1、省联社的作用机制 黄金木 中国地方金融研究院 省联社在推动农信社改革发展中曾发挥了很大作用, 但在新的形势下, 这一作用已在逐步消退, 急需重新构建其作用机制省联社是在我国农信社体制改革中应运而生的, 其作用机制也是建立在推动农信社体制改革的基础上。省联社在推动农信社改革发展中曾发挥了很大作用, 但在新的形势下, 它的这一作用已在逐步消退, 急需重新构建其作用机制。省联社作用机制的产生1996 年, 我国农信社虽然与农业银行脱离了行政隶属关系, 但其资产质量差、历史包袱重、违规经营现象严重, 也影响到“三农”的金融服务。2000 年 4 月, 时任国务院总理的朱!基来到江苏考察, 对农信社的作
2、用和地位作出重大判断, 提出了要积极帮助农村信用社解决过去遗留的问题, 要调整和完善农村信用社的组织体系。2000 年 7 月, 国务院即批准江苏省农村信用社进行改革试点, 并于 2001 年 9 月正式组建江苏省农村信用社联合社。这是我国最早成立的省级联社。2003 年 6 月, 国务院印发深化农村信用社改革试点方案的通知, 将农信社的监管体制界定为“国家宏观调控、加强监管, 省级政府依法管理、落实责任, 信用社自我约束、自担风险”, 并提出试点地区可本着精简、高效的原则, 简化管理层次, 成立省级联社或其他形式的省级管理机构, 在省级人民政府领导下, 具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调
3、和服务职能。同年 9 月, 中国银监会又下发了农村信用社省 (自治区、直辖市) 联合社管理暂行规定, 再次明确了省联社的这一职能。至此, 省联社的作用机制正式建立起来, 它作为省政府的代表, 依靠行政的力量, 协调社会的资源, 履行着省政府和监管部门赋予的职能。也因此, 省联社从开始就不可避免地打上了鲜明的时代烙印, 行政化管理色彩浓厚。省联社作用机制的发挥一是依靠政府强大推力, 推动农信社改制。信用社产权制度改革是当时农信社改革试点方案中的一项重要内容, 也是省联社的一项主要工作内容。尤其是省联社刚成立的几年里, 很大程度上调动了省、市 (县、区) 各级政府的积极性, 形成了支持农信社发展的
4、外部合力, 争取到诸多扶持政策。比如在推动改制上, 省联社协调地方政府帮助辖内农信社增资扩股、清收旧欠、置换资产、核销呆账和减免税收, 使其很快化解历史包袱、轻装上阵、顺利改制, 各地形成了股份制、股份合作制和纯合作制的多种产权形式, 也建立了农村商业银行、农村合作银行和县联社等多种组织形式。至 2016 年末, 全国已组建 1055 家农商行, 江苏、安徽、江西、湖北等省还全面完成农商行的改制工作, 山东、河南等省农信社也即将全面改制为农商行, 此外还有多家农商行上市。二是依赖行政管理手段, 加强农信社管理。行政管理是省联社的主要管理手段, 表现在经营管理的方方面面。虽然, 在国务院和银监会
5、的文件中, 都明确指出省联社要严格按照有关法律法规和行政规章实施对信用社的管理, 尊重信用社的法人地位和经营管理自主权, 但现实中对辖内农信社的管理却几乎是横向到边、纵向到底, 包括战略发展、高管任命、员工招聘、薪酬确定、费用控制、系统接入等各层面都受到省联社的管理与制约。这种集权式的强管理, 犹如雷霆之势, 在农信社改制之初确实发挥了很大作用, 在较短时间里改变了农信社过去存在的风险高企、管理失控、案件频发的局面。三是依托政府隐性担保, 提升农信社信誉。农信社划归省政府管理后, 省联社和农信社积极宣传农信社是省级的银行, 有省政府作保障, 以引导社会舆论, 增加客户对农信社的信任。有的省份还
6、对所有农信社的门牌进行更新改造, 对外挂牌为“XX 省农村信用社”, 统一形象, 突出“省属银行”的地位。这种做法对增强人们对农信社的信心, 从而稳定客户、保住存款、提升信誉、增强抗风险能力无疑起到了较好的促进作用。四是通过集中资源优势, 帮助搭建大平台。省联社成立后, 集中全省农信社人力和资金的优势, 以及凭着对外合作时的强大议价能力, 帮助辖内农信社搭建平台、引进技术、开发产品, 并且以规模优势节约了自主开发的费用, 较好地推动了农信社的业务、产品和服务创新。省联社作用机制的消退省联社对农信社的改制与发展所起的作用毋庸置疑。但是, 随着内外形势的变化, 特别是金融体制的不断改革, 农信机构
