1、山东省重点生态功能保护区规划（20062020 年）山东省环境保护局山东师范大学2008 年 9 月目 录前 言 .1一、建设基础和必要性 .2（一）山东省生态功能区际地位突出 .2（二）生态功能保护区建设优势与问题并存 .3（三）建设重点生态功能保护区具有时代必要性 .6二、指导思想、规划原则及目标 .7（一）规划时限、范围和依据 .7（二）指导思想和规划原则 .8（三）规划目标 .10三、空间布局 .11四、重点生态功能保护 区建设规划 .15（一）水源涵养生态功能保护区 .15（二）水土保持生态功能保护区 .25（三）防风固沙生态功能保护区 .26（四）洪水调蓄生态功能保护区 .28（六
2、）海洋 生态功能保护区 .57（七）滨海和平原区地下水生态功能保护区 .60前 言重要生态功能区是指在保持流域和区域生态平衡，防止和减轻自然灾害，确保国家和地区生态安全方面具有重要作用的江河源头区、重要水源涵养区、防风固沙区、重要渔业水域以及其他具有重要生态保护功能的区域。规划建设具有重要意义和价值的生态功能保护区，对于保护和提升区域和流域生态功能、维持经济社会的稳定协调发展、保障生态安全都具有十分重要的意义。对于国家和各地区，都是功在当代、利在千秋的伟大事业和宏伟工程。为此，党中央和国务院对重要生态功能区的保护一直十分重视，近年来相继颁发了全国生态环境保护纲要 、 中共中央关于制定国民经济和
3、社会发展第十一个五年规划的建议 、 国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定等一系列重要文件,对重点生态功能区的规划建设提出了纲领性的要求。胡锦涛总书记、曾培炎副总理都明确提出，加强生态功能保护区和自然保护区建设。国家环保总局也一直非常重视生态功能区的规划和建设工作，并于 2005 年编制完成了全国重点生态功能保护区规划 。山东作为全国的经济大省和人口大省，人类活动对自然环境的影响日益深刻。建设重要生态功能保护区，对于维系山东经济持续健康发展、保障生态安全和社会稳定同样具有重要意义。山东省委、省政府也非常重视流域和区域的生态功能保护区建设。山东省省长姜大明在 2008 年 1 月的政府工作报
4、告中指出，要“加强自然保护区、生态功能保护区和湿地建设，大力开展国土绿化，加强近海污染源综合治理和资源修复，搞好水土保持和饮用水源地保护” 。2003 年编制的山东生态省建设规划纲要提出，按照区域生态特点及主导生态功能将全省划分为不同的生态功能区，采取保护、恢复和治理等措施，维持和恢复各生态功能区的生态服务功能。山东省“十一五”规划也明确提出， “建立一批自然保护区、重要生态功能保护区、生态示范区和森林公园、地质公园和风景名胜区，维护和发展生物多样性，防止外来有害生物对生态系统的侵害。 ”鉴于重点生态功能区规划建设对保障山东生态安全的重要性，根据党中央和国务院关于规划建立生态功能保护区的要求，
5、山东省环境保护局会同有关部门编制了山东省重点生态功能保护区规划（2006-2020 年） 。规划明确提出了山东重点生态功能保护区建设的指导思想和规划目标，并在山东省生态功能重要性评价和生态敏感性综合评价的基础上，确定了全省重点生态功能保护区的空间布局，对不同种类重点生态功能保护区的存在问题、建设任务进行了战略性规划。同时，为保证规划的贯彻执行，从监管和实施等方面提出了有针对性的举措。本规划作为山东重点生态功能区建设的纲领性文件，对实现山东从经济强省到生态强省的转变具有重要意义和作用。全省各重点生态功能区都应以本规划为依据，结合当地实际情况编制具体的实施规划，并注意与其他相关规划的衔接与协调。一
