1、对深化农村税费改革几个问题的思考对深化/王宏波农村税费改革试点工作已进行了四年,总体来看,农民负担得到了明显减轻,改革的效果较为显着.但仍然存在“一事一议“筹资不规范 ,乡村债务化解难 ,农村义务教育经费投入不足等问题,这些问题如不加以解决,将直接影响到农村税费改革的顺利进行和进一步深化.一,“一事一议“筹资的规范问题实行农村税费改革后,取消了村提留.原来按农民人均收取的公积金和公益金不再向农民收取,村内兴办集体生产公益事业所需资金.采取“一事一议 “的办法来解决.由村民大会民主决定.但从各地试点的情况来看,“一事一议“ 筹资中存在以下问题:一是“有事难议“. 如有的地方由于近年来农民收入增长
2、缓慢;有些地方农民实际收入下降,村委会提交审议的筹资方案往往难以通过,议而不决的事情时有发生.二是“有事不议 “,有些地方开会议事 ,村民却召集不起来;还有的地方开会需要给钱村民才去参加.三是有些地方把不属于“一事一议 “的项目列入议事范围 ,存在“多事一议“等不规范行为.四是有的地方突破了“一事一议“ 制度中规定的(最多人均 l5 元标准 1 筹资上限标准,而是按亩均 l5 元标准收费,造成农民每人实际交款超过 l5 元标准.甚至超过人均20 元.五是有的地方将农民负担卡中的“一事一议“ 作为固定性收费项目向农民收取.“一事一议 “制度不仅是一项村内筹资投劳制度.也是农村基层民主政治建设的重
3、要内容.必须长期坚持,并采取相应措施加以改进.首先,要加大政策宣传力度.针对不少群众对农村税费改革的具体内容知之甚少,对“一事一议“ 筹资用于哪些公益事业也不甚了解的现状,各级政府应加大“一事一议“ 筹资政策的宣传力度,让农民真正了解政策,做到有事必议.其次,要制定和完善“一事一议“筹资的议事程序,议事范围和上限标准.“ 一事一议“ 筹资必须按照有关程序进行 ,年初应由村委会根据实际情况编制所办公益事业的预算方案.其方案必须经 2,3 以上村民同意或村民代表会议通过.杜绝达不到法定人数断议,更不能违反政策含议.当然,村内事业改革应坚持量力而行的原则,充分考虑村民的经济承受能力.村内实行“一事一
4、议“的集体生产 ,公益事业的筹资筹劳要经县政府确定,实际上限控制,由村民合理负担,村民人均负担“一事一议“ 的资金全年最高不得超过 l5 元.再次,是要加大对“一事一议“ 筹资执行情况的监督.一方面 ,在每项筹资中,从预算,议事,筹集到使用,决算的各个环节,都要逐条逐项地公布于众,让群众了解整个工程项目和资金的使用情况,自觉接受群众的监督.另一方面,县,乡两级政府要加大对“一事一议“筹资准备工作,议事工作和所筹款项的管理工作的督察力度,看群众对筹资事项是否清楚,筹资方案是否符合当地实际,村民代表大会是否真正召开.参加人数及表决人数是否达到法定标准,所筹资金是否实行专户储存,专人管理,专款=(2
5、oo5 年第 7 期) 财名厕充专用.二,乡村债务的化解问题乡村两级长期形成的各种债务.已成为许多乡政府和村级组织的沉重包袱,成为农村税费改革的重大难题.据农业部有关部门推算,中国的乡镇将近 5 万个,平均每个乡镇负债400 余万元,共计 2200 亿元左右.根据有关部门的调查,乡村两级的负债主要有以下三种情况:一是因为部分农户历年欠下集体“提留 “款和农业税 ,或因乡村工作需要而资金不足 .乡村只好以干部误工款或干部个人名义借款,贷款(上级规定乡村集体不能贷款)垫付,形成乡村债务.二是过去“普及九年制义务教育“校舍建设工程 ,乡村道路建设工程,农田水利工程,村社干部误工款,共同性生产服务费等
