1、浦再明：城乡一体化发展系统思考?以上海为例摘自于第 68 次中国改革国际论坛论文集【摘要】城乡一体化既是一种在现代条件下城乡互利、融合、协调发展和共同繁荣的新型城乡关系的选择，又是一种理想状态的目标模式。城乡一体化是在一定范围内城乡“空间人口 经济社会 生态” 这个复合系统的演化过程。在城乡一体化进程中，要遵循“五位一体 ”的系统发展模式，全面实现 “空间一体化、人口一体化、经济一体化、社会一体化、生态一体化”等五大基本要素构成的战略目标；要认真贯彻非均衡整体发展、双向演进互动发展、系统协同、制度创新、市场取向与政府有效干预等五项原则；要坚定不移地实施集中城市(镇) 化、推进非农化、建立新型城
2、乡关系、转变经济增长方式、保全生态系统等五大战略措施。【关键词】城乡一体化；上海城市化；“五位一体”系统发展模式；系统协同经过 20 世纪 90 年代以来的高速发展，上海的战略地位显著提升，综合经济实力不断增强。目前，上海已经具备加速消除城乡二元结构的物质条件和环境基础。上海郊区作为特大型经济中心城市的郊区，与全国相比，具有独特的优势和鲜明的特征。上海郊区城市化水平、非农化水平以及工业化水平都显著高于全国平均水平，特别是城郊之间的基础设施日臻完善。从总趋势看，随着经济持续、快速增长，上海中心城市的人才流、物流、资金流、信息流、技术流也必然会大规模地向郊区辐射。只要精心策划、战略恰当，举措有力，
3、上海完全有条件率先消除城乡二元结构，形成城乡一体化发展新格局。从战略视野看，上海的城乡一体化，实际上是作为特大型城市的上海与整个郊区的一体化发展，这里既有城乡一体化的一般规律，也有上海自身的特殊规律。从本质上讲，城乡一体化是一项复杂的社会系统工程，关键在于提高“空间人口经济社会生态”五大基本要素构成复合系统的整个组织化程度。从上海现实出发，又必须致力于解决在战略规划、城市化、非农化、制度创新等方面相对滞后的矛盾和问题。如果说过去一轮城乡经济发展是以工业化推动型为主的经济增长，那么，新一轮城乡经济增长可以说将是以(城市化) 城乡一体化推动型为主的经济增长。一言以蔽之，在未来相当长的时间里，推进城
4、乡一体化必将成为上海经济社会发展的主要加速器。一、城乡一体化本质内涵1城市、乡村与一体化发展一般地说，城市与乡村作为一种非均质的地域经济空间，它是人类赖以生存、活动和发展的地域实体。从空间组织角度，可以将城市与乡村视为区域空间系统中互相联系的两个子系统。界定现代社会的城市与乡村并非易事。事实上，现代城市与乡村是一个复杂而模糊的概念。一方面，乡村人口的非农化和乡村地域向综合化方向发展，城市发展的生态化和城市地域空间不断扩展，这种动态演化的特征使得乡村与城市之间的分界日益模糊。另一方面，随着以城市化为重要特征的现代化进程的加快，城市与乡村之间的互相联系、互相作用日益加强。城市里往往有大量乡村人口活
5、动和乡村社会文化特征，乡村里也有越来越多的城市生产活动和生活方式。这种在城乡之间相互重叠的社会文化特征和生态经济特征表明，不论是居住的聚落还是社会文化或经济活动，城乡都是一个连续体。城乡一体化是生产力发展到一定高度的产物，是人类历史长河中的必然现象，是人类社会的自然历史过程。“ 一体化 ”是诸（两个或两个以上）行为者融合成一个新行为者的过程。当过程完成时，就可认为诸行为者实现一体化。城市与乡村的发展具有非均衡性与关联性两个基本特征。城乡一体化发展其基本含义有三个方面：首先，城乡一体化发展是一个不可分割的整体。这里就是要把城市与乡村的发展纳入到同一个系统之中去考虑。其次，城乡一体化发展是一个动态
6、变化的时空过程。这里城乡地域系统状态的历时性特征，以及城乡地域系统的空间转型关系。再次，城乡一体化发展是一个相互补充与相互作用的结果。这里主要说明城乡最终的发展在两者相互影响下趋向同一社会目标。当然，一体化发展并不是指绝对的同一，并不排斥差异性，而更多的强调发展的整体性、互补性和协同性。2城乡一体化的理论形态城乡一体化比较有典型意义的理论形态主要有三种：（1）从社会发展史角度认为，城乡一体化是指随着人类社会的发展，由城乡对立走向城乡融合的自然历史过程。在人类社会发展史上，人们往往把城市与乡村这两个人类的生活空间对立起来考虑。城市与乡村的关系历来是一个重要的社会问题。从空想社会主义者到马克思主义