6、、建设基础和必要性（一）山东生态功能区际地位突出1.重要而特殊的生态区位。山东地处黄河下游，东临渤海、黄海，北接京津冀经济区，南与长江三角洲毗邻，在沿海经济发达区域的南北经济链条中，在沿黄流域的东西生态链条中都具有重要作用。作为黄河入海口，对黄河流域的整体环境变化具有关口和指示作用；作为南水北调东线工程的枢纽节点，其生态环境直接关系这一全国重点工程的建设和运营；作为拥有 3121 公里海岸线的经济大省，在生态问题国际化的今天，山东的生态功能区建设不仅事关自身环境，同时成为关系国际关系的重要问题。2.全国生态功能保护区的重要组分。尽管山东省陆地面积只有 15.7 万平方公里，但由于重要的区位和自
7、然条件，已经成为全国重要生态功能保护区的有机组成部分。如位于入海口的黄河三角洲具有世界上独特的河口湿地景观，已被列入全国重要的湿地保护区。山东拥有 15 万平方公里的海域，海岸类型多样，海洋资源丰富，在全国重点海洋生态功能保护区中占有重要地位。3.生态功能区具有相对独立性和丰富性。山东地处山东半岛，天赋山地、盆地、平原、丘陵等多种地貌类型，且有较高的物种多样性，区系植物达 3100 多种，陆生脊椎动物 500 余种，在地域单元上具有相对完整和独立性。由于濒临海洋，处于南北交错地区，兼具温带与亚热带生物区系特点，拥有森林、草地、湿地、湖泊、海洋等多样生态系统类型，具有水源涵养、水土保持、防风固沙
8、、洪水调蓄、物种资源、水土保持、物种资源等各类生态功能保护区。4.生态功能区建设具有典型性和示范性。山东作为自然地理单元较为完整，作为经济地理区域较为集中，作为社会人文历史作为接近。经过近三十年的高速发展，山东综合实力显著增强，城市化水平快速推进，具备了建设重点生态功能保护区的经济基础和社会条件，生态环境整治也已进入关键时期。而且，山东省内区域差异与全国类似，生态环境状况在沿海省份具有代表性。山东省重点生态功能保护区的规划建设，不仅能够为全国重点生态功能区建设提供实证经验，而且对沿海发达省市也具有较强的借鉴意义。（二）生态功能保护区建设优势与问题并存1.基础优势（1）生态功能保护区建设有序推进
9、。山东省十分重视经济发展与环境保护的和谐共进。近年来，积极配合国家有关政策举措，发挥主动精神和创新能力，生态省、生态示范区、生态市（县、区） 、环境优美乡镇逐级推进，生态功能保护区、自然保护区、森林公园、地质公园、风景名胜保护区等有机结合，形成了较为全面的生态功能保护体系。全省已建成黄河三角洲、长岛等各级各类自然保护区 74 处，总面积 108.3 万公顷；建成生态功能保护区 15 个，面积 68.1 万公顷，二者合计占国土面积的比例达到 11.2%。建立国家级生态示范区 12 个，全国环境优美乡镇 7 个，9 个城市被国家授予环境保护模范城市。全省的生物多样性保护、湿地保护与建设等工作逐步走
10、上健康发展的轨道。（2）生态区功能逐步恢复。随着可持续发展战略和循环经济的实施，环境污染和生态破坏得到初步遏制。在全省经济持续快速增长的背景下，主要污染物排放强度有较大幅度下降。与 2000 年相比，2005 年化学需氧量、氨氮、工业粉尘、工业固体废物排放量分别下降了 22.9%、26.2%、49.9%、90.0%；各类生态功能区环境恶化趋势初步得到缓解。森林覆盖率大幅提高，2005 年达到 24%；沙化面积初步得到有效控制，水土流失状况明显好转，占土地面积的比重由 1986 年的 40.5%下降为 22.9%；大气、水环境逐步稳定，部分城市和地区环境质量有所改善，2005 年全省 15 个城
11、市符合国家环境空气质量二级标准，水环境功能区达标率比 2004 年上升了 11.2 个百分点。重点流域、区域环境综合整治有效推进，河流总体水质呈好转趋势，在“十五”期间，省控 50 条河流 116 个断面中，类断面上升了 24.4 个百分点，劣类水质断面下降了 26 个百分点。（3）生态功能区调控能力明显增强。按照市场经济规律，在规划、建设和管理等各个层面，保障生态功能区的健康发展。坚持高水平规划，聘请省内外知名专家和单位，先后编制实施了山东生态省建设规划纲要 、 山东省自然保护区发展规划 、 山东省近岸海域环境功能区划和山东省碧海行动计划等， 17 地市生态市建设规划全部通过专家论证，为生态
