1、官僚科层组织人力资源开发理念的创新第 19 卷第 3 期Vo1.19.No.3滨州师专JournalofBinzhouTeachersCollege2003 年 9 月Sep.,2003文章编号:10082980(2003)03 007704官僚科层组织人力资源开发理念的创新栾晓峰(滨州师范专科学校,山东滨州 256604)摘要:对官僚科层组织和新公共管理作了评价,指出了现阶段官僚科层组织人力资源管理的弊端.论述了公共组织中进行人力资源开发创新的理念,并着重强调了进行人力资源开发必须首先以人为本.关键词:官僚科层组织;人力资源;市场;人性中图分类号:C93 文献标识码:A人类已跨入 21 世纪
2、.经济全球化,信息化的浪潮正以巨大的历史力量改变着人类社会生产和生活的方式.知识经济初露端倪.科技是推动人类社会向前飞速发展的发动机,而人类正是运用知识和科技为其自身造福的主体.人是生产的第一要素.人掌握一切社会和自然资源,掌握着丰富的知识和巨大的财富进行着社会生产和实践,而一切社会生产和实践的最终目的就是为了促进人的全面发展,促进人类社会的全面进步,为人类造福,这也是人本管理的实质.如何在我国传统的官僚科层组织中进行人力资源开发与管理.充分挖掘公共管理人员的潜力,致力于优秀人才的开发和人才配置的优化整合.为组织配备大量具有创造能力的公共管理人力资源,并使其为组织的发展发挥出最大的效能.这是现
3、阶段我国公共人力资源开发任务中的重中之重.谁能拥有柔性的,创新型的人力资源管理与开发的管理体制和丰富的人力资源.谁就能在 Et 趋市场化的公共管理组织的竞争中稳操胜券.一,对传统官僚科层组织和新公共管理的评价传统的官僚科层组织主要存在于我国传统的公共行政部门,如政府机关,事业单位等.提出官僚组织概念的是韦伯,他认为.官僚科层组织并不是指文牍主义,效率低下现象.而是一种组织形态及其结构特点.合理合法的职权是官僚概念的内涵.这种组织是应用于复杂组织的最有效的形式.韦伯指出,在这种结构范围内.组织是依照规章制度来管理的.每个组织成员都占有一个被明确说明了其职权的职位.而各种职位都在职权的等级系列之内
4、.这样,通过对组织内部权力与任务的严格划分.就可以形成明确无误的官僚结构.这种机构具有超常的稳定性,独裁性,不确定性.能够取得较高的效率.但这种组织也有其自身的缺陷,如:集权,不灵活,等级化,工作程式化,效率低下等 .这种组织结构形式,在我国生产力欠发达,市场发育不全,公众参政议政能力水平不高的前工业社会.仍有较强的生命力和存在的合理性,仍适合于尚集权,重集体,求稳定的我国的行政组织机构.近来,有许多学者介绍了滥觞于西方的新公共管理模式或“管理主义 “,意在通过其管理理念和管理模式对我国的公共管理进行彻底的改造.这种理论虽有诸多可取之处,并不一定完全适用于我国当前的国情.对一种公共管理理论的引
5、进和应用.威尔逊在其所着的TSTUDYOFADMINISTRATION)中提到:Ifwewouldemployit,wemustAmericanizeit,andthatnotformally,inlanguagemerely,butradically,inthought.pHndple.andaimaswel1.Itmustlearnourconstitutionsbyheart;mustgetthebureaucraticfeveroutofitsveins;mustinhalemuchfreeAmericanair.【2】 也就是说.作为美国的公共行政来说,如果要吸纳哪一种外来理论,就必
6、须使其美国化,充分吸入美国的自由空气.而对于我们来说,要想把西方的公共管理理论运用到我们自身,还必须要考虑我国的国情.活学活用,不能死搬硬套.毕竟,新公共管理或者管理主义理论本身具有一定的缺陷.其理论主要以经济学,管理学为基础,建立在“理性人“,“经济人“的假设之上.它对人性的认识是片面的,它对经济,效率,效益的追求将导致对工具理性推崇和对价值理性的忽略.其结果将造成对平等,公正,和谐,民主,公民权利,人性尊严,道德,公共利益,公共责任,包括保护弱势群体和适度竞争等公共行政价值观的漠视.使人们在关注手段的同时忽视了对终极目的的关怀.因此,其理论只有在上述公共行政价值观业已牢固确立,并得到强有力