7、经典作家，对城乡关系问题都有许多经典思想。比如，傅立叶曾对未来的理想社会有过非常详细的描述。在他看来，未来的“和谐社会” 就是一种没有工农差别和城乡对立的社会；工业和农业不再成为划分城市与乡村的标志；城市不是乡村的主宰，乡村也并不是城市落后的郊区与附庸，两者是平等的；城市和乡村是通过工农结合的差别逐步消失的统一的社会有机整体。这可以说是城乡一体化思想最早的学说论述。马克思主义经典作家则认为，城乡关系是社会和经济生活中影响全局的关键环节。正如马克思和恩格斯所指出，一切发达的以商品交换为媒介的分工基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部经济史都概括为这种对立的运动。然而，随着社会和经济的进步与发展
8、，城乡对立将会走向城乡融合，城乡关系的面貌一改变，整个社会的面貌也跟着改变。从城乡对立走向城乡融合，这可以说是马克思主义经典作家对城乡一体化理论的基本概括。恩格斯是最早提出“城乡融合” 概念的人，他指出，在按照共产主义原则组织起来的社会里，城市和乡村之间的对立将“消失” ，城市和乡村将“融合”。这种融合就是“ 要使现存的城市和乡村逐步演变为既有城市的一些特征，又有乡村的一些特征的新社会实体” 。总之，从城乡对立走向城乡融合，这无疑是马克思主义经典作家对城乡一体化理论的重要贡献。这也是研究当代中国城乡一体化发展最重要的指导思想。（2）从空间区域发展角度认为，城乡一体化是指随着经济和社会发展，城市
9、和乡村的空间界限及其传统差别逐渐模糊和缩小的发展过程。在这方面，著名加拿大学者麦基提出的亚洲城乡一体化理论具有典型意义。一般认为，传统城市化理论基本上是一种以城市为基础的城市化理论。其基本假设是：城市和乡村聚落之间存在着清晰的界限、明显的差别，而且，这种城乡差别在城市化推进过程中会永久存在。然而，麦基通过对亚洲地区的考察研究，却发现一种以区域为基础的城市化现象，提出了亚洲城乡一体化理论。麦基认为，最近几十年来，包括我国珠江三角洲和长江三角洲在内的亚洲许多地区的社会经济发生了重大变化。随着城市和乡村之间的联系日益密切，城乡之间的传统差别逐渐模糊，并在地域组织结构上出现了一种独具特色的地域类型城乡
10、融合区，即以农业活动和非农业活动并存与融合为特征的空间区域。麦基所提出的城乡空间结构模式，或者说城乡一体化的空间模式，主要描述的就是在同一地域上同时发生的城市性和农村性的双重行为。正是这种双重行为的存在，使得城市和乡村的概念在这类地区趋于模糊。麦基所提出的亚洲城乡一体化理论是对欧美传统城市化理论的一种挑战，无疑具有开创性的理论意义。这种城乡空间结构模型，为发展中国家和地区制定发展战略提供了一条新思路。（3）从经济社会协调发展角度认为，城乡一体化是指随着社会生产力的发展，城市与乡村之间的差别明显缩小的过程。在这方面，我国许多学者从改善城乡社会经济关系的角度出发，作了许多理论探索。特别是我国改革开
11、放以来，国民经济进入持续快速增长的新的历史阶段，城乡经济和社会面貌发生了一系列深刻变化，一种谋求协调发展和共同繁荣的新型城乡关系开始出现。这为我国学者探索城乡一体化发展理论提供了实践的依据。从总体上讲，由于受到马克思主义经典作家城乡关系论的影响，我国主要是从城乡关系的角度涉及到城乡一体化的。国内许多学者认为，城乡一体化与生产力水平相联系，换言之，只有生产力的高度发展，才有可能从根本上消除城乡二元结构，才有可能实现真正意义上的城乡一体化。于是，城乡一体化常常被定义为：一种协调发展和共同繁荣的新型城乡关系；也常常被定义为：城乡关系发展进入理想状态的一种目标模式。事实上，这种强调城乡经济和社会协调发
12、展的城乡一体化理论模式，主要是强调对城乡之间二元经济结构的现代化改造，从而形成“ 以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补、共同发展” 的城乡一体化发展道路。也正是基于这种协调发展理念，人们往往把城乡一体化目标描绘成城乡发展将进入无差异境地。事实上，那种“城里有乡、乡里有城” 的理想化生存发展空间是不切实际的。随着社会生产力的发展，城乡之间必然会出现一种互相融合的协调发展趋势。3城乡一体化的基本内涵从根本上讲，城乡一体化是生产力发展到一定水平的产物。在经济和社会高度发展的今天，城市与乡村的联系及其相互作用日益加强是一种必然的大趋势。无论是传统的城市发展观还是传统的农村发展观，最终都必然会被现代的
