1、构建和谐社会与失地农民利益保障2006 年第 2 期社会保障 构建和谐社会与失地农民利益保障保障失地农民利益是构建和谐社会的必然要求保障失地农民利益是体现以人为本的和谐社会的本质要求.和谐社会最本质的特征是要妥善协调各方面的利益关系.我国是一个农业大国,农民是人 13 主体,构建和谐社会必须解决农民问题,其中失地农民问题是中国农民问题在城市化和工业化过程中尖锐反映.按照目前城市化发展速度.未来中国失地农民将达到 11 亿人.这无疑是一个庞大的社会群体.因此他们的积极性是不是得到最广泛,最充分的调动;生活是不是得到极大改善;他们的利益是不是得到有力保护是直接影响和谐社会的实现.保障失地农民利益是
2、实现城乡统筹发展的基本要求.要实现城乡统筹,必须使中国二元经济结构向一元经济结构转变,使城乡真正在同一起跑线上,按统一规划统筹发展,让农民能享受与市民同等的发展机遇和空间.因此保障失地农民利益,给失地农民以市民待遇,这是实现城乡统筹发展的必要条件,也是构建和谐社会的重中之重.保障失地农民利益是维护社会稳定的基础.稳定是建设和谐社会的首要特征.近几年在城市化进程中,许多地方政府为了片面追求经济发展使失地农民一部分利益无法得到保障,导致了许多失地农民产生逆反心理和抵触情绪,从而使社会矛盾姚营不断加剧.据权威部门统计,目前全国各地土地上访案中,70%以上因征地引发.因此切实保障失地农民利益,是维护社
3、会稳定,落实以人为本的科学发展观和构建和谐社会的基础.当前失地农民利益在构建和谐社会中存在的缺失失地农民不仅仅失去了土地本身.且失去了附带在土地上的一系列权益.具体表现为:失去了一项重要的财产.土地对农民来说具有财产一样的功能.有着重要的经济价值.1993 年我国颁布的农业法明确了土地承包经营权的法律地位.规定承包经营者有生产经营决策权,产品处分权和收益权,转包权,转让权和继承权,且家庭承包制 30 年不变.同时按照民法通则规定.土地使用权属于“与财产所有权有关的财产权“.国家从法律角度赋予了农民承包土地的财产权.因此农民失去了土地.也就失去了这份宝贵的家庭财产.失去了最基本的就业岗位.广大农
4、民长期以承包土地作为谋生手段.土地是农民最基本的就业岗位.但农民失去土地后.许多地方对失地农民采用一次性货币补偿.把农民就业推向了市场.但由于失地农民在土地以外的其它工作岗位竞争中处于劣势,事实上失地农民就业率非常低.失去了最可靠的生活和保障基础.土地是中国农民最可靠的生活保障.对许多农民来说,拥有一份土地,家里的口粮和蔬菜基本能够自给,生存就有了保障.事实上许多失地农民失去土地后,由于在就业竞争中处于劣势,没有其他收入来源,同时失地后消费商品都得花钱买,意味着最基本的生存和生活都难以维持.无法享受基本市民待遇.失地农民失去土地后,失去了农民的身份,同时拥有了城市户口.但事实上许多失地农民无法
5、获得与城镇居民同等的待遇,大多没有享受最低生活保障,未参加社会养老保险和医疗保险,许多城市市民享有的利益与他们无关.结果他们变得既不是农民,也不是一般的市民,更不同于可以享受失业救济的失业工人的边缘群体.保障失地农民利益,构建和谐社会措施和谐社会不应是牺牲失地农民的利益来推动社会发展,政府作为一国制度创新和制度保护的主体,理应把切实维护和保障失地农民利益作为主要工作,以系统的观念,统筹规划,建立和构建一个适合自己国情的,能有效保障失地农民利益的新机制.改革完土地征用制度首先,必须以法律为依据,明确界定公共征地内容和范围.世界上绝大多数国家都以法律形式严格规定征地范围,对象,一般国家也只有在“公
6、共目的 “的前提下,才能行使土地征用权,并给予一定的补偿.在此基础上.我国的法律必须站在誊,露襄材缮哺 53社维护农民利益的立场上.严格界定国家为了公共目的征地范围.对符合条件所必需的公益性用地严格实行政府征购.对征地主体必须要经过严格的审查,不能随便优惠地价,从而限制政府利用征用权滥用土地进行财富积累的能力.其次.完善土地征用程序.尊重农民土地权利和民主权利.在征地过程中,必须让农民有参与权,知情权,主动权,谈判权和监督权,保证征地过程的透明度,公平性和法律性.切实维护农民的土地财产权和民主权利.同时规范投资商和政府行为.第三.规范土地收益分配.据国家有关统计资料显示,土地收益分配中,农民只
