1、第一篇构建食品安全保障体系1996年WHO（世界卫生组织）在其加强国家级食品安全计划指南中，把食品安全定义为：对食品按其原定用途进行制作或食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保。在我国食品安全有两方面含义，一是一个国家或社会的食物数量保障，二是食品中有毒物质对人体健康影响的公共卫生问题，它与“食品卫生”同义。中国在基本解决食物“量”的安全的同时，食物“质”的安全越来越引起全社会的关注。尤其是中国作WTO成员国，与世界各国之间的贸易往来日益增多，食品安全已成为影响农业和食品工业竞争力的关键因素，并在某种程度上约束了中国农业和农村经济产品结构和产业结构的战略性调整。 食品安全问题关系到人民的生命
2、安全。据WHO估计，进食不安全的食品导致亿万人发病，这一问题在不发达国家更加严重，如食源性腹泻仍是发病和死亡的主要原因，每年全世界大约有220万人为之丧生。在过去10年间，世界各大洲食源性疾病不断上升，并均有严重食源性疾病爆发。食品生产及加工的新技术与新工艺带来了新的危害，由此引起的食品贸易纠纷不断。我国的食品安全问题也已成为公共卫生领域的突出问题，是制约我国食品业提升国际竞争力的主要因素，直接影响着我国的食品出口。加入WTO后，各成员国利用关税手段保护本国市场与国内同行业的余地已非常小，便纷纷转而采取技术性贸易壁垒行使贸易保护主义，贸易技术性壁垒大大增加。据报道，我国2003年受贸易技术壁垒
3、影响的出口额达95亿美元。 国际社会对生态环境和食品安全的关注与日俱增。WHO、联合国粮农组织与农业组织（FAO）以及世界各国近年来均加强了食品安全工作，包括完善机构设置、调整政策法规、强化监督管理和科技投入。在FAO、WHO支持下，食品安全问题也成为WTO的重要文件卫生与植物卫生措施协定（SPS）和贸易技术壁垒协定（TBT）的主要内容之一，协定明确规定国际食品法典委员会（CAC）所制定的标准、准则和技术规范被认定为处理国际贸易纠纷的仲裁标准。现今的技术贸易壁垒是一个系统，涵盖的内容庞杂，涉及的文件范围广泛，包括WTO在技术性贸易壁垒协议中规定的内容，也包括卫生与植物检疫措施协议、服务贸易总协
4、议、建立世界贸易组织协议、补贴和反补贴措施协议等有关环境、农产品的措施与规定。许多世界贸易组织以外的其他国际公约、国际组织规定的影响国际贸易的技术性措施也都属于这个体系。发达国家是绝大多数技术性贸易壁垒措施的发源地，他们依靠先进的经济和科技优势，不断设置新的技术标准，提高农产品进口门槛。我国出口农产品包括经香港的转口贸易在内，近75%销往美、日、欧盟等国家和地区，肉类制品、茶叶、水产品等受影响最大，绿色、有机食品、有机农产品越来越受到欢迎。 我国目前的食品安全问题主要是微生物污染造成的食源性疾病问题。我国食品安全检测技术及体系的不完善和发展的不平衡、监测和预警体系刚起步、危险性分析原则还没有真
5、正作为决策和管理的基础、先进食品安全关键控制技术的使用尚未形成规模，以及缺少对食品生产新工艺、新技术进行评价和控制的技术能力，成为当前发展我国食品安全保障体系的科技瓶颈。近年来，我国在食品安全关键技术上已取得阶段性成果，如二恶英检测监测技术获得国际公认、人畜共患病检测技术有所突破、食品工业用菌安全性评价技术在完善、建成了我国进出口食品安全监测和预警系统、建立了我国食品污染物监测网络、食源性疾病监控技术进展明显、颁布了我国的HACCP应用实施指南。 为确保人民群众的食品安全，提高农产品的国际竞争力，应加快建立健全食品安全保障体系：第一，加强法律法规建设，积极参加国际法典工作，结合我国实际提出修改
6、意见以保护我国利益。第二，建立健全权责明确的食品安全管理体系，明确食品卫生主管部门、相关部门和地方政府各自的职责范围，使食品安全监督工作步入法制管理阶段。第三，整合现有检验检测机构，建立权威高效的食品安全监测体系，整合卫生部的全国卫生标准技术委员会、国家质量检验检疫总局的食品标准化委员会、进出境检验检疫部门、农业部的农产品农业行业标准、食品行业相关主管部门等机构，避免多头管理。第四，推广先进的食品安全控制技术，加快建立安全可控性强的食品供应组织体系。倡导农产品生产的协调统一，保持病虫害防治的彻底性和同步性，提倡科学用药，从生产源头上控制农产品的农药残留问题。引进先进技术标准，增加出口产品的附加