12、功能区高起点发展提供了依据；坚持高标准建设，政府引导和市场机制相结合，加强项目可行性研究，提高项目建设预期效益，全面开放建设市场，公开、公平、公正招标重点建设项目；坚持高效能管理，适应时代发展要求，综合运用经济、行政、法律等多种方式规划管理生态功能区。相继制定实施了山东省环境保护条例 、 山东省森林和野生动物类型自然保护区管理办法等多项地方性法律法规，逐渐实现管理的规范化和制度化。仅在“十五”期间，就修订出台 6 件地方性法规、2 件政府规章，发布了 9 项地方性污染物排放标准。（4）生态保育投入逐年增加。全省将生态功能区作为环境保护的切入点，政府投资和市场融资相结合，不断加大资金投入。 “十
13、五”期间累计环境保护投资1177.83 亿元，比“九五”期间增长了 2 倍，占同期 GDP 的比例由“九五”期间的1.1%增加到 1.77。在高强度投资支撑下，区域和生态功能区基础设施逐步完备，区域污染总量不断降低，目前全省城市污水集中处理率达到 50，生活垃圾无害化处理率达到 35；以南水北调东线汇水流域和“两湖一河”为重点，按照“治、用、保”并举策略，对 45 条重点河流实施了综合治理。同时，对自然保护区、生态功能区、重点水源、重点海域等生态系统和物种资源实施重点保护，逐步建立健全生态环境保护补偿机制。（5）社会生态意识逐渐增强。政府、企业、公众三大主体行为得到规范，生态功能保护区建设得到
14、各地各界的高度重视和积极响应。各级各部门将其纳入目标管理，实行了领导干部责任制，始终保持环境执法高压态势。加强环境信息公开，在全国最早开展了生态环境监察试点工作，在全国率先发布 17 城市空气质量预报和日报、重点流域水质月报，定期公布 17 市主要河流跨界断面水质。循环经济的“点、线、面”系统推进模式已经形成，企业成为清洁生产的主体。通过各种新闻媒体的广泛宣传，建立多渠道公众参与机制，群众生态保护意识开始觉醒，全面“禁磷” 、野生动物保护等得到广泛的支持，节约资源、保护环境的社会氛围已经形成，并充分发挥了监督作用。目前，全省秸杆综合利用量已达到 80%，初步形成了有一定规模的无公害、绿色和有机
15、农产品产业。近年来，山东省以科学发展观为指导，以贯彻落实全国生态环境保护纲要为主线，坚持生态保护与污染防治并重、生态保护与生态建设并举的方针，综合协调、部门联动、因地制宜、务实创新，在生态功能保护区建设方面取得了一些成绩。但必须清醒地看到，由于历史欠帐、区域差异等各方面原因，在生态功能区建设方面仍然存在一些问题，形势依然十分严峻。2.存在的问题（1）生态功能区规划建设相对滞后。目前全省生态环境、自然资源和经济社会发展的矛盾还十分突出，生态功能区建设与人们需求相比还有一定差距。乡镇企业遍地开发和大城市污染企业外迁使环境污染由点到面，对生态区建设造成极大影响，工程建设也造成较大的生态破坏。已经建设
16、的生态功能区保护级别较低，自然保护区以市级为主，建设的数量、规模和水平有待于进一步提高。（2）生态退化现象依然存在。全省生态环境仍十分脆弱，局部地区出现生态功能整体退化现象。山东一直是全国水土流失严重的省份之一，每年流失土壤 1.53亿吨，由于水土流失造成的土地沙化、石化面积达到 2 万多公顷。地质环境恶化、沙化、盐渍化等问题仍然十分严重。由于湖泊围垦与自然退化，湖面面积和蓄水量下降，洪水调蓄区生态系统退化，导致历年旱涝灾害频繁。水污染依然比较严重，湖泊河流富营养化，河流水质以超 V 类为主。（3）生物多样性受到威胁。由于森林结构不合理导致的生态功能降低，人类侵占导致的湿地总面积减少，以及乱捕
