1、非典型与典型卫生检疫行政处罚案例研究 郭本龙 戴胜军 高建功 龚宁 张治富 白晓杰 吴靖 河北出入境检验检疫局京唐港办事处 摘 要: 将卫生检疫行政处罚非典型和典型案例进行对比研究, 对当前国际疫情复杂多变形势下, 卫生检疫行政执法工作保障检疫秩序和口岸安全重要性加以阐述, 总结了卫生检疫行政执法工作中的关键点、风险点及注意事项, 并提出针对国境卫生检疫法修改、检疫执法工作顺利开展的建议。关键词: 卫生检疫; 行政处罚; 典型案例; Discussion on Atypical and Typical Quarantine PenaltiesGuo Benlong Dai Shengjun G
2、ao Jiangong Gong Ning Zhang Zhifu Bai Xiaojie Wu Jing Jingtang Port of Hebei Entry-exit Inspection and Quarantine Bureau; Abstract: The article compares atypical cases of quarantine administrative penalty with the typical cases, illustrates the job security quarantine order for health quarantine adm
3、inistrative law enforcement and importance of port security under the current varied and complicated international situation, and concludes the key points, risk points and notes in health quarantine administrative law enforcement. Additionally, the article puts forward the suggestions in regard to m
4、odification of frontier health quarantine law and smooth development of quarantine law enforcement.Keyword: quarantine; administrative penalty; typical cases; 1 案例介绍及处置过程1.1 案例 12015 年 8 月 7 日, 河北出入境检验检疫局京唐港办事处对来自菲律宾散货船“多瑙河”轮实施卫生检疫, 发现该轮多名中国籍船员健康证过期, 与代理公司提供的入境检疫申报不符。后经调查, 发现代理公司事先未同船方联系, 便向检疫机关书面虚报
5、该轮国际旅行健康证明书全部有效, 该行为属于代理公司单方面行为, 该公司承认违规。京唐港办事处除要求船方在本港及时更新国际旅行健康证明书之外, 经研究决定, 对该船舶代理公司开具当场处罚决定书, 予以警告处罚, 并将该企业违规行为录入企业信用管理系统上报。1.2 案例 22016 年 1 月 19 日, 河北出入境检验检疫局京唐港办事处对韩国发航的马绍尔群岛籍“海富轮”实施登轮检疫前, 发现该轮 1 名船员未经许可擅离船舶, 有造成疫情播散风险。检疫人员登轮实施卫生检疫确认该轮无染疫之后, 向上级主管领导汇报, 经办事处研究决定, 对“海富轮”疏于管理的违法行为做出人民币 1000 元行政处罚
6、, 并对船方进行严肃批评教育和法律法规宣贯。2 法律条款依据2.1 案例 1 法律条款依据中华人民共和国国境卫生检疫法 (以下简称国境卫生检疫法) 第二十条“对违反本法规定, 有下列行为之一的单位或者个人, 国境卫生检疫机关可以根据情节轻重, 给予警告或者罚款: (一) 逃避检疫, 向国境卫生检疫机关隐瞒真实情况的”。中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则 (以下简称国境卫生检疫法实施细则) 第三条“卫生检疫机关在国境口岸工作的范围, 是指为国境口岸服务的涉外宾馆、饭店、俱乐部, 为入境、出境交通工具提供饮食、服务的单位和对入境、出境人员、交通工具、集装箱和货物实施检疫、监测、卫生监督的场所。”
