1、1以创新的思路推进农村金融综合改革焦瑾璞,2005 年 8 月 17 日一、政策沿革1996 年 8 月 22 日的国务院关于农村金融体制改革的决定，其指导思想是根据农业和农村经济发展的客观需要，建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系，进一步提高农村金融服务水平。2004 年中央 1 号文件中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策意见中指出：要从农村实际和农民需要出发，按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制2005 年中央 1 号文件中共中央、国务院关于进一步加强农村工作、提高农业综合生产能力若干政策的意见中
2、指出：要针对农村金融需求的特点，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系二、我国农村金融需求的特殊性与国际先进国家相比，我国的农村金融市场发育状况要落后 20 年左右。 “覆盖面” 和 “可持续性”是评 价农村金融发展状况的两个主要标准。从覆盖面指标来看，虽然我国的农村金融几乎覆盖了绝大部分地区，但从资金的可获得性看，我国的覆盖面不到25%（有人 认为不到 15%），而印度农村金融的覆盖面达到 75%以2上。从可持续性指标看，农村金融运行、尤其是小规模信贷运行的理念、方式、方法和效果还停留在国际先进国家上世纪 80 年代的水平，并主要体现为两个特征：一是低利率和利息补贴政策
3、；二是以项目为主，而没有以机构为基础，项目进行的时候情况很正常，但一旦项目结束，情况又回到了原来的样子，没有可持续性。从我国农村金融运行的现实来看，覆盖面和可持续性之间存在矛盾，强调覆盖面意味着公平，但却可能影响农村金融的可持续性。因此，在这两者之间需要寻求一个合理的平衡点。这在一定程度上构成了未来我国农村金融改革和发展的关键。与国际经验比较，我国的农村金融问题存在一定的共性，但更具有特殊性。相对而言，东亚、东南亚和南亚的情况要类似一些。一是都由大量的小农户构成需求主体，二是这些农户收入水平、储 蓄能力都比较低，三是他们的整体社会影响却很大，四是道德风险在农村金融运行中的影响都非常重要。但是我
4、国的农村金融问题同时存在着重要的特殊性，主要表现为：首先，我国农村和农民的经营规模都非常小，例如，我国国土面积远远超过美国和印度，但我国人均耕地面积不到 0.09 公顷，不到印度的1/2、美国的 1/6。其次，我国 农户的数量却极其庞大（约为 2.44 亿户），相应地对资金的总体需求就非常庞大。第三，农户之间的结构性差别、地区差别非常大，相应地需求结构差异很大，发达地区或相对富裕的农户可能主要表现为生产性、经营性的金融需求，但落后地区或相对贫困的农户则需要更多的生活性债务（如教育、3医疗等）。第四，我国的土地所有制为集体所有，产权不完整，土地、房屋以及相关的财产都无法进入市场，不能抵押。第五，
5、我国城乡差距非常突出，且有扩大趋势，呈现出很严重的城乡二元结构问题。第六，我国的行政干预力量也可能是最强的，等等。所有这些，都对我国农村金融市场的改革和发展具有重要的影响。三、目前农村金融存在的主要问题目前的农村金融改革集中于供给层面，在思路上还没有真正触及到农村金融的基本需求面，供给和需求无法有效地融合。过去我们对农村金融体系的改革和发展往往侧重于机构的调整、重组和监管，但却忽视了农村金融的基本需求，忽视了农村金融的主要功能。农村金融体系的重构、农村金融市场的改革和发展首先需要明确农村金融的边界界定以及功能定位。从根本上说，农村金融要为解决“三农 ”问题 服务。具体而言，一是要解决农村、农业
6、和农民的融资需求问题。二是能够有效地对农业生产和农民资产进行风险管理和风险规避。三是为了实现农业、农村资源的合理、高效配置。这构成了农村金融需求的主要内容和主要方面。因此，新一轮的农村金融改革和发展应从需求方、从农村、农业和农户的现实需求及其层次结构来推进。四、体制问题是下一轮农村金融改革的主要问题首先，对机构而言，机构存在的意义很大程度上是为了解决信息不对称问题。农村金融市场的一个重要特征是信用环境相对较差，信息不对称问题比较严重。但这并不是监管失效造成的，4而是我们缺乏有效的手段来避免这些问题。因此，对机构不应该把重点放在监管上，而是要鼓励体制创新。一是要形成市场化的运行机制，使价格能够反