7、的制度保障后.方能最大限度地显示其积?收稿日期:2003 一 O321作者简介:栾晓峰(1977 一).男.山东莱阳人,助教,主要从事行政管理研究.78 滨州师专极意义.此外,它还有过于迷信市场机制,混淆公私管理,顾客隐喻不当,缺乏完整体系,自相矛盾等问题.即使在民主与效率意识在不同阶段得到了不同程度的培育和加强的西方,“ 新公共管理“ 理论在具体实施时尚且因难以掌握和取舍而导致各种批评,我们对其在中国实施的前景应有清醒的认识.目前中国市场机制本身尚有待发展完善.对效率的追求应以公平为目的,以民主和法治为基础.做到价值理性和工具理性的统一,而目前中国这一方面的状况也还不够理想.因此,在运用上述
8、理论时不仅要考虑其可行性.而且更重要的是不能以牺牲公共性为代价.同时在管理文化上,中华文化作为东方文化的代表.具有长久的生命力和巨大的包容性,作为中华传统文化代表的墨,儒,道,法四大家,提出的重义轻利,重集体,轻个人,重集权,轻分权,追求和谐自然,注重仁义,尚无为,忠诚,信用等具有浓重的人情味和家庭色彩的管理理念,形成了区别于西方卓越管理的“柔性管理 “,这种管理文化具有较强的适应性和持久性.东方文化与官僚科层组织理念的结合,衍生出完全不同于西方的行政管理理论与模式,在此行政管理理论和模式的结构中,公共人力资源管理有自己的特色,但同时,也存在着不少不合时宜的弊端二,传统官僚科层组织人力资源管理
9、理念存在的主要问题(一)市场观念淡漠 .传统的公共人力资源管理理念认为,公共组织具有社会事务的垄断性,公共组织之间不存在竞争,只是各自为政,互不干涉.由于公共组织天生的社会资源和权力的独享,公众对公共组织提供的服务的选择余地很小,具有被动的性质.由于没有竞争的动力与压力,在这种人事管理体制下,组织任务或事务易形成程序性,公共行政组织易产生恒生性,而不需要具有较高管理素质和业务水平的管理人员,或者说,不论水平高低,谁都可以参与行政管理.传统的公共人力资源管理只是注重于为某个职位配个人,为某个人找个职位,在官僚层级制下机械地完成组织任务,而不注重管理创新和效益.现在我国市场经济体制逐步完善,竞争机
10、制,价格机制在公共管理组织中逐步引入,服务意识,顾客导向的管理理念在公共管理中也逐渐植人,为了组织的生存和争夺市场的需要,在公共行政组织中也产生了竞争.服从竞争,参与竞争者易存,避讳竞争,远离竞争者必亡.“ 充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段,引入竞争机制,用市场的力量改造政府,提高政府的工作效率.这是当代西方新公共管理运动以及政府改革的一个基本精神 o“E4因此,在市场机制的挑战下 ,公共组织要想能为公众和社会提供最优良的服务,就必然重新考虑其组织结构和人员配置.我国现阶段仍处于前工业社会的状态,韦伯所定义的官僚科层组织无疑仍是适合于当前我国公共行政组织的机构设置的主要形式.但在此
11、组织层级下.管理的僵化,敷衍于事务,忽视公共人力资源开发,人才第 19 卷的压制,不合理配置,浪费等现象屡见不鲜.综上所述,围绕公共服务领域在公共组织之间的竞争将逐步激烈,公共组织的垄断服务亦将被打破,要想在竞争中生存,不被市场淘汰,迫于社会和公众要求公共组织提供超质服务的压力,更是因为公共组织自身利益的强烈驱动,以及又要适应公共组织官僚科层组织体制,公共组织从内部进行改革将是必然的趋势,而改革的关键便是人才的竞争,人力资源的开发怎样配置组织的人力资源,怎样从外部招聘和从内部挖掘有限的人力资源,怎样提出一个适时的人才规划战略,怎样去提高组织的适应性.即组织柔性和核心竞争力,这都是传统公共人力资