13、城乡一体化发展观所取代。事实上，从生产力发展的内在规律来看，城乡经济发展本身是一个耗散结构系统，城乡之间互为开放和互为关联是城乡一体化发展系统的基本特征与运行规律。任何城乡之间的封闭形式都是违背客观规律的，开放和融合是城乡一体化发展的真谛。综合上述理论形态的内核，着眼于现实中城乡关系发展的趋势，可以得到城乡一体化发展的基本内涵：城乡一体化是一种在现代条件下城乡互补、融合、协同发展和共同繁荣的新型城乡关系的选择，是一种城乡关系进入以互补、融合、协同发展为基本标志的理想状态的目标模式。图 1 城乡一体化 “五要素”复合系统作为一个过程，城乡一体化表现为城乡地域之间诸要素的协调发展过程，即在一定地域
14、范围内，城乡两个系统在空间、人口、经济、社会、生态等诸基本要素的交融与协同发展。这一过程既是特定地域内城乡诸要素日益优化组合的过程，也是城乡发展协同度、融合度日益提高的过程。作为一个终极目标，城乡一体化又体现为在一定地域范围内城乡“ 空间 人口社会经济生态” 这个复合系统演化的终极状态。因此，完整地理解城乡一体化，应该是其特定的发展过程与发展结果的统一。说到底，城乡一体化的本质：就在于彻底消除现存的城乡二元结构，最大限度地缩小现存的城乡差别，使高度的物质文明与精神文明达到城乡共享。城乡二元结构可以区分两层不同含义：即自然形态上的城乡二元结构和社会形态上的城乡二元结构。从自然形态上看，城市与乡村
15、是两种非均质的地域经济空间：城市是人口、经济要素、基础设施高度集中之地；乡村表现为人口稀疏，空气清新，生活安闲。这可谓自然形态上的城乡差别。自然形态上的城乡差别不会消亡，也是各国、各个历史阶段所共有的。城市和乡村都是人类赖以生存、活动和发展的地域实体。从社会形态上看，我国的城乡差别另有制度层面的含义，或可称社会形态上的城乡差别，主要是由土地制度、户籍制度、就业制度、社会福利制度等构成的。城乡二元制度结构阻碍着生产要素的自由流动与合理配置，形成中国式的“城市病”和“ 农村病”，制约着城市化和整个国民经济的持续发展。城乡一体化要缩小或消除社会形态上的城乡差别，而不是自然形态上的城乡差别。相反，正是
16、自然形态上的城乡差别为城乡一体化发展奠定了基础。正是由于感受现代和回归自然的不同渴求，构成了城乡间的交叉流动与渗透。越来越多的人为了逃避城市的拥挤、紧张和污染，开始大踏步向乡村转移，在那里寻找清新的空气、优美的环境、宁静的生活，实现回归绿色、回归自然的梦想。总之，城乡一体化发展系统内涵极为丰富，它涉及到城乡空间结构变化、经济结构变化、社会结构变化、人口结构变化、生态结构变化等诸多方面。城乡一体化是一个多要素、多层次的结构系统。它可以分解为城乡空间结构一体化、城乡人口结构一体化、城乡经济结构一体化、城乡社会结构一体化、城乡生态结构一体化等。同时，城乡一体化与城市化有密切联系但它并不是两个异质的概
17、念。城乡一体化与城市化从本质上讲，都是在社会生产力达到相当高的水平时社会发展的必然趋势。城市化是社会生产力发展所引起的改变人类生产方式、生活方式的空间过程，而城乡一体化是指城乡相互作用、相互关联的系统演化过程。城市化与城乡一体化都含有“空间过程”的内涵。前者主要突出“空间变化过程” 和“空间集聚过程”，后者则主要突出 “空间关联过程”和“空间重组过程” 。二、城乡一体化总体战略经过近二十年的高速发展，上海已经具备了加速消除二元结构的物质条件和环境基础。上海郊区作为特大型经济中心城市的郊区，与全国相比，具有独特的优势和鲜明的特征：上海地区的农业占全市 GDP 的比重只有 0.8%，而全国有些省、
18、市的农业占 GDP 的比重要达 30%多。上海地区的城市（镇）化水平达 66%，显著高于全国平均城市化水平。随着经济高速增长，上海中心城市的人才流、物流、资金流、信息流、技术流也必然要大规模地向郊区辐射。上海 21 世纪初叶的发展，最为重要的战略思想，就是要在继续巩固和推进中心城市发展的同时，把战略重心适时转移到整个郊区。最基本的战略取向，就是要充分发挥特大型城市的综合实力优势，强化辐射功能，采取强有力的政策措施，加速推进郊区城市化和非农化进程，加速消除城乡二元结构，营造城乡一体化发展的战略格局。只有这样，上海才有可能真正率先全国实现现代化。1战略目标从上海 21 世纪初叶发展的总趋势出发，根
19、据中央关于上海率先基本实现现代化的要求，根据上海新一轮城市总体规划确定的（1999 2020 年）关于上海要建成国际经济、金融、贸易、航运中心之一，建成经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市的奋斗目标，上海城乡一体化战略目标可以设想为两个战略期：第一个战略期：经过 10 年左右的努力，上海将全面提高城乡整个空间经济社会发展的组织化程度，初步消除现存的城乡二元结构，明显缩小城乡差别，全面形成城乡一体化发展的战略态势。郊区城市化率提高到 75%左右，非农化率提高到 90%左右，城市文明普及率提高到 95%左右。第二个战略期：再经过 10 年左右的努力，上海城乡将在空间、人口、经济、社会、生态等方