17、滥猎和乱采滥挖等因素，物种的生存和繁衍条件恶化，生物多样性锐减，现有 120 多种高等植物、200 多种陆栖脊椎动物处于受威胁和濒危状态。而且，近年来松干蚧、松材线虫等有害外来物种入侵严重，生物安全面临威胁，对全省生态系统和社会经济都造成巨大损害。（4）地下水问题日益复杂化。全省地下水资源严重短缺，人均拥有量不足全国平均水平的六分之一，而且水量型缺水和水质型缺水并存。地下水的超量开采，产生大面积的地下水位漏斗，导致地面沉降、海水入侵等连锁灾害效应。（5）近岸海域污染及危害程度逐渐加深。海洋生态环境问题依然严重，部分海域生态系统结构失衡，典型生态系统受损，生物多样性和珍稀濒危物种减少。传统渔业资
18、源严重衰退。海岸工程、石油勘探开发、沿海养殖等海洋开发强度加大，水污损事件的几率增加。目前，山东沿海海域普遍受到无机氮及活性磷酸盐的污染，化学需氧量和石油类在局部海域存在超标现象。一类海水逐渐减少，劣四类海水缓慢增加。赤潮发生的频率、影响范围、持续时间和危害程度逐渐增加。（6）生态保护区管理有待提高。生态功能区保护政策法规不完善，操作性不强，对污染的监管能力不足。生态功能区管理亟待规范，按生态要素设置的管理部门，空间条块分割严重，造成部门之间职责交叉，职权不明，责任不清，难以适应生态系统综合管理思想的需要。环境保护管理队伍建设与日益复杂的环境管理不相适应，投入不足，环境基础设施和环保能力建设滞
19、后，人员素质和管理体系等尚待提升。（三）建设重点生态功能保护区具有时代必要性1.推进山东省可持续发展的重要保障。可持续发展是 21 世纪的永恒主题。 “十一五”既是山东经济社会转入科学发展轨道，经济增长方式由“环境换取”向“环境优化”转型的关键时期，也是实现环境质量重大改善的关键时期。但山东经济总量大、发展速度快，污染物排放多，环境容量小，人口密度高，且产业结构以重型化为主。快速发展所导致的能源、资源短缺的矛盾日益加剧，突发性环境事件增多，重点流域和区域污染防治任务更加艰巨，生态环境已经成为经济社会发展的主要瓶颈。从长远发展看，规划并建设重点生态功能保护区，能够促使山东生态保护实现由点到面的重
20、大转变，直接关系山东经济、社会、生态全面协调持续发展的大局。2.维护区域生态安全的基础保护方式。生态安全是区域安全和社会稳定的重要组成部分。事实证明，区域生态功能的破坏和丧失，将严重阻碍流域、区域经济社会的发展，甚至对区域及其周边的生态安全构成严重威胁。保障区域生态安全，关键在于确保各种生态功能区主导功能的稳定和发挥，如水土保持、维护生物多样性等。山东的重要生态功能区环境形势非常严峻，生态功能整体退化，如不及时采取抢救性保护措施，许多重要区域的生态功能将严重衰退，甚至丧失，进而导致整个区域的严重生态退化。通过对这些区域进行有选择地建立生态功能保护区，对其主导生态功能进行抢救性保护，对于维系山东
21、生态安全具有重要意义。3.区域环境管理的有效环节。按照现代“生态系统管理”的思想，从单要素管理向多要素、全系统综合管理转变，强化对区域、流域生态系统结构和功能的保护，是时代发展的必然要求。山东生态保护的管理体制和立法体系主要还是沿用传统的分要素管理的方式，面对一些重要流域和区域生态的系统性、结构性破坏，已经难以实现对生态功能区的有效保护，必须树立大系统、大环境的生态功能保护观念，加强对生态环境的统一监管,实现生态保护从单要素管理逐步向功能、系统管理方式的转变。这样，重点生态功能保护区成为适合省情的有效生态保护方式。农业、林业、水利、环保等有关部门按照各自的职能参与生态功能保护区的建设、监督和管
