1、地方政府在当代国家治理与发展语境中的地方性角色结构分析,地方政府在当代国家治理与发展语境中的地方性角色结构分析赵春盛(云南大学公共管理学院,云南昆明,650091)在当代国家治理与发展语境中.权力层级性下移,地方政府能力建设,区域性组织发展,多元治理中心等正成为国家行政改革和政府发展的主要领域.重视地方政府在经济社会发展中的作用,可摆脱国家整体性治理危机,从而推动国家政治制度的创新和经济社会的发展.当代地方政府在国家治理与发展中的地方性角色结构主要包括以下几个基本方面:1.政治系统的地方构建者地方政府是在国家结构形式意义上作为国家依法在地方设置的一级政府体系,对所辖区域行使国家法定管理职能,并
2、通过中央与地方间的宪政关系成为国家政治系统的地方构建者.地方政府作为国家政治系统的地方构建者,表现为:从国家政治系统权力的纵向关系来说.地方政府是公共权力制约机制的重要组成部分;从国家政治系统功能的角度来说.地方政府是国家政治系统在地方治理意义上实现其功能的子系统;国家政治系统自身的完善和发展与地方政治系统自身的完善和发展密切相关,而地方政府是地方政治系统自身的完善和发展的主体性基础;中央政府与地方政府作为国家政治系统的有机构成部分,所形成的相互间关系对地方经济社会发展有重要的影响;地方政府作为与地方经济系统,社会系统,文化系统,环境条件互动的地方政治系统的主体构件,因其公共组织角色而负有法定
3、职责,并应在地方经济社会发展中发挥重要的作用.2.政治过程的地方行动者政治过程是政府实现国家意志的程序和行动,地方政府是国家在政治过程中实现政治意志的地方性组织基础.地方政府作为政治过程的地方行动者,表现为:从国家主权不可分的角度来说,地方政府和地方政治过程是国家机构和国家政治过程所代表的主权统一在地方性意义上的实现;从民主政治建设的角度,地方政府和地方政治过程是公民实现政治社会化,确立政治地位,45-使政治权利,表达政治利益的基础领域;从地方政治过程而言,由于地方政府的职权无论是立法赋权或行政授权,地方政府都是地方政治过程l35变化和发展的主导性力量;地方政府在公共权力中纵向配置的地位,决定
4、了地方政府在政治过程中的双向性,即在以中央政府为主导的政治过程中,负有自上而下和自下而上的政治中介作用:地方政府既要能因地制宜地贯彻中央政府关于国家经济社会发展的战略性决定,又能及时地把自主性地方经济社会发展的决定向中央政府报告;地方政府在地方政治过程中,与地方政治系统的外部环境维持着人力,物质,信息等的输入加工,输出,反馈等政治过程机制,是地方政治过程的整合性力量.3.公共政策的地方决策者在政治科学研究中.公共政策过程被认为是政府主导的权威性价值和资源的分配过程,是政府与政府环境之间的互动过程,是含有目标价值和行动策略的规划过程,是政府与市场和社会之间边界的确立过程等.地方政府作为公共政策的
5、地方决策者,表现为:在国家宏观公共政策过程中.地方政府作为地方利益的合法性代表,是影响国家宏观公共政策过程的主体之一:地方政府在贯彻上级政府公共政策的过程中,地方政府可以因地制宜行使职权范围内的执行权而适应性地做出公共政策的调整;地方政府作为地方公共政策决策中枢系统,在建立公共政策议程,规划公共政策方案,择定公共政策方案,组织公共政策的执行,评估和调整等方面发挥着主导作用;地方政府公共政策过程的科学化和民主化是地方经济社会发展的前提.例如,经过公共政策分析过程制定正确的地方经济社会发展战略规划,实现公共性资源配置;为了充分发挥地方政府在经济社会发展中的主动性和积极性,国家日益重视地方治理的价值
6、,地方政府将获得更大的公共政策空间;地方政府的公共政策能力将在越来越激烈的地方竞争 J生经济社会发展中起重要的作用.4.市场过程的地方规制者政府规制是法律赋权的有关政府机构,为了克服市场机制失灵等各种生产交往中的负外部性问题,或为了实现国家战略意志的需要,依照一定的法律法规对市场主体或社会主体所采取的行政管理和监察督促行为,是对个人或组织自由决策的强制性约束.人们的经济交往和社会交往行为很大程度上都在某一地方行政区域内实现,地方政府作为中央政府的下设行政组织,在经济性和社会性政府规制行为中起着重#z-的作用.首先,地方政府是中央政府职权范围内做出的全国性政府规制行为的贯彻者.其次,地方政府在自