7、值。严格市场准入，规范经营行为。加强“白色通行证”ISO9000质量管理体系认证和“绿色通行证”ISO14000环境管理系列标准认证，实施“三绿”工程，搜集绿色信息、开发绿色产品、设计绿色包装、制定绿色价格、建立绿色销售渠道、开展绿色促销。 构建食品安全体系，还必须加强食源性检测技术研究。目前，我国在这方面还有不少空白或不完善之处。如在危险性评估方面，我国对于化学性和生物性危害的暴露评估和定量危险性评估还没有应用。我国出口食品企业已应用了HACCP技术，但却缺少覆盖各行业的HACCP指导原则和评价标准。 第二篇建立食品安全九大保障体系接连发生的恶性食品安全事故引发了人们对食品安全的深切关注，也
8、促使政府重新审视这一关系国家公共安全的问题。应广大读者的要求，本报特刊出中国社科院“食品安全监管体制及法律演进研究”课题的阶段性成果。课题组认为，我国食品安全监管较发达国家而言，起步晚、问题多。造成食品安全问题屡禁不绝的重要的原因在于缺乏完整的保障体系。在今后较长的一段时间里，应当把从整体上建立我国食品安全的九大保障体系作为食品安全工作的重点和战略目标。 编者一、建立并完善我国食品安全法律体系现行的食品卫生法对体系内其他法律法规、规范性文件的指导作用已大大降低。主要原因包括：1、食品卫生法等法律法规所调整的范围过于狭窄食品卫生法的“食品”概念是狭隘的，并没有包括种植、养殖、储存等环节中的食品以
9、及与食品相关的食品添加剂、饲料及饲料添加剂的生产、经营或者使用。而食品安全问题本身涵盖了从农田到餐桌的全过程，法律应当反映出食品在这个过程中的整个生物链条。仅对食品生产经营阶段中发生的食品安全法律关系进行调整使得该法出现了较大的法律监管盲区。2、食品卫生法确定的执法主体职责已与现实情况有所脱节1998年机构改革之后，我国食品监管主要由国家食品药品监督管理局、公安部、农业部、商务部、卫生部、国家工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局、海关总署等多个部委共同按职能分段监管，与食品卫生法比起来，已形成了食品安全多部门的监管体制。3、食品安全法律体系的内容比较单薄，对经济社会和科技发展所导致的食品安
10、全的新情况、新问题大多尚未涉及与经济发达国家的食品安全法规相比，我国缺少一系列保障食品安全的重要制度。例如食品安全应急处理机制、食品安全风险评价制度、食品安全信用制度以及食品安全信息发布制度等。同时，我国食品安全法律体系对“食品安全”等最重要、最基本的概念尚未有明确的法律定义。4、食品安全法律责任的规定不严、衔接不顺、内容不全食品卫生法规定，食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，可以处以5000以下的罚款；拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生许可证。食品卫生是食品安全最基本的要求，对违反卫生规定的当予重罚。然而根据该法，在一般违法情况下，除了责令改正和警告之外，5000以下的
11、罚款落在执法机关的自由裁量范围之内，且不说罚款的上限太低，如此“可以”也为追究违法者的行政责任创造了迂回的空间。5、现行食品安全法律体系中尚欠缺对监管机关及其工作人员的监管职责的落实和失职责任的追究机制在建立和完善我国食品安全法律体系的过程中，应当首先抓紧组织修订食品卫生法。建议方法有二：一是把食品卫生法更名为食品安全法，做一次全面修订和补充；二是重新制订一部食品安全基本法，作为食品安全领域的“母法”，其基本内容至少应当包括如下方面：（1）目的：综合促进和保障食品安全。（2）定义：明确“食品”、“食品安全”等名词的法律涵义。(3)食品安全监管范围：国家对食品安全实行从农田到餐桌的全过程监管。(
12、4)监管体制：以法律的形式提出我国食品安全基本监管框架和各方职能。(5)食品安全监管原则：确保人民身体健康，注重科学依据，控制和预防并重，公开、客观、公正，等等。(6)社会其他各阶层的食品安全责任。(7)应急处理。(8)标准检测，含市场准入。(9)安全风险评价。(10)信用体系。(11)食品安全信息网络。(12)宣传教育。(13)行业协会、研究机构的推动。(14)法律责任。二、建立统一协调的食品安全监管体系长期以来我国对食品实行多头管理，一方面执法中各部门职责交叉，另一方面则出现模糊或真空地带，这样就造成了食品安全都管但都管不好的局面，也为一些部门权力寻租创造了借口。2003年3月10日，国务
