补足相应耕地的局面，从而造成耕地实质性减少。二是满足一个前提节约与集约利用土地。即应以是否节约集约用地、是否造成土地使用浪费作为评判“小产权房”等违法建设性质恶劣程度的前提标准。比如，按照城市高密度居住小区模式开发建设的“小产权房”，客观上是提高了土地使用效率的，对其就应考虑是否可以采取补救措施（图 1）；反之，如果是按别墅模式开发建设的“小产权房”，客观上造成了土地浪费，对其就应严厉打击。三是破除一个误区土地财政。即土地出让金的是否流失，不应成为评判“小产权房”等违法建设的标准。现行的这种“土地财政”
18、实际上是一种“寅吃卯粮”的做法，是非常不可持续的，与科学发展观严重不符。政府财政收入应该主要靠“税”，而不是靠“卖地”。当然也可以适当地征收一些“土地交易税”，但这与“土地出让金”完全是两个不同的概念。四是达到一个目的规范建设与保护农民利益相结合。这二者应是相统一、相一致的，而不应是相排斥、相对立的。我们应既要规范建设，实行依法治国，又要保护农民利益，促进和谐发展。6 解决“小产权房”违法建设问题的出路解决“小产权房”等违法建设的出路就在于如何既规范建设同时又保护好农民利益。党的“十七大”报告明确提出应“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。对于农民来说，土地（包括宅基地与承包地）就是他们的财产
19、。保护农民利益，就应思考如何让土地收益成为农民财产性收入的重要组成部分。把这个问题解决后，再来规范建设便有的放矢，困难可以迎刃而解。具体来说，让土地收益成为农民财产性收入的重要组成部分可从以下三方面着手：一是大幅度提高征地补偿标准。现行征地补偿标准是按被征地原用途进行补偿，使得农民完全享受不到土地增值所产生的收益，极不合理。应建立以被征地规划用途为标准进行补偿的制度设计，使土地增值收益能最大程度地由农民分享。二是建立国有土地与集体土地共同构建城市的制度设计。城市本身是一种节约土地的制度。根据有关测算，如果我国大力推进城镇化进程，发展城市，有可能节约出 3 万 km2 的城乡建设用地。但要实现上
20、述目标，必须以城乡建设用地增减挂钩为支撑，使城镇建设用地的增加建立在农村建设用地减少的基础之上。即减少相应的农村集体建设用地，才允许增加相同数量的城镇建设用地，对其征用后进行开发建设。但鉴于征地难度大，目前征地矛盾已成为影响我国社会稳定的重要因素之一，为减少矛盾，同时实现使土地收入成为农民财产性收入重要组成部分的目标，还应建立一种不改变土地产权性质的农村集体建设用地空间置换与使用权流转机制，推动国有土地与集体土地共同构建城市。即城市建设用地并不一定非要是国有土地，也可以是集体土地，并且符合城乡规划的国有建设用地与集体建设用地应享受同等待遇，比如都可进行工业建设与房地产开发，都可上市流通和金融抵
21、押等。只有这样使农民享有所属土地的完整产权，才能使土地增值收益真正为农民所享有。三是改革土地出让金制度，破解“土地财政”困局。中央政府要求各地严把土地闸门，控制城镇建设用地总量，以保护我国 18 亿亩耕地不减少，但地方政府出于财政收入诱惑，有着极其强烈的“卖地”冲动，这构成了我国当前的“土地财政”困局。要打破这一困局，必须从改革土地出让金制度着手，变一次性出让为按年给付租金，还土地出让金的“地租”本质，从根本上切断地方政府从土地获利的源头与动因。只有这样，才能从根本上遏制地方政府“卖地”的冲动，从而也可减少从土地上侵害农民利益的冲动。7 后记2007 年 12 月 11 日，国务院总理温家宝主
22、持召开国务院常务会议，研究促进节约集约用地和依法严格管理农村集体建设用地。会议强调，一要严格执行土地用途管制制度，任何涉及土地管理制度的试验和探索都不能违反国家的土地用途管制制度；二要严格规范使用农民集体所有土地进行建设，严禁非法占用（租用）农民集体土地进行非农业建设，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发；三要严格控制集体建设用地规模，禁止通过“村改居”等方式非法将农民集体所有土地转为国有土地；四要严格禁止和严肃查处“以租代征”等违法违规行为，坚决刹住乱占滥用农用地之风。有媒体跟进说：“小产权房转正，路已断梦未醒。”与此同时
23、，成都市一些区县将规划建成区内外“小产权房”分类处置，符合规划的尽量转正的做法也仍然具有试验的示范效应。国家的法律法规底线不能逾越，但是如何直面“小产权房”出现甚至泛滥的现象，如何化解与引导村集体或者农民利用集体土地产权增收的冲动，政府如何疏堵兼施、实事求是地进行城乡统筹，还任重而道远参考文献(References)1 国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428 号）Z.2004.2 国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见(国土资发2004234 号)Z.2004.3 志灵.小产权房背后的农民身份困局N.燕赵都市报，2007-12-13.4 盛洪.土地产权自由交易是节约土地的有效制度N.21 世纪经济报道，2007-09-03.