20、面全面实现一体化发展。2战略要旨实现上述战略目标，应达到以下五个方面的战略要旨。（1）空间一体化：基本形成现代城市化（城市郊区化）与郊区城市化相互融合的城乡一体化的空间形态格局。从城市化发展的轨迹看，大致可以分为四个阶段：即中心城市集聚化农村城市化城市郊区化中心城市再改造化。目前，上海正处在第二、第三阶段的交汇期，既有城市郊区化趋势，又有农村城市化趋势。处在这样的发展时期，上海应审时度势，抓住机遇，站在城乡一体化发展的战略高度，加快空间布局和结构调整，尽快形成与上海特大型经济中心城市相适应的市域城镇体系，即“中心城新城中心镇(新市镇) 一般镇 (中心村)”四级城镇体系。特别是要致力于高标准、高
21、起点地规划、建设中心城镇，逐步形成一批规划有序、环境优美、各具特色的现代化新城镇。按照最新的“1966”城镇规划体系，除中心城市外，上海最终将建成 9 个新城，60 个左右新市镇，600 个左右中心村。在有序推进城市郊区化发展的同时，要着眼于城乡一体化发展，加速推进农村城市化进程，尤其是要改变过去那种低层次、分散式集镇化的传统做法，坚定不移地向高层次的集中城市化推进。与此同时，要以提高城乡空间经济组织化程度为核心，强化城乡空间联系，加快郊区交通网络建设，重点实施以高速公路和轨道交通网为主体的新一轮基础设施建设，尽快形成多方式、多层次、多功能的城乡一体化的现代综合交通体系。总之，在空间形态上，要
22、充分体现城乡一体化发展的新格局。注：城乡一体化是“空间人口经济社会生态” 复合系统的演化过程。图 2 城乡一体化战略结构（2）人口一体化：基本形成城市人口郊区化（扩散化）与农村人口城市化相互融合的城乡一体化的人口分布格局。城市人口郊区化扩散或减少是大城市地区现代城市化的必然趋势，这种趋势随着社会生产力的推移和城市化的发展而不断变化。事实上，这已经被发达国家的实践所证明。大城市地区的城市化由传统城市化向现代城市化发展，是不以人们的意志为转移的客观规律。随着 20 世纪 90 年代经济社会的高速发展，上海已经呈现出明显的特大城市人口地域分布变动及现代城市化的发展特征，中心城市人口向郊区扩散的步伐明
23、显加快。因此，上海应顺应现代城市化发展进程中的城市人口分布变动趋势，高度重视中心城市人口有序向郊区扩散的问题，因势利导，优化人口空间分布。与此同时，上海应不失时机地推进农村人口城市化，继续推进人口向城镇集中、耕地向规模经营集中、工业向园区集中的“三集中”战略，加速城乡一体化的步伐。尤其要加快实现农村劳动力非农化全分离转移，使郊区城镇成为上海全市人口容量的主要载体。总之，城乡人口交融变动的一体化发展有利于改善整个上海的环境与空间结构，有利于促进产业结构及空间布局的调整，使人口与经济、社会、环境和生态更趋协调发展，以加快整个上海的城乡一体化进程。（3）经济一体化：基本形成“ 郊区体现实力与水平”，
24、与整个上海产业结构高度化（服务经济为主导）相匹配的城乡一体化的经济发展格局。城乡一体化进程取决于经济发展水平，反过来，经济发展水平也决定着城乡济同步协调发展，强化中心城市的辐射功能，加快农村经济增长的集约化进程。只有这样，才能更好地体现出具有上海特色的现代城市化与城乡一体化水平。事实上，没有经济现代化，就不可能有城乡一体化。与此同时，城乡经济一体化主要表现为三大产业在城乡之间进行广泛联合，城乡经济相互渗透、相辅相成、共同繁荣的城乡经济局面。在加快城市化与非农化进程中，必须高度重视与之相适应的产业结构高度化演进的客观要求，重视郊区三大产业之间、每一产业内部及产业布局空间三个方面的结构的变化、演进
25、。在贯彻“务经济为主导”同时，郊区要强化经济转型和集约增长，继续实行“二三一”产业发展方针，在继续加快第二产业发展、集中工业化建设的同时，重视郊区劳动力非农化转移趋势，审时度势，加快向城市劳动力的“三产化” 转移推进。特别是，要基本形成与现代化国际大都市相适应的城乡一体化的工业布局和服务业布局结构；力争在今后 510 年中，郊区的 GDP 增长保持在 10%左右的水平，从而保证郊区经济实力上一个大的台阶，奠定城乡一体化发展的基础。（4）社会一体化：基本形成公共资源配置向郊区倾斜，城乡人民生活质量普遍提高，特别是享受同等社会福利与保障的城乡一体化的社会发展格局。城乡一体化最本质的意义就在于最终消