7、映风险和成本。二是要形成市场竞争的格局，有了竞争才有压力，才能创新，才能约束市场主体的行为。三是要建立形成有效抵押品的制度创新，鼓励抵押品的各种替代形式，促进抵押市场的多样化。四是要促进其他金融产品的创新，例如农村保险、农产品期货，等等。其次，对市场主体而言，还有一个谁来选择机制的问题。是政府选择，还是市场主体或者农民自己选择？例如，目前的农信社改革中，究竟是省政府、银监会、还是信用社自己来选择？从目前的实践情况看，统一的“省联社” 模式无疑还是要给未来留下诸多隐患。事实上，过去农村金融改革和发展总体上失误大于成绩，这 正是以往政府选择的结果。政府花钱究竟能不能买来机制？这可能取决于最终的机制
8、由谁来选择，这对农村金融的激励机制、治理结构和长期可持续性非常重要。再次，就政府而言，农村金融市场改革中，要把拟定的目标和实现目标的手段区分开来。政府制定了目标，但可以通过市场和机构来商业化实现。市 场能够满足农户有效需求范围内的金融需求，政府需要做的是实现有效需求以外的农村金融需求，以及其他的辅助工作。五、在市场和政策性金融的发展上，需要根据客观现实对现有农村金融资源进行必要的整合5首先，从资本使用效率来看，农村资金向城市外流是必然的。仅仅通过现有的信用社和农发行等机构实现对农资金支持，恐怕也无济于事，因此需要整合各种社区内的金融机构，包括商业银行、非正规金融等，并通过一定的制度安排（例如，
9、社区再投资法）实现对农资金支持。其次，在目前我国农村的现实条件下，单纯依赖完全的商业性、市场化农村金融可能也是行不通的，因此有必要发展政策性金融。一方面，政策性金融的重要意义在于，通过提供补贴或者担保等形式的支持，解决农村非有效需求以外的金融需求，但其缺点在于成本高、效率低。另一方面，从国外的经验看，这些业务也完全可以交给商业性机构去经营，但在我国的现实情况中，由于商业性机构本身治理结构存在问题，因此可能诱发严重的道德风险问题。因此，需要对两者进行有效的整合，寻求一个合适的平衡点。第三，就目前的农信社改革和农发行职能调整问题而言，可以考虑对两者进行必要的再整合。法国农业信贷银行上面是国家政策性
10、的，但下面的分支机构却都是商业性的合作银行；而印度的农业发展银行则相当于一个农村金融领域专业性中央银行，为各种农村金融机构提供管理和服务。第四，在业务上，也应该根据我国的地区差异进行必要的整合，对 于发达地区，可能主要通过商业化途径，但对于中西部落后地区，政策性金融业务还是要通过各类金融机构提供或实现。6六、农村金融的改革和发展离不开良好的外部环境、宏观政策、配套改革的支持一是需要相应的法律和制度环境支持，对于农村金融机构，包括政策性金融机构、商业性金融机构以及非正规性机构，目前还都缺乏明确的法律规范。二是需要有关的宏观政策支持。例如，对于政策性业务形成的亏损、 对于农村金融机构的风险处置，需
11、要进一步明确地方和中央财政的义务、责任。对于商业性或政策性的农村金融机构，在准备金管理、再贷款利率等方面，现有的制度安排还不是很合理，需要研究更符合现实情况的管理措施。三是一些配套改革也非常重要。例如，既有的农村土地制度使农村土地和房产无法进入市场，也不能成为抵押品和担保品。农村社会保险、医疗保险以及教育、投资等多方面的现有体制都在一定程度上对农村金融市场发展构成了阻力，需要进行相关的改革，等等。七、创新思维，努力推进农村金融综合改革在既有研究成果看，比较全面、系统、深入、符合我国农村实际情况的农村金融市场研究还相对匮乏。在党中央、国务院把解决农民增收、提高农业综合生产能力问题作为今后一段时间
12、的农村工作首要任务的背景下，今后关于农村金融市场的研究应拓展思路、转变方向，切实提出符合我国国情的农村金融改革和发展新思路。7在研究视角上，应抛开既有的框架约束，着眼于农村金融市场的长期发展，把研究的重点集中在农村金融的功能发挥、可持续性发展，以及相应的制度安排上，提出关于农村金融市场的整体框架。在研究的方法论导向上，要从农村金融市场的需求方、从农户、 农业、农村的对农村金融的现实需求来展开分析，而以往过多地从供给方面分析农村金融市场问题。在研究方式上，要通过大量的深入调查获得第一手的数据资料，只有这样，才能充分掌握农村金融需求和供给的真实状况。在研究的价值取向上，相关的调查和研究应保持价值中立、充分运用市场机制、避免行政干预、避免过多的政策导向。即使是目前政府已经有定论、或者已经在操作的事情，仍然需要进一步的深入研究。此外，一些成熟市场经济国家、特别是国情和我们有相似性的周边国家和地区为我们提供了丰富的农村金融市场发展经验，因此，在研究中，还要充分借鉴国外的经验教训，进行比较研究。