6、项目,向农民下达的数额和计划征收年度不足实际所需.又还没“来得及“ 继续集资补足,因“断奶“ 形成债务 .三是因为乡村账务管理不善 ,干部贪污腐败造成责任性负债.农村税费改革后,乡村可供选择的偿债方式越来越少.偿债形势异常严峻.对于如何处理乡村庞大的债务,以下几点思路可供参考和借鉴.(一)要明确清偿乡村债务的基本前提和基本原则.坚决杜绝新债的产生农村税费改革后.虽然国家加大了对改革地区转移支付的力度,但转移支付根本无法解决乡村基本的资金需要.因此,必须采取有力措施,精简乡镇机构,分流富余人员.逐步推行乡镇自治的改革.同时,地市级政府也要拨出一定的经费保证乡村不再产生新的债务.此外.要根据乡村债
7、务的性质,划清国家,地方政府和农村社区各自应对债务承担的份额.在分清性质的基础上,确定偿债的基本原则.)要继续挖掘传统偿债方式的潜力一方面是强力收欠.农村税费改革后.农户提留尾欠还有一定的征收余地,对有能力上交提留款而拒不交纳的农户,应按照法律程序来催收:对实在没有清偿能力的尾欠户应按照程序予以主动核销,以体现党和政府的温暖.另一方面是债权债务重组.乡镇的债务与债权是一种典型的“三角债“, 可以通过债权债务重组,将乡村的债务变成民间往来.税费改革后,各地要通过干部协调和群众自愿相结合的办法,让债权人与债务人协商挂钩,进行债权置换.同样,农户提留尾欠也可采取债务置换的方式来化解债务,使乡村的债务
8、变成民问往来.f 三)要积极拓展新的偿债途径传统的偿债方式难以从根本上化解数量庞大的债务,因此,乡村还要创造性地开展工作,寻找更多的,更有效的偿债途径.一是积极培育新财源.增加乡村的还债能力:二是允许乡村拍卖机动田的长期使用权还债:三是鼓励乡村拍卖生产性资产用来还债;四是撤并乡村后留下的固定资产全部用来l3偿还债务:五是盘活具有商业性用途的资源还债;六是强化公益性资产的市场化运作,以其收入偿债;七是出售乡村企业股权偿债:八是通过资本经营来化解债务.(四 1 要建立国家和地方政府债务清偿机制虽然.乡村债务的问题在乡村,但有不少债务是由各级政府的不当决策所致,中央和省,地(市)级政府也应承担一定的
9、责任.为此.应设立乡村债务准备金,并纳入各级财政预算.用于清偿各级政府应当承担的部分乡村债务.其来源主要有四个方面:一是国家和省上通过转移支付拿出一部分作为偿债准备金:二是属于国家商业银行的贷款,可以挂帐停息.利息由偿债准备金支付:三是从支农资金中提取一部分 .三,农村义务教育经费的投入问题农村税费改革的一个十分重要的内容.就是要保证农村基础教育经费来源.税费改革方案中明确规定,不再向农村收取教育附加和各种集资,摊派,教师工资一律由县级财政集中统一发放,不准拖欠.从长远来看,取消农村教育费附加和农村教育集资,将农村教育经费纳入县级政府预算予以保证.对稳定农村教育的投入.保证农村教育的发展无疑有
10、着十分积极的作用.更重要的是,这项措施可改变农村教育费附加及教育集资征管多 fj,个别地方甚至借此乱集资 ,乱摊派的现象.使农民子女得以与城市孩子一样平等享受国家财政负担义务教育费用的好处但从各地试点的情况来看,随着税费改革后农村义务教育经费筹措渠道的减少,农村义务教育经费的投入随之减少,这使得本就存在投入不足问题的农村义务教育面临更为严峻的考验.其一是在上级转移支付力度不够的情况下.原缺口不小,加剧了县级财政的困难,影响县级政权其他职能的履行.其二是教师未来工资标准提高的负担也很有可能累加在县财政.有不少的地方.上划到县级财政的教师工资只包括省级以上政府认可的工资部分.因此,财政状况差的乡镇
11、无法保证补贴的足额发放.其 j 是校舍危房改造,新扩建所需的资金缺口较大.农村中小学校舍原本建设标准就低.再加自然损耗和灾害.每年都有大量的新增危房.针对中小学危房改造问题.在税费改革的试点地区,现一般要求由县财政直接负担改造费用,上级政府的相关援助只是采取一次性补贴的方式且数额较小,主要用于中小学布局调整.也可以相继从事中小学危房改造.显然上级政府这种额度不足.多功能用途的专项补助难以顾及全面情况.实际上中小学危房改造的支出现状,基本上由县,乡,甚至村共同负责.在原来我国农村义务教育普遍投入不足和农村贫困地区义务教育经费严重欠缺的背景下,进行的这次农村税费改革,肯定会加剧各地县,乡镇财政存在