12、源管理部门所要面临的挑战.(二)对人的价值认识的片面性,不重视以人为本.传统的公共人力资源管理把人看作经济人,把人看作是组织运行的成本,把人当作手段,把人看作集体财产,过于强凋人对组织的依赖,认为人有求于组织,必须服从于组织,不注重整个公共组织用人环境的优化,也不考虑人作为一个“ 人“社会人“还有其他需求 ,结果导致组织对人才只重拥有,不重开发,人身束缚严重,人才流动滞停.而征市场经济条件下,“人依赖于本身拥有的知识 “,知识雇佣资本,个体听命于自我意志,个体行为以自我为出发点,由臼我决定,个人在自主规划下求发展,人们“自主人“ 的观念在上升,“组织人 “的观念在下降 ;对组织的忠诚度减低,自
13、我的独立性增强.l5 一有限的经济报酬,对人才的吸引力越来越小.康德有一句名言:人是目的,而不是手段,意在强调人的尊严.提高人的价值.而马克思则认为:人既是目的 .又是手段;人既是过程,又是结果.因此,不能单纯地强调一方面而忽视另一方面,西方着重于人的自我价值,东方强调人的手段性,而只有将实现人的自我价值和开发人的创造潜力两者有机结合起来,即重视公共人力资源开发,以人为本,关心人,爱护人,这样才能使人与组织达到有机的整台,才能使组织保持旺盛的生命力.(三)人事管理程式化 .传统行政官僚科层组织以事为中心,恪守“进,管,出“的管理模式,满足于给某个人找个职位,或为某个职位配个人,整天忙着调入调出
14、,工资考勤,资料统计,干部任免,劳保奖惩,人力资源管理工作逐步陷人程式化,事务化,没有创新的动力,从而在观念上,激励措施上大大落后于时代对组织的发展提出的严峻挑战和组织自身生存和发展的需要.在内部,压抑了人的积极性,造成内部人力资源浪费与流失;在外部,由于传统唯我独行的公共管理部门的自大观念和激励措施的呆板,人才引进和招聘更是难于开创新的局面:(四)公共人力资源开发缺乏主动性和计划性.传统官僚行政组织受政治因素的影响比较大,强调个人服从安排.听从调遣;强调人身约束,用统一的标准 ,统一的管理方式对人力资源进行严格管理,忽视了个人的需要与个性,是强制型,被动型的“管家式管理“, 人才压制 ,人才
15、第 3 期栾晓峰官僚科层组织人力资源开发理念的创新 79闲置,人才浪费的现象严重,没有主动开发人力资源的欲望与动力,人力资源管理更是没有计划性,预见性,无章法可循,整个人力资源管理与开发处于消极状态,而不注重人与事,人与环境的协调配合,只谋求组织状态的暂时平衡.不注意长远的组织发展目标,其结果必然是公共组织自身核心竞争力减退,无法提供合格或优良的公共服务,无法达到社会的统一服务标准或不能满足公众的需求,即不能适应市场,从而丧失自身在社会中的权威性即影响力,影响到本组织的生死存亡.因此,在现阶段,适应官僚科层组织的特点,进行公共人力资源管理与开发的理念创新,具有重要的意义.只有重视公共组织的人力
16、资源管理与开发,以人为本,崇尚人本管理,才能为公共组织配备优秀的人才,才能使公共组织的管理理念创新,优化组织生存环境,才能促进组织发展,促进官僚科层组织结构优化和改造,甚至发生巨大转变,创造能够适应时代要求具有进步意义的公共管理组织体制和形式,从而全面提高公共组织的服务能力和竞争能力.我认为要进行管理理念创新应注意以下几个主要方面的转变:(一)对人性的认识应全面 .首先还应是对人性的看法.一百多年来,从古典管理到当代管理,人性的假设大致是沿着经济人,社会人,复杂人这一线索发展,如今,有的学者又提出了文化人,资源人等人性说.而人性是一个复杂体,非一种理论能一概而全,但有一点是肯定的,人是一个具有
17、多种需要的综合体,有自己的利益所在,同时具有急于实现自己的欲望.人首先是一个“ 自然 “人,“经济“人,需要生存 ,失去生存,就没有社会的存在.西方管理学的发展已经告诉我们,人性假设是管理理念的基础,而人性假设从根本上就是一个伦理问题,它在理论上首先要回答“人性是什么 “的问题,而且要回答 “人性应当是什么“的问题.前者代表着对人性的依循 ,后者代表在管理的过程中对人性和人的价值的改造和提升.在前提上,人是自然人,经济人,这是基础;在目的上,人是社会人,资源人,这是过程.我们着重强调了后者,缺乏对人本身所需要的相对生存条件与个人价值的重视,而用统一的报酬标准和激励标准对待具有不同能力的人,公共
