1、公共政策中公平和效率的冲突与统一北京行政学院)2007 年第 3 期政治? 行政中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:10087621(2007)03002804公共政策中公平和效率的冲突与统一口孟凡民(北京行政学院公共管理教研部,北京 100044)摘要:本文尝试从主体,资源和过程层面来探讨公共政策中的公平争议问题 ,然后探讨市场体制下的效率问题,并提出公共政策的实践就是针对市场失灵现象进行政策干预,既追求市场配置资源时的高效率,更追求主体和资源层面的社会公平.最后,本文探讨公平和效率的关系问题,提出当公平的结果实现的是主体追求更高目标的手段而不是直接实现其目标时,公平才能与效率相协
2、调.关键词:公共政策;公平;效率公平与效率作为一对既相互促进又相互矛盾的价值追求存在于社会发展过程之中,尤其在公共政策领域,当政府制定政策对各种社会资源进行分配时,特别是当中国急剧的体制转轨和社会变革日益凸显出政策多变与缺乏稳定性时.更会引起人们对公平与效率问题的强烈关注.政府作为“以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织“11, 承担起了无可替代的治理社会经济的重任,内在地决定了政策行为必然体现公平与效率的社会价值.公平与效率是政策的起跑线,是支配政策行为的内在价值准则.古希腊的思想家们很早就对资源分配的标准问题进行了大量思索,譬如“政治权利的分配必须以人们对于构成城邦各要素的贡献的大小
3、为依据“21.勇毅和善德是“ 城邦所有企求并获致优良生活的条件“21.体现了先哲们对分配依据的思考.当代思想家们中,甚至有人把政治看成是权威性分配价值的系统.把政府对社会经济干预的输出即政策看做价值的权威性分配.31 受此启发,本文主要结合市场经济体制,对政策从事社会资源分配所体现的公平与效率进行研究.一,政策分配中的公平争议某种意义上说.公平是一个无法下定义的概念,也没有一个明确,统一的标准来界定公平.因而公平是个没有对或错的概念,从政策的角度看,人们对一个问题持不同的看法,关键是在于人们对公平的理解角度是不一样的.在现实的政策分配中.公平的争议主要体现为两大类型:(一)争议一:公平应建立在
4、过程层面上着名政治哲学家诺齐克认为,分配中的公平应建立在自愿和公平的过程基础之上.如果产生贫富悬殊结果的过程是合法的,那么人们持有财富就是有权利的.如果这些分配事实确实是由一个合法过程产生的,那么它们本身就是合法的.423 简而言之,只要人们是通过公平的过程获得资源的,那么就是公平的.这里的关键问题是,我们到底如何知道获得资源的过程是公平的呢?诺齐克认为,第一,最初获得,或对无主物的获取是通过公平的过程获得的,即获取的正义原则;第二,持有的转让是通过公平的过程进行的.即转让的正义原则.这两项原则下的过程就是公平的过程.诺齐克进而认为.我们在断定分配是否公正时.必须结合过去的知识,记录以显示资源
5、是怎样获得的.如果过去的获得是通过公平的过程取得的.那么现有的资源分配就是公平的.如果过去有不正义的存在,则应对持有中的不正义进行纠正.按矫正不正义的原则对其持有是有权利的,那么,他的持有就是正义的.问当然,这同样也是按公平的过程取得的.(二)争议二:公平应建立在主体资格和资源本身之上该观点以着名思想家罗尔斯为代表.他把主体收稿日期:200701_10作者简介:孟凡民(1969 一),男,北京行政学院公共管理教研部讲师.一28北京 45-5 学院)2007 年第 3 期政治?行政资格扩大到所有公民,把资源扩大到几乎所有重要害“的情况下,才能实现正义.ISm 因为原初状态的产品上面,所有社会价值