13、院宣布在原国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，其意图很明显，在政出多门的情况下，希望国家食品药品监督管理局能起到协调作用。但由于管理构架、职责划分、行政成本以及部门协调等诸多原因，想要在短时间解决食品安全监管体制的问题，尚不容乐观。有学者认为，应改变多头管理，向集中统一的方向发展。我们认为，由于食品的产业链太长，我国的地域范围大，生产力发展水平极不平衡，不可能也不必要将食品安全的监管统一在一两个部门。当前，应重点解决食品监管职责过于分散的状况，将食品安全监管的职能相对集中，权责进一步明晰，并通过建立一种有效率和权威的协调机制提高监管效率，降低行政成本。第一，可以考虑在现行的部际
14、食品安全联席协调会议的管理架构上有所突破，如成立国务院食品安全委员会，以统一协调、管理涉及国家食品安全的相关部门，彻底改变目前相关行政部门各自为政、协调不力、重复管理、执法软弱的局面。食品安全委员会的主要职责有：（1）审议食品安全的有关法规或实施细则；（2）研究确定加强食品安全的重大政策；(3)审议全国食品安全工作的总体发展规划、计划；（4）确定需要向国务院汇报的重大议题；（5）督促规划、计划和有关重大工作的落实；（6）协调部门、地方间的食品安全工作，组织重大事故查处；（7）指导各部门、各地区及全社会支持并参与食品安全宣传，推动食品安全健康发展。此外，各省市自治区和直辖市应当成立与国务院食品安
15、全委员会相对应的机构。第二，进一步探索多种管理模式，将对品种的管理和“划段”管理结合起来，对能够集中的管理链条和跨度不太大的品种可由一二个部门管理起来。对于需要“划段”的管理，要明确边界和衔接的方式方法，特别是信息的沟通和共享，职能上尽可能避免交叉。三、建立完善食品安全应急处理机制食品安全方面的应急管理过程应包含事故发生前、发生中和发生后3个阶段，在每一个阶段，都需要建立相应的应急管理机制。应急管理机制的建立应当围绕5个主要环节进行：应急信息收集、应急预防准备、应急演习、损害控制处理以及事后恢复。因此，需要建立应急计划系统、应急训练系统、应急感应系统、应急指挥中心（包括决策者与智囊、应急处理小
16、组和应急处理专家）、应急监测系统和应急资源管理系统。事故发生前的管理活动要努力将事故化解在暴发前。事故发生中的管理活动要注意将危害控制在最小范围内。事故发生后的管理活动重在恢复原状，汲取教训。目前，北京、安徽、沈阳等地纷纷出台了或即将出台食品安全重大事故应急预案。不可否认，应急预案能够发挥一定的积极作用，但是，应急预案不同于食品安全应急处理机制，它们的主要区别是：“预案”应对事后，“机制”管理事前、事中以及事后，成一系统；“预案”具有可变性，“机制”具有长期性和稳定性；“预案”以事先沟通为保障，“机制”以制度建设为保障；“预案”强调分工和职能，“机制”强调协作和职责；“预案”各地做法不一，“机
17、制”则应全国统一，便于上令下达，下情上报。建议在各地现有的应急预案的基础上，逐步总结国内外相关经验，在国家层面上形成较为完善的、系统的食品安全应急处理机制，在全国统一执行。建立食品安全应急处理机制的前提是有法可依。因此，国家在建立食品安全应急机制的同时，应抓紧出台相关的法律法规，明确应急机制各部门及其负责人的法律责任，对主观上故意瞒报、不作为、隐瞒信息等行为，都必须追究法律责任。四、完善食品安全标准和检验检测体系1、尽快完善食品安全标准体系目前，我国食品相关标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准，食品标准体系存在的主要问题是，总体水平偏低，国家标准、行业标准、地方标准之间存在交叉、矛盾
18、或重复，重要标准短缺，标准的前期研究薄弱，部分企业标准低于国家标准或行业标准，部分标准的实施状况差，甚至强制标准也未能得到很好的实施。此外，我国的食品安全标准与发达国家及国际组织的标准可对接程度不够，从而导致标准在国际上的可信度不高。在食品安全标准体系建设中，应参照遵循国际通行的CAC标准，将国内食品标准尽快与CAC标准接轨。2、加大对食品检验检测研究和应用的投入在实行从农田到餐桌管理的食品安全保障体系中，检测工作应当紧随标准的修订不断完善。随着食品中安全卫生指标限量值的逐步降低，对检测技术提出了更高的要求，检验检测应向高技术化、速测化、便携化以及信息共享迈进。设置系统的食品检测机构并使之逐步