18、人力资源开发的前景和状态可想而知.因此,我们不仅要强调人对社会的奉献,同时,更要强调社会能够以恰当的报酬方式来体现个人所创造的价值.这才能有助于挖掘公共组织的人力资源的潜力,真正体现公共组织人力资源的创造力与开拓奉献精神,达到人与事,人与组织的整合.这是一种管理智慧,即义利关系的深邃体现,西方重利,东方重义,义利兼顾,义利合一才是最高的管理境界,同时也是提升公共组织管理人文力的核心所在,因为人文力是管理过程中最基本的动力.西方所揭示的人文力结构包括经济冲动力与伦理冲动力,公共组织的发展同企业一样,必须具备这两种基本的文化力,它们以人为本,通过文化体现.经济冲动力即所谓的“利“ 的推动 ,伦理冲
19、动力即所谓 “义“的引导.在公共人力资源管理与开发上,提倡义利合一,就是为了形成这样一种动力结构,促使个人在组织中有所作为,个人与组织整合为一,提升组织的生存能力.(二)适应市场经济的要求 ,在部门设置上,公共人力资源管理部门应单列.传统的官僚科层组织,没有注意公共人力资源管理与开发的战略性地位,仅设一人事机构.此机构任务面大,只要涉及“人“ 事 ,便无所不包 ,无所不揽.在工作中要遵守严格的规章与工作程序,其内容需程式化的更加程式化,非程式化的也将难免程式化.程式,条条框框的作用,使人事机构处理的事务不仅繁琐,量大,而且人力资源开发的能力业已逐步萎缩,僵化,缺乏创新和适应能力.因此.我们必须
20、重新审视传统人事部门和人力资源开发部门的功能,传统的公共人事管理向现代人力资源管理与开发的转变不可避免,人力资源管理和开发这一功能的单列和此部门的单设势在必行.人力资源管理部门应该成为公共行政组织的一个战略核心部门,由其负责人才的选聘,录用,培训,升迁,评价,开发.而其他的任务如工资考勤等程式性的工作,可由传统的人事部门承担.这样更能适合官僚科层组织的结构,更能适应市场经济的需要,更能为组织配备优质的人力资源,有助于提高公共管理组织的市场竞争力.(三)注重知识管理 ,赋予知识型人力资源以组织资源的控制,分配和处置权21 世纪已走进知识经济时代,知识经济的投入是以无形资产即智力为主,知识经济时代
21、以管理知识为主,把知识型人力资源看作是知识的载体和源泉,人力资源的管理转变为对知识产生,开发,共享和培训的管理.知识管理的导入.将逐步打破传统的自上而下树立的行政权威而代之以地位平等的知识权威,行政组织的范式也将从传统的官僚科层体制逐渐地向知识社会的平面网络式知识组织转变.因此,知识型的人力资源将成为组织生存与发展的新宠,而在现行的官僚科层组织中单列人力资源管理亦是形势发展的必然.在知识社会中,从事知识创新的传播知识的工作者自己拥有最关键的生产资料,即知识;同时由于分工的细化,知识工作者拥有专业性的自主决策权.因此,知识型人力资源在组织中能拥有更大的自由度,总是被吸引到资源丰富,管理理念开放,
22、环境自由,人身束缚较少的企业或组织中去.知识型人力资源具有强烈的控制组织资源进行永无止境的创新的欲望,现行的官僚科层组织已无法对其进行人身束缚,而唯一能使其为组织所用的途径便是让其控制组织的权力与资源.因此,要想获得丰富的人力资源为行政组织所用,关键是组织能有真正重视知识,渴求人才的愿望,并且能为人才开辟事业新平台,开放权力结构,而这便凸现了人力资源开发部门的重要作用和必要性.(四)开发以能力为导向 ,以寻找,留住优秀人才为目的的激励模式.开发充分的激励模式,是公共人力资源管理的核心动80 滨州师专第 19 卷力所在.寻找,留住优秀人才是组织成功的关键,是组织具有竞争力的根本.在新经济时代,组织的能力包括硬性能力和软性能力.硬性能力是技术能力,软性能力则是指组织能力,如:能吸引,留住优秀的全球性人才的能力.软性组织的能力更难获得或模仿.由于官僚科层组织权力结构的层级性,不同的层级控制着不同的资源分配.公共管理人员并不天生就是为公共利益服务的.他们也有自己利益需求,并利用手中的资源控制权谋求自己利益的最大化.由于共同的利益需求和权力等级的层次性,必然要求组织资源按等级平均分配.因此.正如盖伊?彼得斯所言:“从市场的观点看.传统的官僚体制存在的主要问题在于他们无