7、的市场环境、经营模式和管理方式发生了巨大变化, 金融业态也与 10 年前有了根本的不同, 省联社的作用机制面临着消退的危险, 甚至部分作用机制已经消退。一是农信社的改制基本结束, 推动农信社产权改革的作用机制已经消退。相当多省份的农信社已全部改制为农商行, 而农商行又是目前产权制度的最高形式, 因此, 省联社的这一主要作用机制在已全部改制为农商行的地区不复存在。二是农信机构法人治理得到不断完善, 行政化的管理手段也逐渐失去作用。农信社产权制度的改革不仅仅是引进社会资金入股, 实现股权结构多样化和投资主体多元化, 构建出新的产权关系, 更重要的是要完善农信社的法人治理结构, 真正实现农信社的自主
8、治理。目前, 在已成立的 1000 多家农商行中, 虽然法人治理还存在这样或那样的问题, 但较之前的农信社却是一个巨大的变化和质的飞跃。在这种情况下, 若省联社还保持着行政管理的惯性思维, 必然会与下辖机构产生矛盾和冲突。三是经过十多年的金融改革, 政府的隐性担保已逐渐失去作用。自 2003 年深化农信社改革以来, 我国农信机构实力得到大大增强、风险控制能力得到提升, 形象面貌也焕然一新。同时, 在金融教育的普及下, 人们的金融意识和风险意识有了很大提高, 再加上已建立了存款保险制度, 人们已不再把是否有政府的担保作为选择银行的主要因素, 政府也不会因为提供了信用背书就无缘无故地承担风险和损失
9、。从这点来说, 国家当初提出的省政府要为农信社承担风险的责任事实上已逐步消除了。四是随着移动互联网技术的发展, 由省联社搭建的各类业务平台已不再具有优势。在系统开发和平台建设上, 由于要兼顾不同地区、不同发展水平的农信机构, 以及对内协调、沟通和决策需要有一个较长过程, 决定了省联社建设的平台和系统不一定是最先进的。由于移动互联网技术发展迅速, 金融科技日新月异, 科技系统更新换代快, 很可能使刚开发的系统又面临着淘汰的危险。这对规模实力和创新能力都较弱的单个农商行来说, 是难以接受的。有的农商行就反映省联社业务系统落后但又不让其单独开发, 高额的信息科技服务费却照收不误。构建省联社新的作用机
10、制省联社作为农信社体制改革的产物, 当农信社体制改革进入了一个新的阶段, 省联社应适应新的形势, 要么撤销, 要么自身改革, 改变它原有的职能和作用, 构建新的作用机制, 在新的形势下发挥新的作用。一是简政放权、强化服务。这既是在目前省联社体制和地位还保留情况下作出的现实选择, 也是国务院和银监会积极主张的。一方面, 省联社改革涉及方方面面的利益关系, 不可能在很短时间内全部改革到位, 它的部分管理职能还需保留;另一方面, 我国地区差别大、农村金融发展程度不一、农信系统实力和能力也参差不齐, 还需要省联社来管。尤其是一些规模弱小的基层行社还有赖于省联社的科技支撑、产品规划、技术输出以及风险化解
11、的服务。但在管理与服务上, 省联社应该做到“淡出行政管理职能, 强化服务功能”, 放弃诸如高管任命、员工招聘、广告宣传, 以及财务费用控制、业务系统接入、岗位薪酬设置等具体业务方面的管理, 将教育培训、系统建设等改为服务项目来做。管理时, 要对管理对象实行分类对待, 重点加强对实力不强、内控薄弱的中小县域基层行社的风险管控、业务指导和科技支持, 而对规模已经做大、治理能力较强的农商行可以逐步退出行政干预。在管理目标的设定上, 既要给一线行社“规定动作”, 更要给他们“自选动作”, 给基层行社更多的自主权。简政放权的目的, 就是为了更好地激发县级行社的内生动力、提升其自主经营能力。二是公司运作、
12、自愿选择。这是省联社作用机制改革的长远目标和方向, 也是最理想化的结果。我国几十年市场经济体制改革的一个最大成就是建立了市场机制, 市场的作用得到充分发挥, 各个资源要素在市场得到充分利用和优化配置。政府也适应形势发展要求, 不断地简政放权, 行政管理逐步让位于市场机制。省联社在完成既定历史使命后, 亦要最终实现企业化运作, 将省联社打造成“小法人、大平台”的公司类组织。早在 2007 年, 银监会就开始探索省联社改革的模式, 提出了联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社等五种模式, 而这五种模式就有三种是实行公司化运作的模式, 充分说明了省联社公司化改革是一个大方向。按照这个改革方向, 省联社只是作为一个纯粹的企业法人, 一切按公司运作的模式为下辖的农信机构提供服务。但是, 提供这个服务的前提是省联社的服务是符合机构需求的, 如果这个服务产品不好, 对方可要求退货、退款。而且, 对下辖的机构来说, 省联社只是增加了一个选择的机会, 而不是唯一的合作对象, 以此倒逼省联社提升服务水平和能力。多年前, 吉林省联社就开始做过这种尝试, 将其内设的科技部门废除行政制, 而改组成立信息系统平台公司, 由辖内农信机构自行决定是否加入该平台, 加入后完全按公司化运作, 突出服务职能, 受到该省农信机构的热烈欢迎和广泛好评。这或许可为当前省联社此类改革提供借鉴。