19、社会化、建立科学的检测质量保证体系以及加强检测技术储备和人员储备是从总体上提高我国食品检测能力的根本举措。食品安全标准和检验检测体系的统一完整，将为我国大力开展的食品市场准入制度提供良好的技术支持。五、建立和完善食品安全风险评价体系一直以来，我国对食品安全的监管是以对不安全食品的立法、清除市场上的不安全食品和负责部门认可项目的实施作为基础的。这些传统的做法由于缺乏预防性手段，故对食品安全现存及可能出现的危险因素不能做出及时而迅速的控制。我们必须建立一套评价和降低食源性疾病暴发的新方法，同时加强对与食品有关的化学、微生物及新的食品相关技术等危险因素的评价，从而逐步建立我国自己的食品安全评价体系，
20、并在实践中加以不断完善。以新技术的安全评价为例，基因工程和辐照等高新技术在食品生产领域的引进，也对食品安全提出了特殊的挑战。某些新技术虽然会提高农业生产量，同时也可能使食品更安全，但若让广大消费者接受，必须对其应用和安全性进行评估，而且这种评估必须公开、透明，并采用国际上认可的方法。我国应采取国际认可的手段，创建食品安全的评价标准，逐步建立和完善食品安全评价体系。做法主要包括：及时而适宜地对食品安全事件开展危险性评价，以便为国际和国家标准以及国家法律法规的制定提供依据；在全国范围内搜集食源性疾病和食品中有毒化学物质、致病菌污染的数据资料；及时、迅速地获取来自其他国家的危险性评价资料；就食源性疾
21、病、食品中有毒化学物质和致病菌的污染以及微生物学危险性评价技术及数据加强与其他国家之间的有效交流。六、建立我国食品安全信用体系食品安全不仅需要政府的监管，也需要政府在信用体系方面加大建设力度，运用市场规律，把食品企业对社会的食品安全责任真正化为自己的自觉意识。1、法律建设是信用体系的外在保障在我国现行的法律体系中，体现诚信原则、确立信用机制的法律法规无论在总体上的还是在食品行业专门领域都偏少，有待于进一步的完善。征信管理条例的早日颁布将为相关配套措施的起草创造条件。2、道德约束是信用体系的内在要求在食品安全信用体系中，道德约束和法律建设是一对互补关系。道德和法律相比较，在食品安全的覆盖领域方面
22、要比后者广泛得多，可以弥补法律规范的不足。政府应在食品行业大力开展道德教育、进行社会舆论引导、进一步提高食品行业从业人员的道德标准，把对食品行业的道德评判同样纳入到食品安全诚信范围中去。3、健全的机制是信用体系的内容信用信息获得机制、信用信息管理机制、信用信息使用机制、信用信息发布机制以及企业的申诉机制等均是信用体系应当囊括的内容，而一个完备的食品安全信用体系可以确保整个系统的有序运转，更好地发挥其作用。4、公平的氛围是信用体系的基础政府在建立我国食品安全信用体系时，越注重营造公平氛围，就越能够为信用体系打下坚实的基础。在对食品企业的责任追究以及信用权益保障上，政府应当一视同仁；信用信息的收集
23、、记录和使用单位应当遵循公正、规范的原则，客观中立；奖优惩劣，在政策扶持、权利义务分配上不搞平均主义；要避免在信用体系建立过程中，发生食品企业间以大欺小、相互贬损的事件。去年4月，国家食品药品监督管理局等8个部委已正式启动食品安全信用体系建设试点工作，目前，这一工作正在进行中。受外界种种影响和其他条件制约，食品安全信用体系建设的难度不小，可以考虑重点在一两方面有所突破而不必面面俱到，关键是要取得实效。七、建立统一的食品安全信息网络目前，我国的食品安全信息大多是各职能部门自行公布与其相关的信息，但现实中不仅不同部门对同一内容公布的信息不一样，甚至同一部门对同一内容的信息公布也出现不一致。因此，尽
24、快建立统一协调的食品安全信息监测、通报、发布的网络运行体系是保证我国食品安全工作的有序、顺利进行的必要条件。信息共享不仅可以使各部门随时了解当前食品领域的安全形势，也从整体上节约了监管成本。网络的便捷与及时能够实现国家对食品安全的动态监测，有利于政府部门及时做出决策，把突发的、潜在的食品安全风险降至最小。通过网络运行体系，有关食品安全信息在收集、归纳和汇总后统一对外发布，能够引导公众在对食品的选择中趋利避害，同时避免了由于发布信息矛盾而造成的政府威信下降和公众选择的困难。应尽快构建部门间信息沟通平台，实现互联互通和资源共享；要建立畅通的信息监测和通报网络体系，逐步形成统一、科学的食品安全信息评