12、多年的收不抵支的矛盾,如何解决好农村义务教育经费的投入问题,已成为深化农村税费改革的当务之急.(一)各级政府要合理分担义务教育经费投入义务教育是国家强制推行的免费性基础教育,国家有责任为义务教育提供充足的经费,有责任实现资源公平配置与提高效率,保障全体少年儿童平等享受义务教育.实现义务教育的均衡发展.推行义务教育,使教育服务均等化,是关系国计民生的全局性“公共产品 “,是全国性的事情.不应该完全让基层政府负责,况且一些欠发达地区光靠现有财力难以完成义务教育的任务.在 1994 年实行分税制改革后.中央和省级政府掌握了主要财力,但却基本上摆脱负担义务教育的14责任,而县乡两级政府财力薄弱,却主要
13、承担对义务教育的财政责任.这种政府间财力与责任的不匹配也是农村义务教育财政短缺的原因.从国际经验看,教育经费都由各级政府共同承担.而且中央和省级财政的责任较大.因此,在法律上要明确规定各级政府合理承担义务教育投入的比例,加大中央和省级财政对义务教育的财政支出,以避免义务教育经费短缺和全国义务教育发展的严重失衡.1 进一步调整教育投资结构,加大义务教育经费投入的份额在教育经费预算既定情况下,各级各类教育所占的份额在很大程度上取决于政府对教育发展的战略安排.上世纪 80年代末至 90 年代中期,我国为普及义务教育,高教经费所占份额有所下降.但近几年高教经费所占份额却急剧增加.据中国教育经费统计年鉴
14、数据显示:1999 年高教经费比重为20.89%,2000 年升至 23.35%,到 2o01 年达到 26.26%.笔者认为,当前我国最重要的就是要解决义务教育经费投入短缺问题.因此,应压缩高教经费份额,增加义务教育经费的份额.按照国际通行标准,人均 GNP 在 6O0_一 2000 美元的国家,三级经费比例应为 40.5:29:l7.9.这虽然不是一个绝对的比例.但作为正处于人均 GNP 向 1000 美元发展阶段的中国 ,这一,j级教育经费分配比例结构应是我们的发展方向.(三)加快农村义务教育改革步伐,优化农村中小学教育资源配置教育支出是各地乡镇财政的最主要支出项目.一般占乡镇预算内支出
15、的 50%以上,农村税费改革取消了各种集资,收费后,农村教育事业发展面临着资金严重短缺的压力.为在减轻农民负担的同时,保证农村义务教育的正常和持续发展,减轻财政压力,目前,最为重要的是推进农村中小学校布局调整,按照合理的编制.精简教师队伍,优化教育人,财,物资源配置,提高教育资源的使用效率.当然,在调整农村学校布局时,既要考虑收缩布局,便于管理的一方.也要考虑方便学生入学,减轻农民负担的另一面,因为撤并学校后需要将一些学校办成寄宿制学校,但这又面临着家庭困难学生交不起寄宿费而辍学的问题.山区乡镇地广人稀,经济落后,实行寄宿的条件尚不成熟,而保留初小和教学点,则能降低失学率,方便农村儿童就近入学
16、.f 四)积极探索筹措农村义务教育经费的新途径在我国目前总体财政收支赤字较为严重的情况下.仅仅依靠政府财政投入是难以彻底解决农村义务教育资金投入短缺问题,国家可出台一些政策法规来鼓励企业,社会团体和个人出资助教.如何在企业所得税法和个人所得税税法中规定,对纳税人通过非营利的社会团体和国家机关向农村义务教育的捐赠数额,在计算所得税前予以全额扣除.并采取一定措施鼓励富裕起来的农民捐资助教.同时.要鼓励社会力量办学.目前,我国社会力量办学主要集中在学前教育和高等教育,而在义务教育阶段却比较少.当前,我国除了继续鼓励社会力量举办高等教育外,还应大力鼓励企业,社会团体和个人等社会力量举办义务教育.这样国家不但可以节省高教经费,重构合理的教育投资结构.而且可以节省一部分义务教育经费,加大对贫困地区义务教育投入的力度.作者单位:天水师范学院经济与社会管理学院责任编辑:沈嵘(2005 年第 7 期) 财玄嗣充