6、自由和机会,收入是恰当的最初状况,因而在它那里达到的基本契约和财富,自尊的基础都要平等地分配,除非对是公平的.ISm 不管罗尔斯原初状态的假设是否成其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合立,诺齐克的过程公平无论如何也达不到此状态下乎每一个人的利益.5t5s 那么,如何看待现存社会和的公平状况.在罗尔斯看来,诺齐克的过程公平暗经济的不平等呢? 罗尔斯认为 ,这种不平等应这样含着历史的不公平.安排:使它们被合理地期望适合于每一个人的利(四 )主体资格和资源层面公平的缺限益:并且依系于地位和职务向所有人开放.5156 在尽管罗尔斯把主体资格扩大到所有公民以及此.对重要产品在所有公民中的分配应坚持
7、两个原把资源扩大到所有重要的社会产品上面,看起来是则:第一个原则要求平等地分配基本的权利和义非常理想的 ,但与社会现实仍有很大的距离.诺齐务:第二个原则则认为社会和经济的不平等(例如克对此进行了批评 .第一,人是有差异的,对资源的财富和权利的不平等)只要其结果能给每一个人,评价也是不一样的,任何人都不能把自己认为的客尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益,它观标准加在其他人头上.第二,所有的社会政治价们就是正义的.IS因而罗尔斯的公平理论其实是值不可能同时实现 ,那么就必须使它们可被实现的一整套的社会结构和政治制度下的产物,公平的规机会相等,让每个人都能选择最符合他的价值观的则应该是这些制度
8、对社会产品的规范.共同体.第三,人是复杂的,其相互联系也是复杂总体上说,持过程公平的人往往反对政府直接的,从而社会也就是多元的.4188-39就现实的政策运介入资源的分配,更是反对借政策来重新分配人们行情况来看,由于主体资格形态各异,一个社会的的收入和财富.如果社会上存在着不公平的话,就资源千差万别,如果根据各种类型的主体资格或每应当从资源分配的过程人手,而不应从主体资格或一种资源来制定政策的话,那么政策的数目将多如资源功用来着手解决社会不公的问题.与此相反,持牛毛,难以运行,政策分配效率降低.再者,人的主第二种观点的人往往主张通过政策对资源进行直接体身份是有变化的,资源的用途和功用也在不断更
9、分配.因为这样做符合最大多数人的最大正义.新,根据主体资格制定政策分配资源将很可能导致(三)过程层面公平的不足政策缺乏稳定性,甚至朝令夕改,致使社会公众丧依照诺齐克的解释.只要最初的获得和资源转失规则的可预见性,反而不利于社会公平.相反,过移是公平的,那么现有的资源分配就是公平的.这程公平相对来得简单得多,不管什么人,什么资源,里,诺齐克犯了一个不能自圆其说的错误.以前获只要遵守特定时期的正义程序,就毕竟有可能实现得资源之所以是公平的,是因遵守了一定历史时期过程层面的公平.然而,一个不争的事实是,世界各的社会规范所致,即把某种社会规则作为公平的依国越来越多地依据主体资格和资源层面的公平来据.鉴
10、于此,诺齐克所认为的公平不受社会结构和制定分配政策,这既反映出政府对社会生活干预的政治制度约束与影响的看法就陷入了矛盾的境地.增多,政府职能的变化和扩张,也反映出政策现象在传统社会的规范中,买卖奴隶是正当的,从而资不断复杂化.源分配是公平的,那么所获得的资源在后来的社会二,市场条件下政策分配的效率与公平中还将是公平的吗? 其理论的最大缺陷就在于 :抛开社会规范不谈,如何找出过程公平的基础来,看效率是一个经济学范畴,这是指资源的有效使来是很难找到的.罗尔斯在批评诺齐克过程公平的用与有效配置.政策一旦牵涉到效率的受益者观点时,用了一个关键术语“原初状态“, 认为只有或受损者 ,一旦牵涉到人们的价值