25、估和预警指标体系，及时研究分析食品安全形势，对食品安全问题做到早发现、早预防、早整治、早解决。八、建设食品安全教育宣传体系1、建立食品安全教育机构教育机构分为专业培养和业余培训两类。国家可以在大学设立和扩大食品安全专业的本科、硕士和博士的教学点，为社会培养食品安全人才。业余教育机构则专门向社会提供食品安全业务知识的培训，业余教育机构所需部分经费可由政府补贴。2、开展食品法制宣传和安全教育坚持通过固定的媒体向公众定时发布食品安全信息；扶持食品安全法制建设类节目和专栏，加强舆论监督和宣传；建立全国范围内的“食品安全宣传周”；把食品安全常识列入中小学生的教育课时，开展食品卫生安全教育，引导学生不买街
26、头无证照商贩出售的食品；教育公众掌握食品质量识别方法和正确的食品加工烹调方法。九、构建食品安全推动体系从最近我国一些地方所发生的食品安全问题中可以发现，食品行业协会对食品安全的推动作用并不理想。其实，只要食品行业内发生一起食品安全问题，就可能给整个行业带来巨大的危害。我国的各类食品行业协会应当肩负起推动食品安全的重任。在市场经济条件下，行业协会维护着行业的整体利益：对内为协会成员服务，以期提升行业的竞争力；对外作为本行业的代言人，成为政府和企业沟通的桥梁，目的是谋取和增进协会成员的合法合理的利益。行业协会必须对协会内的成员加以必要的纪律约束，维护行业的整体声誉。此外，应发挥研究机构特长，加强食
27、品安全的基础研究，推动食品安全工作的不断深入和完第三篇世博食品安全保障体系建设刻不容缓据权威部门预测，年上海世博会的游览人数将突破万人次，成为有史以来人气最旺的世博会。面对数以千万计的中外来宾，食品安全问题事关重大。科学、规范的食品安全体系能够保证市民饮食的卫生和安全，提高生活质量，增强体质。试问如果市民的饮食问题都得不到安全保障，那我们还能向世界展示什么？更为重要的是，完善的食品安全体系才能够保证世博会举办期间众多国内外与会者的饮食卫生安全，一旦食品安全出现问题，轻则影响人们的正常参观和生活；重则导致会展期间参观人数减少，同时还会带来长期的、连锁的反应，进而造成更大的间接经济损失。这么多的人
28、口要在半年的时间内进入这个城市，无疑会给城市的正常生活造成很大影响，特别是在食品供给方面，要提供远远多于平常供给数量的食品本身就存在困难，而且要保证所有食品都是安全卫生的，这就更加苛刻。如果没有一套长期形成的食品安全体系作为保障、形成习惯，会展期间食品安全问题是很难保证的。对此，市政协科协界别组的委员们建议：尽快启动上海世博会食品安全工程，建立健全以“监测预警应急保障”为核心的上海世博会食品安全保障体系。首先，成立世博食品安全领导小组和专家委员会。前者明确涉及食品监管各个行政部门的责、权分工，实施机构联合监管，提高工作效率，杜绝管理漏洞，实现食品安全的有效控制；后者协助政府开发食品安全体系和制
29、定发展战略，对食品安全进行风险分析和评估，为政府决策提供科学依据。其次，建立世博食品市场准入和认证制。建立与国际接轨、符合世博会要求的食品安全质量标准体系，规范食品质量和生产、加工、营销过程，修订、丰富各环节标准，并适时开展上海世博会指定食品、定点加工企业、销售网点评估认证活动。第三，加强源头和过程控制。实施农业标准化，把好上海食品原料供应的源头，明确食品安全各环节的责任，建立可追溯和召回制度，加强过程控制，改变末端市场抽查为主的监测方式。同时，可将上海农区建成安全食品生产集成的基地，并向全国辐射，在原料的组织工作中，强调生产管理、生产标准、生产控制，并注意生产配套设施和生产补贴问题。最后，建
30、立食品安全问题应急系统。完成预警及应急方案，明确应对突发食品安全事件控制措施的程序、参与人员、有毒食品快速检测、疾病诊断和病因分析、决策过程和控制程度等。第四篇建立和完善我国食品安全保障体系研究摘要 食品安全问题举国关注，世界各国政府大多将食品安全视为国家公共安全，并纷纷加大监管力度。2004年9月1日，国务院发布了国务院关于进一步加强食品安全工作的决定，决定采取切实有效的措施，进一步加强食品安全工作。食品安全涉及多部门、多层面、多环节，是一个复杂的系统工程。从当前来看，应尽快建立健全：食品安全法律体系；统一协调、权责明晰的监管体系；食品安全应急处理机制；完整统一的食品安全标准和检验检测体系；