7、身职权范围内因地制宜地做出适用于本管辖区域的政府规制行为.第三,在公用事业,邮电传播,交通运输,教科文卫等领域,地方政府有很广阔的规制空间来发挥地方政府的规制作用.第四,地方政府的规制行为对地方经济社会的发展具有重要的影响作用.在政府与市场和社会的关系需要做出调整时,强化规制和放松规制都是主要的调整手段.5.公共产品的地方供给者政府的主要职责之一就是提供公共产品和公共服务.政府不但要保障公共产品和公共服务的可获得性,而且要保障公共产品和公共服务供给的公正性.一般而言,政府将会通过国家立法,财政转移支付等手段克服由于地方经济社会发展不平衡导致上述公共产品和公共服务供给的不均衡问题,以保证在全国范
8、围内实现上述公共产品和公共服务供给的公平性.但在现实条件下,上述公共产品和公共服务供给的很多方面具有明显的地方性差异.除了国防,司法等领域外,地方政府在其他公共产品和公共服务供给领域有很大影响.首先,地方政府是中央政府职权范围内的公共产品和公共服务提供的地方代理者或合作者.其次,地方政府是大部分社会保障,国民教育,医疗保健,环境保护,科技发展,基础设施,公共安全等公共产品和公共服务领域的直接提供者.第三,在国家鼓励市场化,多元化,民营化的公共产品和公共服务供给方式背最下,因为区域发展程度不同,地方政府供给公共产品和公共服务的能力有较大的差异.第四,地方政府的公共产品和公共服务能力与地方经济社会
9、发展之间有着密切的联系.6.私人产品的地方消费者从经济交往的角度而言,政府本身就是私人产品的一个庞大消费集团.政府作为消费者是通过政府采购的方式实现的.政府采购是指各级政府为维持政府自身的运转或为公众提供公共产品和公共服务的需要,依照一定的财政制度和财经纪律,对物资,工程或服务进行公共支付性购买的过程.可以说,政府是一个国家内最大的单一消费者,政府采购购买力一般可以达到一个国家的国内生产总值的 lO%以上.地方政府作为私人产品的地方消费者,首先,无论从其公务员数量,或从公共产品和公共服务提供范围等方面来衡量,为维持自身运转或提供公共产品和公共服务而进行采购,地方政府在整个政府机构中都是重要的私
10、人产品购买者.其次,中央政府乃至地方政府的政府采购已经成为各国政府通常使用的l36宏观经济调节和社会危机治理的有效手段.第三.地方政府采购的规模扩大或缩小,采购结构的变化等都对地方经济社会发展起着明显的影响,或影响市场主体的投资方向,或影响社会公众的生活环境.第四,中央政府乃至地方政府的政府采购是实现政府公共收支“取之于民,用之于民“的过程 .7.公共事业的地方建设者公共事业是z,CJ-基于自身政治价值,为实现公众生活质量的提高,以提供特定公共产品和公共服务为目的而举办或特许的经常性生产部门.一般而言,公共事业包括教育事业,文化事业,科技事业,卫生事业,体育事业,公用事业等门类.地方政府作为公
11、共事业的地方建设者,首先,地方政府是中央政府职权范围内公共事业门类建设的地方代理者或合作者.其次,地方政府是地方政府职权范围内公共事业门类的建设者,并在公共事业建设过程中享有较大的自主权.第三,地方政府公共事业建设是地方经济社会发展的基础性前提.第四,地方政府公共事业作为经常性的生产组织,日益市场化,社会化,民营化的改革方向,使其成为地方经济社会发展的有机组成部分.第五,地方政府通过地方公共事业建设提升其区域内的公共产品和公共服务供给能力,是吸引人才,资金,企业等经济社会发展要素聚集的重要条件.8.秩序社会的地方治理者在政治共同体中,秩序是先于一切价值的价值.地方政府作为中央政府的创设机构,执
12、行机构,其政治立意,行政过程应与中央保持一致.同时,地方政府的创设及其行政不只是现实的产物,而且是历史的产物.一个国家的地方治理传统,地方性文化特征,行政区划的沿革,社会结构状况等都会对地方政府的创设及其行政产生重要的影响.地方政府作为秩序性社会的地方治理者,首先,地方政府是中央政府为了实现更有效的社会管理和社会服务而在一定的辖区内创设的.其次,地方政府的创设及其运转被认为是实现民主政治的重要手段.正是在地方政府的创设和运转过程中,公民能实质性地获得政治学习,政治参与的机会.第三,只有在一个能实质性地发生社会交往关系的空间中,诚信友爱和公平正义才会成为能被共享的实践性价值.地方政府及其相对稳定的管辖区域提供了一个共享的社会网络,并把它作为其地方治理的重要社会资本.第四,地方政府治理创新是国家治理创新的重要动力,是激发社会创造活力的基础.第五,地方政府是地方社会矛盾和社会冲突的权威性裁决者,是中央政府应对社会危机管理的第一现场.第六,每个地方政府辖区内的自然环境都会具有不同的特征,地方政府生态环境行政工作具有更明显的针对性.(责任编辑廖国强)