11、判断,就使得政策在此状态下,即“在相应于传统的社会契约理论中异常复杂起来,对效率的争议也就产生了.本文打算的自然状态没有一个人知道他在社会中的地对市场在追求效率时引发的公平问题进行探讨.位无论是阶级地位还是社会出身,也没有一个市场中政策分配的效率价值一直是政府决策人知道他在先天的资质,能力,智力,体力方面的运关注的中心.与市场配置资源不同,政策分配的效气各方并不知道他们特定的善的观念或他们的率不但要考量手段选择的最佳化,而且更关注分特殊的心理倾向.正义原则是在一种无知之幕后被配的直接结果(其中就有公平因素的考虑)即政策选择的.这可以保证任何人在原则的选择中都不会分配的有效 l(effectiv
12、eness).效率是指以最少的可因自然的机遇或社会环境中的偶然因素得益或受得资源完成一项工作任务,而有效性则是指完全实一29北京行政学院)2007 年第 3 期政治?行政现所预想的结果.7284 对于负面的外部经济,政策分配的主要任务在于迫如前所述.市场配置资源是一种过程性的分使交易双方考虑并承担外部经济效果所引发的各配,既体现过程层面的公平,又能体现市场的效率.种成本,以体现社会的公平价值.对于积极的外部但过程公平仅是公平的一个层面而已,它受到资源经济效果,政策不妨提供补贴,以引导资源有效配和主体层面公平的挑战.不仅如此,市场的效率往置,实现社会资源的最大收益(效率).因而 ,消费者往会导致
13、非效率的出现,于是政策分配针对市场的应该为他们的购买所引起的烟尘支付代价.向农民非效率,在追求政策分配中的市场效率同时,更体提供水土保持补贴,使他们保养森林,从而避免波现出依据资源和主体层面对市场进行干预,达到资及大面积的水灾,也许是合理的社会政策.嘲源和主体层面的公平.表现在:第四,如果社会真正按照自愿原则进行交换的第一,人们虽然接受自愿交换造就自愿配置高话,那么没有任何一家企业或个人愿意承担公共产效率的观点,但是不受控制的市场结果常常是事与品的生产.公共产品有利于整个社会,但对于企业愿违的,市场失误现象频频发生.竞争的不完全性和个人无利润可言,而且在使用方面往往不具有排会导致市场丧失效率乃
14、至市场分配过程所体现的他性.可是,随着社会发展,社会公众需要越来越多公平.垄断者(由于买进或卖出数量足够巨大的某的各式各样品质和数量的市场无法提供的公共产一物品,以致能影响该物品的价格的人)的出现品.对于公共产品的提供,政策分配的做法要么是可以说是最大的市场失误现象.各国政府无不制定强迫人们掏钱来投资公共产品(如公共产品使用政策(反垄断法) 对垄断者进行规制,以求恢复市场税,公园门票等),要么是政府自己掏钱(用纳税人分配的效率与公平.但是就某些资源来说,市场上的钱)来直接投资和管理公共产品.政府提供公共很自然地形成一种合理的自然垄断或技术垄断.如产品,一方面体现出公平价值(让那些没钱的人享公用
15、事业中的水,电,气,热,通信等,由于这些市场受公共服务)的同时,另一方面则表现出低效率的资源需要大量的投资和先进的技术,最好由一家或问题.目前,世界各国兴起的政府再造,就是一场以几家企业供给.各国对这种垄断的通行做法是通过顾客为导向,提高政府服务效率,以满足公众各种政策对垄断企业的服务标准和价格进行规制(如最公共产品需求的运动.高限价),以求在一定程度上恢复市场的自由交换,三,政策分配中公平与效率的两难境地对弱势者进行保护,体现资源分配的公平.第二,市场效率起作用的条件是人们拥有充分公平与效率通常被认为是一种“零和关系“,一的信息,他们能判别劣质物品从而不去购买它.他方增多就意味着另一方减少.