31、食品安全风险评估评价体系；食品安全信用体系；食品安全信息监测、通报、发布的网络体系；中介及研究单位的推动体系等九大体系，促进食品安全水平的全面提高。关键词 食品安全； 体系建设；监管民以食为天。食品是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件。在我国国民经济中，食品工业已成为第一大产业。根据有关资料显示，1993年至1998年，我国食品工业总产值由3430亿元增至6000亿元，平均每年递增12。2003年我国食品工业总产值更是首破12000亿元，远远超过汽车工业总产值9400亿元的水平。但是全球及我国接连不断发生的恶性食品安全事故却引发了人们对食品安全的高度关注，也促使各国政府重新审视这一已上升到国
32、家公共安全高度的问题，各国纷纷加大了对本国食品安全的监管力度。 2003年4月16日，我国国家食品药品监督管理局正式挂牌，标志着我国食品安全工作迈入了综合监管与具体监管相结合的新阶段，也表明了我国政府与时俱进、切实抓好食品安全工作的决心。然而，此后有关食品安全的负面消息依然不断，通过新闻媒体的深入追踪报道，我们知道了阜阳劣质奶粉、重庆火锅石蜡底料、太仓劣质肉松、山东掺肥龙口粉丝。据媒体报道，中国青年报社会调查中心新近完成的一项有关食品安全的调查显示，近期频发的食品安全事件引起了公众的广泛关注，82的公众表示，这些事件肯定会 引发自己对周围食品安全问题的担心，13的人表示可能会。我国目前的食品安
33、全监管较发达国家而言，起步较缓、问题较多，造成我国食品安全问题屡禁不绝的重要原因还是在于我国食品安全缺乏完整的保障体系。我们认为，在今后较长的一段时间里，我国应当把在整体上建立我国食品安全的保障体系作为食品安全工作重点和战略目标来实现。一、基本建立和逐步完善我国食品安全法律体系据我们初步统计，1949年至今，我国部级以上机关所颁布的有关食品安全方面的法律、法规、规章、司法解释以及各类规范性文件等多达840篇。其中基本法律法规107篇、专项法律法规683篇、相关法律法规50篇；文革前（1966年5月前）7篇、改革开放前（1978年12月前）1篇、改革开放后（1978年12月后）832篇。国务院于
34、1979年8月28日发布了中华人民共和国食品卫生管理条例（现已失效），全国人大常委会于1982年11月19日发布了中华人民共和国食品卫生法（试行）（现已失效），全国人大常委会于1995年10月30日发布了现行有效的中华人民共和国食品卫生法（以下简称食品卫生法），这3个法律规定从法律层面上相继构成了我国改革开放后食品安全法律体系的核心，对我国的食品安全起到了重要的、不可替代的作用。但随着经济社会及科学技术的快速发展和人们对食品安全问题认识的不断深化，我国目前的食品安全法律体系有些方面已经不能适应当今食品安全形势的发展需要，作为食品安全法律体系的核心，食品卫生法对体系内其他法律法规、规范性文件的指
35、导作用也有所降低。主要原因包括：第一，食品卫生法等法律法规所调整的范围过于狭窄。食品卫生法第四条规定：凡在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的，都必须遵守本法。从此条可以看出，食品卫生法的食品概念是狭义的，并没有包括种植、养殖、储存等环节中的食品以及与食品相关的食品添加剂、饲料及饲料添加剂的生产、经营或者使用。而食品安全问题本身涵盖了从农田到餐桌的全过程，法律应当反映出食品在这个过程中的整个生物链条，仅对食品生产经营阶段中发生的食品安全法律关系进行调整使得该法出现了较大的法律监管盲区，从而造成了政府部门对饲料中加入瘦肉精、农药大量残留、滥用抗生素、食品储存污染等诸多问题的监管滞后和监管不力。
36、第二，食品卫生法确定的执法主体职责与现实情况有所脱节。根据该法第三条的规定：国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。而1998年机构改革之后，我国食品监管主要由国家食品药品监督管理局、公安部、农业部、商务部、卫生部、国家工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局、海关总署等多个部委共同按职能分段监管，已形成了食品安全多部门的监管体制。2004年9月1日颁布的国务院关于进一步加强食品安全工作的决定再次对有关部委的职责分工加以调整和明确。食品卫生法关于执法主体职责的内容应当顺应现实的改变做出相应的调整。第三，食品安全法律体系的内容比较单薄