7、2.2 案例 2 法律条款依据国境卫生检疫法第七条“入境的交通工具和人员, 必须在最先到达的国境口岸的指定地点接受检疫。除引航员外, 未经国境卫生检疫机关许可, 任何人不准上下交通工具, 不准装卸行李、货物、邮包等物品。”国境卫生检疫法实施细则第二十六条“悬挂检疫信号的船舶, 船上的人员, 除因船舶遇险外, 未经卫生检疫机关许可, 不准离船”。第一百零九条第二款“国境卫生检疫法和本细则所规定的应当受行政处罚的行为是指:入境、出境的交通工具, 在入境检疫之前或者在出境检疫之后, 擅自上下人员, 装卸行李、货物、邮包等物品的。”第一百一十条“具有本细则第一百零九条所列第 (一) 至第 (五) 项行
8、为的, 处以警告或者 100 元以上 5000 元以下的罚款。”3 分析案例 1 属于船舶代理企业虚报船舶检疫信息, 由于检疫法对船舶代理企业无细节性规定, 属非典型案例;案例 2 属于入境船舶未经检疫许可擅自上下人员, 为常见违反检疫秩序典型案例。两起案例的处置, 维护了国境卫生检疫法权威, 对船舶代理企业以警示, 强化了企业遵法守法意识, 警示企业如实申报, 积极同代理对象沟通, 提升服务意识, 为入出境船舶营造更佳靠港环境;同时通过加强检疫管理, 规范入出境船舶检疫秩序, 保障口岸安全, 降低了传染病传入风险。案例处置过程中, 除得到地方港务部门积极配合, 还得到上级法制部门有力支持,
9、处罚依据谨慎, 处罚程序科学合理, 树立了检疫部门良好执法形象, 通过对船方、代理企业乃至处置过程中向港方的普法宣传, 一定程度上提高了检验检疫部门当前较为缺乏的地方影响力。4 讨论与建议4.1 应进一步健全和完善国境卫生检疫法及相关法规, 为执法提供保障国境卫生检疫法从 1987 年施行, 到 2010 年其实施细则取消对于艾滋病、性病、麻风病入境限制, 30 年间为我国卫生检疫日常工作提供了重要法律依据, 其对入出境交通工具、入出境人员的各项规定, 使得我国对外经贸发展壮大期间能够有效防范国外疫情疫病传入和散播, 也是上述两例行政处罚能够开展的前提条件。但笔者认为, 由于时代发展, 当前国
10、境卫生检疫法及国境卫生检疫法实施细则因多年未经大范围改动, 存在处罚金额过低、力度欠缺、处罚用语模糊、处罚对象不明确等问题, 例如“第二十条对违反本法规定, 有下列行为之一的单位和个人, 国境卫生检疫机关可根据情节轻重, 给予警告和罚款”, 该条文中“单位”没有明确说明, 罚款金额没有依据, 实施细则罚则也对“向国境卫生检疫机关隐瞒真实情况”未有提及;此外, 罚则主要对象为交通工具, 略为单一, 如遇到相关企业不配合卫生检疫工作, 是否同样适用, 缺乏说明, 比如口岸运营单位人员在卫生检疫进行前擅自和交通工具人员接触, 仅处罚交通工具方显然不够妥当;缺乏对交通工具服务企业 (代理企业、食品、饮
11、用水供应企业、口岸运营单位) 的监管条款;健康证检查, 中外籍船员有别;虽赋予优先登轮引航权利, 但没有明确引航员特殊时期应配合检疫部门相关义务等诸多细节问题1。法律的滞后导致当前违反检疫秩序成本不高、部分服务企业违规行为面临执法依据缺乏及处理困难局面, 仅靠诚信管理难以奏效, 所以对于检疫法及其实施细则的完善和修改应迫切提上日程。4.2 为保障审慎执法, 检疫执法人员不应仅局限于了解和熟悉检疫法规随着我国法治社会进程的推进, 公民法律意识也在逐步提高, 公民有权对执法行为提出行政复议, 同时当前社会监督水平也在提高, 执法行为若无明确依据, 随意执法将面临被质疑和被起诉风险2。为保障执法工作