16、许多政策争论围绕如们从来不买事后证明是有毒的或无效的药品.更重何把公平与效率组合到一起.在现实社会中,体现要的是:他们的“欲望,被认为能够代表真正的“ 需公平与效率关系的政策基本上集中在税收和社会要,和“爱好“.869 但这往往是达不到的,如企业提福利领域.公平与效率之间的矛盾主要表现为以下供以及公众掌握产品信息需付出代价,情况往往是-+Ty:人们不愿承担获取充足信息的成本;有时企业会隐第一 ,有关人的动机.公平的结果会人为地消瞒相关信息而损害公众利益:公众往往没有充足的除人们之间的差别 ,不利于人们从事市场竞争.知识和能力来理解掌握产品的信息.对于信息的不第二,政策分配越追求公平,就会越多地
17、干预对称问题,政策分配的通常做法是:在保证自愿交市场运行 ,干预和影响个人的自主选择,导致自愿换的前提下,提高公众对资源信息的掌握程度,如性的降低,从而对个人选择的效率有负面影响.强制规定企业有义务向消费者提供完整信息(如食第三,为维持公平化的政策分配,就需要维持品的营养含量,产品的性能技术指标,使用方法一个庞大的政府机构,该机构自身的运行会消耗大等).以保证市场分配的效率和公平.量的社会资源,对于整个社会的财富增长来说,无第三,传统市场理论认为,市场交换只是就交疑是巨大的浪费.换双方的利益而言的,既不会有利于也不会有害于当然对上述三个方面,也存在着不少争论,有第三者的利益,这也是无法满足的.
18、通常的情况是,的学者提出了相反的观点.在政策分配领域中,一由于某人或某一厂商的行动而导致于其他人或厂个颇能引起争论的问题是,如何对弱势者提供帮商有利或不利影响.唧一 136 对于某些共享物品(如助.一种观点认为:“把钱交给人们,让他们自己去空气)来说 ,经常出现的情况是“公有地的悲剧“.r6o 购买所需的保健劳务和食物.“ 另一派观点则北京行政学院)2007 年第 3 期政治?行政说:“如果你把牛奶钱给予穷人.他们会用它来买啤酒.如果你提供实物救济,那么,你的钱在减少营养不良造成的软骨病和疾病上会发挥更大的效果.个人所挣到的钱应由个人支配.而社会针对具体困难而向个人提供的钱.则应由社会以仁慈的
19、专制手段把它直接导向具体目标.“111236 实际的政策运行的确经常产生第二派观点的担心,有些母亲(把政府提供的金钱)花费几百元为自己镶牙或购买彩色电视机,而这些钱本来是应该为她们的孩子购买维他命 A的.111236 提供金钱和提供实物,体现的都是政策分配中的公平.但是两者在效率方面表现出巨大的差异:提供金钱在满足特定需求方面,缺乏效率,但在政府项目管理方面体现出效率(把钱发出去就行了);提供实物在满足特定需求方面有效率(提供牛奶直接满足穷人对牛奶的需求),但在项目管理上缺乏效率(给每位穷人发放牛奶需要大量的工作人员).不管怎样,所存在的比较一致的看法是:公平如果实现的是人们追求更高目标的手段
20、时,才能实现效率.对于我国的国企改革来说就体现了这一点.早期的国企改革中,政府往往给企业提供资金支持,反而导致企业过于依赖政府,致使企业效率低下.后来主要针对企业竞争的环境采取一些措施,如让企业分流员工,技术改造,建立社会保障机制等,反而有利于企业放手一搏,提高经营管理效率.可是,现在面临的问题似乎仍然如上所述:政策分配在实现人们追求更高目标的手段时.又如何实现政策管理的效率呢?参考文献:1 斯蒂格利茨等.政府为什么干预经济一政府在市场经济中的角色M.郑秉文,译.北京:中国物资出版社,1998:69.2】亚里士多德.政治 M】.吴寿彭,译.北京:商务印书馆,1965.【3】戴维.伊斯顿.政治生活的系统分析【M】.王蒲劬等 ,译.北京:华夏出版社,1989:39;385.4】罗伯特 ?诺齐克.无政府 ,国家与乌托邦M】.何怀宏等,译.北京:中国社会科学出版社,1991.【5】约翰?罗尔斯 .正义论 【M】.何怀宏等,译.北京: 中国社会科