37、，对经济社会和科技发展所导致的食品安全的新情况、新问题大多尚未涉及。和经济发达国家的食品安全法规相比，我国缺少一系列保障食品安全的重要制度。例如食品安全应急处理机制、食品安全风险评价制度、食品安全信用制度以及食品安全信息发布制度等。同时，我国食品安全法律体系对食品安全等最重要最基本的概念尚未有明确的法律定义。第四，食品安全法律责任的规定不严、衔接不顺、内容不全。以食品安全法律体系的核心食品卫生法为例，对违反该法规定，食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，可以处以五千元以下的罚款；拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生许可证。食品卫生是食品安全最基本的要求，对违反卫生规定的当予重
38、罚。然而根据该法，在一般违法情况下，除了责令改正和警告之外，五千元以下的罚款落在执法机关的自由裁量范围之内，且不说罚款的上限太低，如此可以也为追究违法者的行政责任创造了迂回的空间，极有可能连区区五千元以下的罚款也不了了之。类似的规定总和起来，执法不力也就难免了。再如，食品卫生法第三十九条规定：违反本法规定，生产经营不符合卫生标准的食品，造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，依法追究刑事责任。而根据刑法第一百四十三条的规定，生产、销售不符合卫生标准的食品，只要足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的，即构成犯罪，依法应予追究刑事责任。两者相比较可以看出，在
39、同一罪名上，食品卫生法要求违法行为具有人身伤害后果才构成犯罪，而刑法则强调当违法行为具有危害人身健康的危险性时即构成犯罪。两者尺度的不统一，往往会造成行政执法部门在对待足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的上述违法行为时，仅仅因为危害结果尚未发生，就依据食品卫生法做出不移交司法部门追究当事人刑事责任的决定，用行政处罚代替刑事追究。法律衔接的不统一给了违法食品业主以喘息的可能，削减了法律的惩处力度，也为司法机关再度追究当事人的刑事责任造成了时间上的拖延。其主要原因是食品卫生法修订在前，刑法修订在后，这段时期内无论是食品安全问题还是国家对食品安全的关注程度均有加重之势，刑法的修订是顺应了
40、当时食品安全的要求。可见食品卫生法的滞后性已经显现。第五，现行食品安全法律体系中尚欠缺对食品安全监管机关及其工作人员的监管职责的落实和失职责任的追究机制。综上，在建立我国食品安全法律体系的过程中，应当首先抓紧组织修订食品卫生法。在是否将食品卫生法修改为食品安全法的问题上，还有不同意见。我们认为，食品卫生仅是食品安全问题中的一部分，无论是从法律的名称还是从法律本身的内容考虑，食品安全法律体系都应围绕食品安全这一核心加以建设。建议方法有二：一种是把食品卫生法更名为食品安全法，作一次全面修订和补充；另一种是重新制订一部食品安全基本法，作为食品安全领域的母法，其基本内容至少应当包括如下方面： （1）目
41、的：综合促进和保障食品安全。（2）定义：明确食品、食品安全等名词的法律涵义。（3）食品安全监管范围：国家对食品安全实行从农田到餐桌的全过程监管。（4）监管体制：以法律的形式提出我国食品安全基本监管框架和各方职能。（5）食品安全监管原则：确保人民身体健康，注重科学依据，控制和预防并重，公开、客观、公正，等等。（6）社会其他各阶层的食品安全责任。以食品生产经营企业为主，还包括与食品相关的行业、食品行业协会以及消费者等。（7）应急处理。（8）标准检测，含市场准入。（9）安全风险评价。（10）信用体系。（11）食品安全信息网络。（12）宣传教育。（13）行业协会、研究机构的推动。（14）法律责任。强调
