1、对影响国有企业发展的政策因素分析(包钢综合企业公司第三铸造厂，内蒙古 包头 014010)摘 要：文章从政策导向与执行、社会负担、产权政策和 激励机制等方面分析了影响国有企业发展的政策因素。关键词：国有企业；发展业；政策；调控力度中图分类号：F420 文献标识码：A 文章编 号：10076921(XX)150073021 政策导向及执行政策的程度不同制约了国有企业的发展1.1 政策导向的偏激不利于国有企业的发展党的十六届三中全会提出要“大力发展引导非公有制经济发展”，要“支持非公有制中小企 业的发展，鼓励有条件的企业做强做大”。我国非公有制中小企业虽然起步晚、基础差，但 在政策的支持下发展速度
2、很快，目前已形成相当的规模，成为推动我国经济持续、快速、健 康发展的重要力量。据中国企业网的数据显示，部分退出的国有企业大部分改制为非公有制 企业。集体工业企业到 XX 年底只剩下 27 477 家，平均每年减少 5 036 家，这些企业中的绝 大 部分也加入了非公有制中小企业行列。此外，各类外商投资企业的迅猛增长也加速了非公有 制中小企业的发展。非公有制企业增加的渠道有三个方面，一是由国有企业或集体企业改制 而成为非公有制企业；二是私人资本注册新成立非公有制企业 ；三是外商投资企业。非公有制企业之所以能够迅速增加，其基础是各级政府政策的大力支 持。在同样的市场经济条件下，由于政策的导向性明显
3、，客观上形成了对国有企业的歧视性 行为。一个国有企业一旦改制，成为非公有制企业，人还是那些人，工厂还是那个工厂，市 场还是那个市场，不但银行债务可以一笔勾销，社会负担可以交给社会，而且还可以享受优 惠政策。1.2 政策对国企完全绝对的控制，导致国有企业发展成本的相对增加国家政策对国有企业的调控是绝对的，原因在于国有或国有控股企业的法人代表或经营者是 政府选派的，即便是招聘的，其实质也是政府说了算，所以政府可以根据企业能否贯彻落实 其政策情况随时调整和更换企业领导人。由于任命国企经营者的政府部门缺乏产权动力激励 机制和有效约束机制，往往不是根据经营能力，而是配合个人喜好、依据应聘者的政治资历 来
4、选聘经营者1。而非公有制企业却不然，由于政府无法控制其出资人，所以 企业在执行政 策时，对企业有利的尽可能要扩大执行范围的广度，以求得更大的利润空间，尽可能降低成 本，减少支出。国有企业要对国家负责，足额纳税是应尽的义务；要对职工负责，在工资项 下养老保险金、失业保险金、住房公积金绝对不能少，因为这些直接涉及到职工利益。国有 企业实际上要比非公有制企业至少多支付出相当于工资总额 50%以上的成本。在一些地方， 政府把环保的低要求作为优惠政策，吸引私营资本投资办厂。在产品质量方面，非公有制企 业的活动空间也是很大的，只要市场有需求，有销路，政府的质监部门都至少可以网开一面 。市场上假冒伪劣商品之
5、所以屡禁不止且大多出自私营企业。而国有企业则不同，其产品必 须符合国标，否则是不合格产品，不允许出厂。在项目审批方面，许多地方普遍实行“先上 车后买票”或“边上车边买票”的措施来推动非公有制企业的发展，即使是国家严格限制的 行业，只要既成事实，地方政府总有办法摆平，最多也是向上级部门检讨检讨而已。由于政 府在执法或执行政策过程中对国有企业非公有制企业的力度不同，所以导致国有企业显得经 营机制不活，成本明显高于其他企业。2 社会负担屡减不轻影响国有企业的发展在计划经济体制下，国企承担了政府许多的社会职能。形成了一个企业就是一个“小社会” 的具有中国特色的企业办社会格局，也形成了企业目前的历史负担
6、。经济体制改革以来，国 有企业在历史负担毫无减轻或减轻幅度不大的情况下，又承担了整个社会的巨大的改革成本 。企业办社会的问题虽然政策要求回归社会，但由于政府财政捉襟见肘无力顾及，目前大多 数的大中型国有企业仍然不得不“自己的事情自己办”。来自政府部门的主要是所谓的各种 税后配套费、附加费及其他由“红头文件”统一强制执行的各种乱摊派、乱收费负担。这些 负担国有企业不得不承担。国有企业负担着如每年复转军人的安置、残疾人员的安置及企业 内部的许多与生产经营毫无关系的庞大的党群、公安、离退休服务等机构设置及其一些形式 上的活动。在相同的市场竞争条件下，国有企业的社会负担已成为影响企业发展的一个重要 问