22、理，整合资源，形成合力，提高区域环境管理的深度和效率。4.山东生态省建设的区域实施手段。2003 年，省委、省政府做出了全面启动生态省建设的战略决策。规划建设生态省，生态省建设的宏伟目标要依靠每个区域经济发展和生态保护的共赢，而区域共赢目标的实现则依赖于以区域生态功能的完备和发挥。生态功能保护区建设以保护区域的主导生态功能为目的，主要是规范管理、以管代治，有效减轻人类的各种行为对生态系统及其主导功能的压力，从根本上预防和控制各种不合理的开发建设活动导致生态功能的退化。因此，建设生态功能保护区既是国家政策，又是山东生态省建设的区域实施途径。5.协调区际生态功能的系统整合途径。 国务院关于落实科学
23、发展观加强环境保护的决定指出，各地区要根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策，明确不同区域的功能定位和发展方向，将区域经济规划和环境保护目标有机结合起来。山东区域经济和自然条件差异明显，各生态功能区保护的重点和难点不同。而且，多数生态功能保护区跨越不同的行政区域，又长期面临发展经济和保护生态功能的双重压力。要保证区域生态功能正常发挥和环境效益的最大化，必须将不同行政区域的属于同一功能区的区域作为整体统筹考虑。因此，重点生态功能保护区建设，不仅能够保证山东省内不同地区生态功能效益的最大化，同时对于发挥山东在周边更大区域的生态功能作用具有重大意义。二、指导思想、规划原
24、则及目标（一）规划时限、范围和依据1.规划时限和范围规划基准年：2005 年。近期规划年：2010 年。远期规划年：2020 年。规划范围：山东省省域，含 17 个地级市及沿岸海域，其中陆地面积 15.7 万平方公里。2.规划依据中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议 ，2005 年；中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 ，2006 年；国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定 ，2005 年；全国生态环境保护纲要 ，2000 年；中国 21 世纪初可持续发展行动纲要 ，2003 年；生态功能保护区规划编制大纲 （试行） ，2002 年；全国重点生态功能保护
25、区规划（2006-2020 年） ，2006 年；山东省国民经济和社会发展第十一个五年总体规划纲要 ，2006 年；山东省环境保护“十一五”规划 ，2006 年；山东省生态环境建设与保护规划纲要 ，2001 年；山东生态省建设规划纲要 ，2003 年；山东生态功能区划 ，2004 年；山东省海洋功能区划 ，2004 年；山东省海洋经济“十一五”发展规划 ，2006 年；山东省自然保护区发展规划 ，1999 年。（二）指导思想和规划原则1.指导思想紧紧围绕省委“一二三四五六”的发展目标，以科学发展观为统领，以维护和提升区域重要生态功能为目标，以重点生态功能区的空间布局为核心，以体制创新、科技创新
26、和管理创新为动力，以建设生态工程、优化产业结构、增强监管能力、强化宏观调控为手段，正确处理生态保护和经济发展、社会进步的关系，高水平规划、高标准建设，高水平管理，推动山东生态功能保护区合理有序发展，努力实现重点生态功能区经济、社会和环境的协调发展，促进山东生态省宏伟建设目标的顺利实现。2.规划原则（1）统筹规划、突出重点的原则重点生态功能保护区意义重大、政策性强，涉及面广，周期长，作为一个巨系统工程，需要缜密规划，分期分步实施。在新世纪的发展中，要遵循有限目标的准则，在事关山东生态安全，对经济社会发展和人民生活具有重大影响领域和区域，率先选择重点生态功能保护区进行突破，力争在较短时间内有效遏止其生态功能退化趋势，生态功能得到恢复和改善，然后循序渐进地全面推进。（2）以点带面、分类指导的原则