42、监管主体的违法责任、做好与刑法的衔接、对违法食品生产经营者设置严厉罚则。法律的尊严是执行出来的，而不是制定出来的。无论多严密、多完善的法律，还必须经由各级政府职能部门的正确施行，才能真正发挥其保障食品安全的强大规范作用。如果行政执法部门不严格执法或者出于各种原因错误地理解和适用了食品安全法律法规，那么就算这些法律法规再完善，也不能产生预期的效果。在现今的食品安全监管中，执法不力的问题不容回避。从我们了解并研究的一些案例看，有不少食品安全事故是由于失职或渎职等执法不力造成的，再加上地方保护主义，食品安全事故频发也就不足为怪了。因此，有法不依，执法不严，违法不究成为我国食品安全监管部门执法中的一个
43、顽症，究其原因，不外乎是执法人员对法律法规的理解和运用能力不强、碍于情面和各方压力办人情案以及部分执法人员以权谋私、地方保护等等。要做到依法行政，就必须注重对执法人员的法律培训和思想道德教育、制订严密的工作纪律和内部审批程序、完善行政执法人员责任追究机制、建立大案要案领导集体决定制度，不断强化执法和执法监督，使法律法规落到实处。二、建立和完善统一协调、权责明晰的食品安全监管体系我国现今的食品安全监管体制在延续历史做法的同时，更要向管理体制卓有成效的国家学习，使监管体制相对协调集中，逐渐开创我国科学、协调的食品安全监管新模式。长期以来，我国对食品实行多头管理，一方面执法中各部门职责交叉、都可以执
44、法，另一方面则出现模糊或真空地带，给不法分子造成可乘之机。这样就出现了我国食品安全都管但都管不好的局面，也为一些部门权力寻租制造了借口。2003年3月10日，国务院宣布在原国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，其意图很明显，在政出多门的情况下，希望国家食品药品监督管理局能起到协调作用。但由于管理构架、职责划分、行政成本以及部门协调等诸多原因，想要在短时间内解决食品安全监管体制的问题，尚不容乐观。有学者认为，应改变多头管理，向相对集中统一的方向发展。我们认为，由于食品的产业链太长，我国的地域范围大，生产力发展水平极不平衡，不可能也不必要将食品安全的监管统一在一二个部门。当前，应重点
45、解决食品监管职责过于分散的状况，将对食品安全监管的职能相对集中，权责进一步明晰，并通过建立一种有效率和权威的协调机制提高监管效率，降低行政成本。第一，可以考虑在现行的部际食品安全联席协调会议的管理架构上有所突破，如成立国务院食品安全委员会，以统一协调、管理涉及国家食品安全的相关部门，彻底改变目前相关行政部门各自为政、协调不力、重复管理、执法软弱的局面。国务院食品安全委员会由国务院总理或副总理出任主任，国家食品药品监督管理局、农业部、卫生部、质检局、工商总局、公安部、商务部、海关总署等相关部委领导或主管领导均成为该委员会成员（关系较为重大的正部级单位的一把手可作为委员会副主任）。委员会秘书长（或
46、常务副主任）及委员会的办事机构或秘书处可以设在某个部委（局、办），承担该委员会的具体工作。食品安全委员会的主要职责有：（1）审议食品安全的有关法规或实施细则；（2）研究确定加强食品安全的重大政策；（3）审议全国食品安全工作的总体发展规划、计划；（4）确定需要向国务院汇报的重大议题；（5）督促规划、计划和有关重大工作的落实；（6）协调部门、地方间的食品安全工作，组织重大事故的查处；（7）指导各部门、各地区及全社会支持并参与食品安全宣传，推动食品安全健康发展。此外，各省市自治区和直辖市应当成立与国务院食品安全委员会相对应的机构。第二，进一步探索多种管理模式，将对品种的管理和划段管理结合起来，对能够
47、集中的管理链条和跨度不太大的品种可由一、二部门管理起来。对于需要划段的管理，要明确边界和衔接的方式方法，特别是信息的沟通和共享，职能上尽可能避免交叉。三、建立较为完善的食品安全应急处理体系目前，我国在对食品的安全监管中尚未建立起较为完善的食品安全应急处理制度。从现实来看，一旦发生了食品安全事故，往往是监管部门事后仓促应对，相关部门匆匆召开联席会议，确定彼此的职责、工作分工和工作步骤。这种事后的应急处理方式已经不能及时控制原因日趋复杂的食品安全事故，也不能满足公众对政府高效处理此等事故的期望，更可能发生部门之间的互相推诿以及信息沟通的迟缓与不力。建立并不断完善食品安全应急处理机制，不仅有助于上述问题的解决，还可以加强食品安全执法部门的队伍建设。 食品安全方面的应急管理过程由三阶段（事故发生前、发生中和发生后）组成，在每一个阶段，都需要建立相应的应急管理机制。应急管理机制的建立应当围绕5个主要环节进行：应急信息收集、应急预防准备、应急演习、损