26、除现存的城乡二元结构，最大限度地缩小现存的城乡差别，使高度的物质文明与精神文明达到城乡共享。在加快上海郊区经济发展的同时，必须高度重视郊区的社会发展；在加速郊区城市化与非农化进程中，加快打破城乡二元社会结构，缩小城乡差别。整个战略资源特别是公共资源的配置要向郊区倾斜，中心城区的优质资源要与郊区发展有机结合。郊区农村在居住、就业、教育、社会保障、医疗和文化生活等方面与城市享受同等条件。全面完善农民的社会保障体系，实现城乡社会保障事业基本同步协调发展。特别要加大郊区人力资源开发力度，把教育工作放到郊区工作的重要位置，全面提高郊区劳动者的素质，实现传统农民向现代劳动者的转变。全面推进农民市民化，着眼
27、于人的全面发展，加快推进农村劳动力非农化转移，实现由过去的数量扩张型向质量提升型转变，使广大农民加快完成向新型市民的角色转换，包括行为观念、劳动水平和生活方式等方面接受现代城市文明的进程。按照城市型社区的发展目标来规划、建设城市化转型中的新市镇和乡村社区，使整个上海社区建设进一步适应郊区农村加速城市化的客观需要。（5）生态一体化：基本形成城乡生态环境高度融合、互补，经济、社会与生态协调发展的城乡一体化的生态发展格局。上海作为一个特大型城市，应该把经济、社会与生态作为一个整体的复合系统来考虑，应该把城乡生态一体化作为增强城市核心竞争力最重要的方面。要彻底打破经济与生态对峙的旧观念，走经济生态化和
28、生态经济化的发展道路；要彻底打破城乡环境对立的旧格局，全面实行城乡统一的环保标准，彻底改变疏于和忽视农村环境保护的倾向。要按照建设一流生态城市的要求，将中心城区与整个郊区的生态环境统一纳入到一个大系统中考虑。特别是要根据上海城市性质、规模与原有绿地基础、气候、土地、地理等因素，综合考虑生态绿地系统的布局，建立协调的城市、乡镇与农田林地的生态环境体系；要高度重视对污染源的有效控制，通过加大对城乡“三废” 治理，净化城乡环境；通过增绿造林、发展生态农业等途径，共同优化城乡生态环境。事实上，郊区的生态环境对城市的发展具有决定性的作用。郊区应该形成以湿地、绿地和环保产业为依托的水净、土净、气净的都市生
29、态环境。要从传统的城乡污染梯度转移型向城乡生态环境互动互补型转化。郊区的发展不应只是经济发展的独立过程，也不应只限于经济发展中的环境治理和污染控制，同样也包括经济生态化与生态经济化协调的社会进步。突破二元结构，加速城乡一体化，必须高度重视郊区生态环境建设，强化城乡生态环境的互补，使郊区成为调节城市生态的平衡区域，这是上海发展到现阶段对生态环境的必然要求。总之，城乡生态环境的融合发展，是城乡一体化发展最重要的价值趋向和理念，对上海这样的特大型城市，这一点尤为重要。3战略原则（1）非均衡整体发展战略原则。全面实现城乡一体化是一个长期的发展过程。城乡一体化，就其本质而言，最终目标是实现无差别或最大限
30、度地缩小差别的发展。但是，就其客观进程而言，人们只有通过有差别的发展，才有可能加快实现一体化发展的最终目标。在这里，最重要的是要克服计划经济体制下形成的那种均衡发展模式。事实上，在区域发展政策框架中，如果按照均衡化思想运作，势必导致优势区位因得不到充足资源供给而造成经济效益低下，投资环境较差的地区由于投资回报低下而造成大量资源浪费，其结果是造成总体效益低的发展格局。在上海城乡一体化推进过程中，要全面贯彻非均衡整体发展战略：一方面，要从整个区域协调发展的战略高度，整体优化规划整个区域的发展，全面提高整个区域经济空间的组织化程度；另一方面，必须有区别、有重点和有选择地将有限资源投向优势区位，以期实
31、现高效益的产出，并利用其扩散效应带动落后地区的发展。一般而言，在区域发展的初期阶段，非均衡化发展模式更有实用性，而在区域发展的高级阶段，均衡化发展模式更有一定的意义。今后 10 年，上海城乡一体化将处在快速推进的发展阶段，应全面贯彻非均衡化整体发展战略，特别是在战略规划上，要整合好区域开发重点与非重点之间、城市与乡村之间的发展关系；要优化整个市域的空间布局，特别是中心城镇的规划建设;在面上推进中，要坚定不移地实现“三个集中” 的战略。（2）双向演进互动发展原则。从本质上讲，城乡一体化是一种城市与乡村双向演进的互动发展过程。无论是从空间形态上讲，还是从经济和社会发展方面讲，都是强调对城乡之间存在