7、题。在市场竞争起跑线上一开始就处于劣势。可以这样说，如果政府不能很好地承担起自 己的责任，如果政府不能很好地依法行政，如果政府不能把企业看作是一个真正的经济组织 ，国有企业的社会负担就不会减轻，在市场上就不会有竞争力，更谈不上发展。3 产权政策不落实，导致国有企业存在的目的不明确，发展原动力不足产权制度改革进行了多年，但国有企业的产权仍然很不明确，或者是出资资本在构成上是明 晰的，但和原来意义上的国有企业在实际运作过程中没什么两样，大多数的国有老企业、大 企业的出资人仍然无法到位，或难以到位，导致国有企业存在的目的不明确，发展动力不足 。这主要是由于我国产权管理相关法律法规不健全，产权市场不完
8、善，产权落实不到位等原 因所致2。企业行为的根本目的和动机是出资人的利润目的和动机。国有企业 是国家的，国 家作为出资人以“提高经济效益、劳动生产率和实现资产保值为目的”，国家经营国有资本 的目的就应该是获取资本的收益，这也就是国有企业存在的目的。但现实生活中，国家从国 有企业中拿走的仅仅是各类税费，特别是第二步利改税之后，取消了利润上缴，企业税后利 润国家无法收，企业也不需上缴。在一些国有控股企业里，虽然有分红方案，但作为国有股 的红利所得，也基本留在了企业，作为企业的发展资金，用于企业的发展。这就出现了一个 问题，似乎税费就是国有资本的收益。如果税费是国有资本的收益的话，那么其他性质的企
9、业中的税费又该是什么呢？如果税费是作为国家对管理社会、管理企业应收的管理费用，那 么在国有企业第二步利改税之后，国家就自动放弃了对资本的受益权。如果放弃了资本的受 益权，也就放弃了资本的所有权。如果国有企业是国家的，那么国家就应该以最大程度地获 取资本利润为目的，为此必须要大力支持国有企业的发展。但是，国家在整体把握宏观经济 时，往往又不考虑国有资本的收益，总是把国有企业作为宏观经济的调节器，往往从国有企 业入手来整顿经济秩序，即使付出再大的成本也在所不惜，此时，国家以牺牲资本利益为代 价获取了社会效益，而这种行为似乎又与股东的利益相矛盾。由此可见，国家经营国有资本 的目的并非是获得资本收益。
10、那么国有企业是不是企业法人的呢？从资产关系和政策、法规 看可以肯定地讲不是，企业只拥有法人财产权。公司法明确规定公司中的国有资产所有 权属于国家，企业只拥有经营权。但从企业的运营现实情况看，国有企业自主经营、自我发 展、自负盈亏、自我完善，又体现出企业是完全独立的，国家并不关心每一个微观经济主体 。企业经营好可以继续发展，经营不好可以倒闭。从这个角度看，企业似乎又是企业法人的 。企业职工同企业的关系在政策上相矛盾。在市场经济条件下，特别是推行了全员劳动合同 制和人才资源市场化后，职工与企业是一种被雇佣的和雇佣的关系，职工按约定投入劳动，从企业获得报酬。但从另一个角度讲，国有企业职工要参与民主管
11、理，发挥当家作主的作用 ，企业的生产经营目标要经职代会通过并做出决议才能实施。在这里国有企业职工行使着相 当于股份制企业中股东的权力，似乎这个企业又是企业职工的。4 对经营者的激励机制与社会发展不同步，使得国有企业发展缺乏积极性在市场经济条件下，建立健全对国有企业经营管理者的激励机制显得尤为必要。在非国有企 业普遍高薪聘请经营管理者的情况下，对国有企业经营管理者实行只具有象征性意义的激励 机制，已经很难充分调动企业经营管理者参与激烈的市场竞争的工作热情。从物质激励的角度来看，国有企业处于劣势地位，严重缺乏力度。我们说处于劣势主要是指 在同一领域、同一行业、同一规模的不同所有制性质的企业之间进行
12、的横向比较结果。国有 企业的经营管理者无论是年薪制、股权制或股权期权制，都比其他企业要少一大截。国资委 出台的中央企业负责人薪酬管理暂行办法虽然把负责人承担的责任和风险与薪酬较好地 结合起来，但又考虑所在地区、行业及职工的平均工资因素，同时加大了约束机制。这一办 法的实施力度仍然是有限的，保守的。从市场经济对资源配置的规律看，却不利于调动国有 企业经营管理者的积极性和挽留吸引大批优秀的企业经营管理人才。在经济全球化的今天， 在国有企业中锻炼成长起来的经营者跳槽现象充分说明了这一点。这是国有企业经营管理者 激励机制处于劣势的必然结果。5 结论影响国有企业发展的政策性因素有许多。政策导向、政策的执行偏差，承担社会职能，产权 政策不落实，以及对经营者激励机制与社会的不同不等，是国有企业发展缺乏活力和动力的 根本性原因。尽快解决上述深层次矛盾，加快国有企业发展步伐，时不我待。参考文献1 健全国企经营者激励机制的若干对策EB.国资委网站，XX-05-16. 2 国资委：坚持国企改革方向，规范推进国企改制EB.新浪网，XX-09-29.