12、顺利开展, 执法人员除需熟知我国当前检验检疫基本法律法规如国境卫生检疫法国境卫生检疫法实施细则中华人民共和国传染病防治法中华人民共和国食品安全法中华人民共和国行政处罚法出入境检验检疫行政处罚程序规定之外, 还应对中华人民共和国行政复议法中华人民共和国行政诉讼法中华人民共和国行政许可法政府信息公开条例等具有规范和制约政府机关执法行为的相关法律法规全面了解, 确保执法行为周密而慎重, 避免引起争议。4.3 违法事实的确认取证是关键, 执法态度要文明出入境检验检疫行政处罚案例的最终裁定是以事实为依据, 而关键是证据的搜集。应当坚持依法搜集、客观全面、及时迅速、深入细致的原则, 做到证据确凿、事实清楚
13、、程序合法。执法人员对案件的调查取证要认真负责、客观公正、秉公办事3。京唐港办事处为执法科室配备的具有指挥系统、联网功能的执法记录仪, 在两次行政处罚案例中发挥了重要作用。执法人员在执法过程中以检疫查验包内的执法记录仪留存证据或调取港口监控予以确认, 执法人员双人执法、出示执法证件, 执法过程全程录像, 执法态度文明, 执法依据均依照法律条款, 后续档案资料齐全。取证方式多样化、执法过程文明化, 确保了行政执法得以顺利进行。4.4 对行政处罚的研究仍需不断深入案例 1 对代理公司罚款金额, 国境卫生检疫法并无明确规定, 其实施细则中也并不涉及罚款数额, 由于代理公司认错态度良好, 并提交书面保
14、证书, 经研究决定, 予以警告处罚, 体现了审慎态度。案例 2 依据条文明晰, 罚款金额为现场处罚最高额度, 体现了对于明确违法行为绝不姑息。在我国当前国境卫生检疫法略显滞后, 新修订法规尚未出台的情况下, 首先应确定执法行为法律依据, 对于行政处罚仍需配备专业人才进行深入研究;理清执法思路和程序;广泛开展执法业务培训;典型与非典型执法案例在系统内加以推广并共同研讨学习;掌握适度裁量尺度, 这同时也是避免执法乱象, 规避执法风险的需要。4.5 通过多种形式扩大宣传, 坚持处罚与教育相结合, 提升执法效果处罚是种惩戒手段, 目的是警示、防范违法行为的再发生。为维护口岸正常检疫秩序, 拒高风险传染
15、病于国门之外, 对于执法案例应当充分利用警示、通报、电视、报纸等方式向监管对象和社会进行法制法规宣教, 尤其要重视微信、微博、幻灯片、网站等新媒体的宣传作用, 并与国门安全社会教育活动相结合。一方面处罚与教育结合, 能够增强被监管对象的懂法守法意识;另一方面面向公众的宣讲, 有利于职能介绍, 取得公众信任, 开展工作时得到理解与配合。4.6 严格执法, 保障口岸安全是对人民负责, 是更好地为人民服务党的十五大将“依法治国”确定为我们党领导人民治理国家的基本方略, 同时明确了经济建设是全党的工作中心。由于执法环境的复杂, 与进出口贸易和地方利益关系密切, 一定程度阻碍了检验检疫行政执法的推行,
16、外加法律法规不健全, 导致当前执法工作偏“软”4, 在一些人看来, 检验检疫工作要为经济建设这个中心服务, 便降低执法标准, 只讲服务, 不讲执法把关, 甚至对违法行为视而不见, 这才是对热情服务最大的曲解, 是对国家和人民的失职。面对当前国际疫情纷繁复杂的形势, 没有正常的口岸检疫秩序, 出入境人员私自上下, 出入境人员和监管对象漠视检验检疫法律甚至不服从管理, 保障口岸安全根本无从谈起。只有坚持以客观事实为依据、以检验检疫法律法规为准绳, 做到不偏不倚、不枉不纵, 严格执法, 确保正常口岸检疫秩序, 降低传染病传入风险, 才能更好地履行国门卫士职责, 保障人民群众生命健康。参考文献1吕志平, 周李承, 陈启鸣.加强卫生法学研究, 提高检疫执法水平J.中国国境卫生检疫杂志, 2012, 35 (1) :25-29. 2齐晓英.机场“检验检疫”工作不规范:机场已向警方报案N.内蒙古晨报, 2014-05-09. 3江建中, 茹锦江.增强调查取证意识, 提高检验检疫执法水平J.中国检验检疫, 2000 (7) :17-18. 4韩彤, 张呈伟.创新检验检疫执法理念的思考J.中国检验检疫, 2008 (2) :20-21.