7、得 5%一 1O%.村级得 25%一 3O%,政府部门得 60%一 70%.事实上这种土地收益形成既有土地使用者通过劳动与资本直接投资,对土地相对无限需求而导致的土地自然增值;又有政府对周边基础设施的投入而带来的外部间接收益.这种收益理应由社会共同分享,但应该扩大农户的份额.引进市场机制.探索和建立新型征地补偿模式目前我国关于土地补偿是按不完全补偿原则进行的,仅对被征用土地以及征地所引起的直接损失的补偿.这种补偿能使政府以较低成本取得土地.这在建设资金积累初期.综合国力较弱的情况下.对推动经济发展起到了一定作用.但这种人为低价的补偿严重损害了失地农民的利益.必须根据各地的实际情况.按照市场经济
8、规律.制定一个合理而科学的补偿标准.从世界各国征地实践看.征用补偿都以市场价格为依据.充分考虑土地所有权收益.不仅补偿被征土地现有的价值和损失,而且要考虑土地可预期,可预见的未来价值:同时还要考虑因征用而给经营者带来的损失等.我国各级政府在征地补偿中必须保证失地农民的生活水平不下降的前提下.有一定的发展权.不仅要考虑土地所有权价格.还要充分考虑被征土地的区位条件,区域经济发展情况等.特别要54l 蠹哆l考虑农民再就业成本,物价上涨引起的风险成本以及土地市场价格和潜在收益.建立完善失地农民社会保障体系失地农民的基本养老保险制度.应根据地方经济发展的特点,建立多层次的保障体系.对于已经就业的失地农
9、民,应归入城镇职工养老保险体系.对尚未就业的失地农民应建立有别于城镇统筹结合的养老保险模式.各地政府对此进行了许多实践探索.目前迫切需解决问题在于:一是养老保险资金的来源问题.可以从以下 4个方面拓宽:加强国家和地方政府的拔款力度.收取用地单位附加费用.失地农民个人承担部分从安居补助费.社会保障基金运营收入.二是基金的管理和运营问题.首先必须健全相关的管理制度如财务核算制度,审计监督制度,绩效评估制度等.使基金管理规范化和法律化.其次成立一个专门从事失地农民社会养老保险资金存储和管理的机构,实行收支两条线和专款专用.同时政府也可借鉴大多数发达国家的做法,探索将养老保险基金交给实力和信誉不锚的商
10、业保险公司和银行等金融机构经营,但必须保证基金有一定的收益率,能保值增值,相应地政府必须在税收,政策等方面提供优惠.建立失地农民的医疗保障制度.最迫切的任务是建立大病住院保障制度.同时可从几方面进行尝试:首先政府应加大财政投入.同时积极引导社区经济实体,企业,慈善机构,外资机构和个人等多方面捐助,充实失地农民医疗救助基金.其次参加商业保险.可以鼓励和探索由征地方和集体为每一个失地农民投保团体大病保险.最后积极创立新型合作医疗保障制度,充分体现社会主义互帮互助的良好风尚.建立最低生活保障制度.失地农民大多生活在城市近郊区或者市区.所以失地农民最低生活保障标准应该与城市居民最低生活保障标准一致.政
11、府应把失地农民纳入到城市最低生活保障体系中,合理制订一个失地农民的基本生活保障线.对没有达到保障-一2oo6 年第 2 期线的农民给予一定补偿.关键是确定保障水平.保证农民市民化的生活水准.建立和完善法律援助机制.失地农民是一个弱势群体.当他们的合法权利遭受侵EB1.不知该如何去行使和维护.也没有能力支付因运用行政救济途径所需的各种成本(包括金钱,时间,精力,相关法律知识等).建立和完善失地农民就业保障机制.一要适当实施保护性就业措施.可以参照城镇帮困扶贫的相关政策.如企业招用.并签订一定期限劳动力合同的可以享受一定补贴;政府要大力发展经济.积极创造大量就业岗位.优先录用,安排失地农民;在征地
12、时,可同征地单位协商规定.在一些岗位没有特殊要求的情况下,在同等条件下尽可能优先考虑被征地人员.从而承担一定的社会义务;对吸纳失地农民达到一定数量的二,三产业应给予必要的政策优惠.鼓励失地农民自谋职业,要鼓励农民通过创业来实现就业,政府应在工商,城建,土地,场所等方面与下岗失业工人一样,给失地农民提供相应优惠.二要制定城乡统一的,平等的劳动力就业政策.必须取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制政策.建立统一开放,竞争有序,平等,城乡一体化的劳动力市场.加快建立城乡互通的劳动力市场信息系统.大力发展和加强劳动力市场中介组织.三要设立失业农民就业保障金.就业保障金可以由以下几块组成:每年财政拔款为专项基金;从经营性建设项目土地出让金中提取一定比例;社会各界的捐助.四要加大对失地农民的就业培训.开拓就业途径.由于个人就业能力和求职者的文化素质有密切的正相关关系,因此政府应给予一定的财政补贴,提高失地农民自身素质,这在整个就业环节中是最重要,突出的问题.培训要坚持“面向市场,突出特色 ,因人而宜,提高质量“的方针,推动 “市场引导就业,培训促进就业“机制的形成 .口【作者单位/浙江宁波大学法学院 1编辑/姜瑾华