32、的二元结构的现代化改造。只有注重双向演进、城乡互动，以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补，才能真正实现一体化发展。因此，城乡一体化决不单单是解决乡村的问题，也不单单是城市推动乡村发展的问题，而是两者互动的发展过程。上海作为依托特大型中心城市的城乡一体化，一方面，要按照城市现代化的要求，推进城市郊区化；另一方面，要按照农村现代化的要求，推进农村城市化，实现双向复合演进。一方面，要强化中心城市对整个郊区的辐射功能，带动郊区的工业化与城市化；另一方面，也要强化郊区对中心城市、农村对城市的反哺作用，加快现代城市化进程，从而真正使城市与乡村两者相得益彰，互补、协调发展。（3）市场取向与政府有效干预相结
33、合原则。推进城乡一体化要有强大的动力机制。在市场经济条件下，城市与乡村两个板块之间的接合，无论是经济、社会、人口，还是空间、生态等诸要素的一体化，纯粹通过国家规划方式来组织的时代已经一去不复返了。在城乡一体化进程中，市场将扮演着不可替代的重要角色。事实上，市场本身就具有增强城乡联系的组织功能，城乡之间市场联系的强弱本身就是一体化进程的重要标志。但是，仅靠市场作用力这双看不见的手的牵引，还不可能有效地解决城乡一体化发展的组织协调问题。有效地推进城乡一体化，还必须强化政府的宏观规划与组织协调功能，实现政府的有效干预通过各种发展政策手段加快一体化进程。上海处在城乡一体化加速发展阶段，政府干预的正确有
34、力、市场取向的坚定不移是十分重要的。总之，只有通过市场牵引力与政府支持力的有机结合，才能有效地提高城乡空间经济的组织化程度，加快上海实现城乡一体化的进程。（4）制度创新原则。在我国城乡发展方面，不仅存在着一般意义上的二元结构，包括存在二元经济结构、二元社会结构，同样还存在特殊意义上的二元结构，即二元制度结构，而且，这种特殊意义的二元制度结构是造成现实城乡二元经济、社会结构的关键因素。城市化滞后是城乡一体化发展中必须解决的核心问题，而城市化进程缓慢，除了与经济发展阶段有关之外，最重要的原因之一是长期实行城乡分离的二元制度结构、二元政策造成的。可以说，在城乡一体化进程中，最重要的“瓶颈”制约就是这
35、种二元制度性障碍。因此，打破现存的二元制度结构，加快上海城乡一体化的进程，必须紧紧依靠加大改革力度，立足制度创新，尽快建立起一整套有利于促进城乡一体化发展的制度支持系统。（5）系统协同原则。城乡一体化首先表现为特定地域范围的一种动态发展过程。这个发展过程实质上是城乡两个系统在经济、社会、人口、空间、生态等诸基本要素的交融与协调发展的过程，也就是这些城乡诸要素发展的协同和融合度不断提高的过程。其次，城乡一体化又体现着城乡关系发展的终极目标。这就是说，在一定地域范围内，城乡一体化是“经济社会人口空间生态” 这个复合系统演化的终极状态。上海在推进城乡一体化进程中，必须自始至终把城乡与城乡一体化本身作
36、为一个大系统，不仅要自始至终注重这个大系统与环境之间的物质、能量、信息的交换协同，更要自始至终注重这个大系统内部诸要素之间的物质、能量、信息的交换协同。无论是规划政策的设计，还是具体实施推进，都必须注重这个复合系统五大基本要素之间的整体性和协同性规律，既要注重实现基本要素内部的整体优化，更要注重实现诸基本要素作为一个系统的整体优化，真正建立起有利于实现一体化发展的新型的城乡关系。三、城乡一体化战略措施上海的城乡一体化，作为特大城市与郊区的一体化，既有着城乡一体化的一般规律，也有着上海自身的特殊规律。推进城乡一体化，从本质上讲，就是要把城乡作为一个大系统，并致力于提高其诸要素的组织化程度。从上海
37、实际出发，关键是要解决好城市化滞后、非农化滞后、制度创新滞后等一系列问题。如果说，过去一轮城乡经济的发展是以工业化推动型为主的经济增长，那么，新一轮城乡经济的发展可以说将是（城市化）城乡一体化推动型为主的经济增长。事实必将证明：在 1020 年时间里，推进（城市化）城乡一体化将成为上海经济增长的主要加速器。基本路径是：通过中心城市现代化的辐射，推动郊区农村城市化；郊区农村城市化带动郊区乡镇工业集中化，进而加速郊区农村经济社会转型，带动郊区农村劳动力的新一轮非农化，促进郊区乡镇工业的城市化、现代化转型，即由农村乡镇型工业向城市型工业的转型，从而推动城乡一体化的快速发展。总之，上海应该走一条城市化
38、推动型的城乡一体化发展道路。具体地讲，必须“采取集中城市化、推进非农化、建立新型城乡关系、转变经济增长方式、保全生态系统”等五大战略措施。1集中城市化 实施非均衡发展战略，以集中城市化为重心，加速郊区（农村）城市化进程从总体上分析，20 世纪 90 年代以来，随着上海农村城市化的不断推进，整个上海农村人口的城市化集中也取得了较大进展。然而，这种农村人口的集中主要表现为“分散式的集镇化集中”。出现这种状况的基本原因主要是作为集镇主要依托的乡镇工业仍然处于非常分散的格局。上海郊区作为特大城市的郊区，郊区（农村）城市化应该具有上海特色，应该是具有较高集中度的都市型农村的城市化。上海不仅有农村人口向城
39、市化集中的趋势，而且也有城市人口向郊区扩散的趋势。因此，必须因势利导，从城乡一体化的高度出发，结合新一轮城镇布局规划的实施，重组郊区城镇体系；必须“化散为聚”, 逐步实现由“分散城市（工业）化”向“集中城市（工业）化”战略转变。在这里，“ 化散为聚 ”的实质就是要改变过去相对均衡化的农村城市化，向非均衡化的农村城市化转变，亦即要全面实施非均衡整体发展战略。在推进中，首先应选择一批区位优势明显、发展基础好、有产业支持特色，对上海城乡一体化发展全局有重大影响的城镇，给予重点扶持。从总体上讲，实施非均衡整体发展战略，最重要的就是要走集中城市化、集中工业（园区）化的发展道路。（1）彻底打破集镇发展的均
40、衡态，实施以中心镇（新市镇）为聚核的集中城市化战略。打开整个上海郊区的版图，可以发现，上海郊区一般集镇的发展规模都不大，聚核度明显不够。在早先一次集镇区划调整前，整个郊区有 184 个一般集镇。其中规模不到 5000 人的集镇有 137 个，占 75%左右，绝大部分集镇的平均规模大约在 10000 人以内。从宏观层面看,整个郊区一般集镇的发展实际上是一种均衡态。显然，不打破这种均衡态,就不利于发挥城市化的集聚和扩散效应。因此,应该在上海郊区一般集镇这一层次上，根据地理区位优势、人口规模、经济实力、文化历史等方面的综合条件,确定一批作为重点规划发展的中心镇（新市镇），并以此为聚核，与邻近的若干集
41、镇构成组团式集镇群。这样,有利于克服一般集镇中“小而全” 的弊病，有利于形成与带动规模效应。从城乡一体化发展的趋势看，应该加快中心镇的形成与发展，在“城”与“ 乡”之间建立起一个梯度结合点。这是关键之所在。根据最新的规划，上海已经确定“1966”城镇体系，这标志着上海已进入集中城市化发展的新阶段。在实施中，应采取重点倾斜政策,并充分发挥市场机制的作用，尽快使中心镇形成“聚核吸引子”功能。总之，必须打破均衡，加快实现由分散式城市化向集中式城市化的战略转变。（2）彻底打破工业园区发展的均衡态，实施以中心工业园区为聚核的集中工业化战略。同样在上海郊区的版图上，一般集镇级的工业园区星罗棋布，相对规模都
42、不大。前些年，上海郊区有各类工业园区 250 多个，其中，乡镇级工业园区有近 200 个，每个乡镇级工业园区的平均建成面积大约在 1 平方公里左右。从总体格局分析 ,这种分散工业化与分散城市化是相对应的。一般而言,组团式的集中城市化要与组团式的集中工业化相匹配。推进集中城市化必然要逻辑地推进集中工业化，加快以中心工业园区为聚核的组团式工业园区集群建设。经验表明，在行政分割状态下，郊区几乎镇镇有工业园区,大规模推进跨地域集中是很难的。为此，应该在郊区乡镇工业园区这一层次上，根据区位优势、工业基础条件，选择若干个中心工业园区,并以此为聚核，将邻近若干工业小区整合为组团式园区集群。在推进郊区工业向中
43、心园区集群发展的过程中，这种规模效应不仅应该体现在增量集聚上，而且同样要注重对存量乡镇工业构成的强大的吸引力。中心工业园区同样应当具有“聚核吸引子”功能。在实施中，应采取强有力的政策引导措施，着力打破行政界线的束缚，实现跨地域集中，体现区域经济共同体的思想。总之，与集中城市化相适应，打破工业园区发展的均衡态势在必行。中心工业园区同样是构成市区级工业园区与一般乡镇级工业园区之间的一个梯度结合点。2推进非农化高度重视人力资源开发，以全方位促进就业为重心 ,加速农村劳动力的非农化转移由于历史与现实的原因，我国城乡劳动者是两个不同的群体，在社会意识、文化技能、需求偏好等方面都表现出明显不同的特质。从农
44、村劳动力的非农化态势看,长期以来，农村富余劳动力主要是大量隐蔽在农业内部。从上海农村劳动力的转移进程看，推进城乡一体化,消除城乡二元结构，加速农村劳动力的非农化,关键就在于解决好郊区城市化、郊区工业化、郊区农业产业化进程中的就业功能开发问题。可以说，强化农村人力资源开发，强化就业功能开发,促进城乡统筹就业，实际上就是城乡一体化的基本问题。（1）强化郊区城市化进程中的就业功能开发。20 世纪 90 年代，上海农村劳动力转移已经开始主要纳入城市化轨道，然而，相当多的农民显然仅实现了居住地转移，就业地仍然在农村。事实上，上海农村人口的城市化转移明显滞后，亦即在城市化进程中，就业功能开发明显滞后于居住
45、功能开发。因此，在加快农民居住向城镇集中的同时，必须重视农民进城就业的问题，整个政策方向要着眼于强化城市化就业功能的深度开发。特别是在郊区城镇发展规划中，人口容量规划目标不但要考虑居住容量，更要重视就业容量。此外，可以采取“以土地换就业” 等方式,创新农村人口城市化和非农化转移的就业机制。（2）强化郊区工业园区发展中的就业功能开发。从总的态势看，上海郊区各类工业园区都在不同程度上由形态开发转向功能开发。在功能开发阶段，应当充分重视就业功能的开发。上海农村劳动力新一轮非农化转移将有赖于郊区乡镇企业的新一轮发展，有赖于工业园区化集中规模效应的形成和充分发挥。因此，在改革导向上，应该致力于扩充各类工
46、业园区的就业容量，注重发展劳动密集型产业。在劳动力来源趋于多元化的情况下，要进一步加强劳动力市场建设；同时，要避免工业园区一般工种就业非本地化趋势加剧的倾向,郊区各类工业园区都应该加大吸收本地农村劳动力就业的比例。（3）必须强化郊区农业产业化中的就业功能开发。上海农业产业化发展方兴未艾,加快农业产业化发展必将成为上海农村劳动力新一轮战略转移的强大内在动因。作为上海特大型城市郊区都市型农业的产业化,应该充分重视经济、生态和社会三大功能的整体开发。在这个整体开发中，一定要把就业功能作为重要内容，从而使农业产业化的生产、流通和服务三个环节真正成为吸纳农村劳动力就业的重要载体,特别是要注重立足农业，开
47、辟新的非农化的就业岗位。现代意义的农村城市化，在很大程度上就是农业现代化和产业化经营的地域表现,农业产业化能为农村城市化提供基础性的产业支持。只有在农业产业化基础上的农村劳动力非农化转移，才是彻底的、全分离式的离农转移，才是非农化与城市化相统一的转移。事实上，从事现代农业产业化经营的农民，将完全有条件实现居住向城镇集中。即使仍然居住在农村，也完全有条件全面享受城市文明的成果。3建立新型城乡关系全面深化改革，以制度创新为重心，加速突破影响城乡一体化发展的体制性障碍从总体上讲，我国特殊的城乡二元结构是我国传统发展战略和体制的产物。城乡分离的二元政策，正是二元经济结构特别是二元社会结构长期得不到改善
48、的重要原因之一。不失时机地加大改革力度，加快制度创新，突破体制性障碍，消除二元制度结构，是使郊区农民更多地分享上海高速发展成果、建立新型城乡关系的关键所在。制度具有稳定性、全局性和长期性。对于经济社会加速转型的上海来说，城乡一体化发展的关键就在于有一个良好的制度安排。（1）改革户籍制度。全面改革城乡分割的户籍制度，实行有利于促进人口集中居住的户籍政策，引导农民流向城镇，真正使农民变为市民。这是推进城乡一体化、促进城市化与城镇建设的突破口。改革的原则是，逐步实行居住地登记制，即以居住地划分为农村人口和非农村人口，以职业划分为农业人口和非农业人口。前些年，上海已经做了许多探索，包括实行新出生人口直
49、接登记城镇人口等政策，但这种探索还是初步的。除 中心城区应该继续实行有控制的户籍管理制度外，全市郊区原则上应该对所有本市郊区农户实行全面开放。与此同时，要根据市场经济原则，逐步取消与户籍联系在一起的各种城市福利，取消与户口相联系的各种歧视政策。（2）改革土地制度。在推进城乡一体化进程中，必然涉及城市与农村两方面的土地使用制度问题，必须进行土地制度改革。特别是，要探索市场化的农村土地有偿流转制度。要加强土地承包经营权流转制度建设，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转承包经营权。同时，要推进农村土地集体建设用地制度改革。可以探索农村集体土地作股参与小城镇建设的方法，对乡镇企业的建设用地实行有偿使用和有偿转让。土地制度改革核心是要保护农民的土地权益，土地从第一产业向第二、第三产业转移过程中形成的增值收益，一定要通过各种方式还给农民。（3）改革社会保障制度。土地对农民而言，具有长期稳定生活的保障功能。社会保障体系是市场经济制度的重要基石之一。只有建立可靠的社会保障制度，才有可能使进城农民彻底割断对土地的关系。加快城市化和非农化进程，吸引农民离开土地、离开农村，必然要建立面向全体居民的社会保障体系，而不论其是农民还是市民。上海已有比较完善的“城保” 与“
