1、本科生专业文献综述题 目: 行政强制执行模式问题研究综述 姓 名: 宋嫦娥 学 院: 人文社会科学学院 专 业: 法学 班 级: 法学 52 班 学 号: 2265210 指 导教师: 杨钦 职称: 讲师 2008 年 6 月 20 日南京农业大学教务处制行政强制执行模式问题研究综述法学专业学生 宋嫦娥指导教师 杨钦摘要：行政强制执行模式是行政强制执行的首要问题。目前因对行政强制执行权的性质、行政 强制执行主体的不同认识以及行政强制执行价值目标的不同取向形成了两大执行模式：德奥模式和英美模式。我国在实践中形成的以申 请人民法院强制执行为原 则，以行政机关自力 执行为例外的司法主导型的行政强制执
2、行模式，因其存在的种种弊端引起了我国理 论界各学者对我国行政强制执行模式选择的研究和探讨。关键词：行政强制执行模式；执行主体；执行权的性质The summary of the model of administrative compelling executionStudent majoring in law Song ChangeTutor Yang QinAbstract: The model of administrative compelling execution is the primary issue of the administrative compulsory execut
3、ion. At present because the quality of administrative compelling executive power, the main body and the selection of the value of the administrative enforcement have not been made agreements, it has formed the two main models of the implementation: German and Austrian model and Anglo-American model.
4、 In practice, our country has formed the principle of asking the peoples court for the compelling execution and with the exception of self-enforcement by administrative authorities. But there are lots of defects about the model, which exist in the theory or the practice. Therefore , Chinese theorist
5、s also began to study and explore the selection of the model of administrative compelling execution.Key words: The model of administrative compelling execution; The main body; The quality of administrative compelling executive power、 行政强制执行模式的基础理论(一)行政强制执行的概念和特征在中国行政强制执行这一概念是在 1983 年由王珉灿主编的我国第一本行政法教
6、科书行政法概要中提出的：“在行政法关系中，当事人不履行其行政法上的义务时，国家行政机关可以采用法定的强制手段，强制当事人履行义务。这就是行政法上的强制执行，是一种具体的行政行为。又叫做行政执行。 ”1其随后的行政法著作、教材对此概念都有涉及，但理论界对行政强制执行概念的界定却有多种不同的观点和表述。其中具有代表性的界定是“行政强制执行是指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同的状态的行为。 ”2行政强制执行主要有以下一些法律特征： 3第一，行政强制执行以公民、法人或其他组织不履行行政义务为前提,在一般情况下,这种不
7、履行还必须有不履行的故意。第二，行政强制执行的目的在于强迫公民、法人或其他组织履行行政义务。因此,强制执行应以行政义务为限,不能超过当事人所承担的行政义务范围。第三，行政强制执行的依据是行政处理决定,而不是以法律规定为直接依据。即使在由司法机关强制执行的情况下,其执行依据也是行政处理决定。(二)行政强制执行模式行政强制执行模式是行政强制执行的首要问题，它涉及到由何种机关行使行政强制权的问题，这不仅关系到行政相对人合法权益的维护，更涉及行政行为效力的实现以及行政效率的提高。而不同模式的形成和选择，又取决于行政强制执行的价值目标。行政强制执行的价值目标是一国行政强制执行法因理想效果设计而确定的主要
8、立法目的，是行政强制执行法价值取向的法律化。价值目标往往体现了一国的立法目的，而“法之目的，犹如指导法学发展的引导之星 ，其在法学中的地位，犹如北极星之于航海者” ， 4价值目标取向不同，其行政强制执行模式及其制度也大相径庭，因此，各国多重视价值目标模式的选择。对于行政强制法而言，其价值目标模式包括公正模式和效率模式。 5英美法系国家受其法律传统的影响，选择的是公正模式。该模式以公正作为行政强制执行立法的最基本的价值目标。对公正的追求使得在行政强制执行过程中能更好的保障行政相对人的合法权益，重视行政相对人对行政强制过程的参与，而且对强制执行权滥用还给予了对行政强制执行行为的行政救济和司法救济双
9、重救济，从而更好的保障行政相对人的合法权益。然而，公正模式下的行政强制执行影响行政效率，行政效率的降低有碍于行政目标的实现，同时也是对行政行为先定力与执行力的违背。与英美法系形成鲜明对比的是，在大陆法系国家，行政效率一直是立法者致力于解决的重要问题。因此在行政强制执行价值目标的选择上当然侧重于效率模式。该模式将行政效率的提高列为行政强制活动的首选价值，以促进和提高行政效率为终极追求。然而效率模式在过于强调效率的同时往往忽视了公正对行政强制执行的重要性。鉴于单一采取公正模式或者效率模式各有利弊，我国的实践是协调效率与公正的关系，既能保证行政目的及时顺利实现，又能充分保障公民、法人和组织的合法权益
10、，力求兼顾公正和效率，因此综合英美法系和大陆法系的做法采取一种折衷模式。(三)行政强制执行主体行政强制执行主体涉及到一个国家或地区行政强制执行模式选择的问题，即行政强制执行权是由行政机关来行使，还是由司法机关来实施，或是在两者之间作出一定的权限分工。对此，两大法系有重要的区别。大陆法系行政法由于受其发达的行政行为效力理论的影响，认为行政行为的执行力是行政行为效力内容中不可缺少的组成部分，行政机关对于不履行行政行为所课以义务的行政相对人，行政机关不待法院之确定判决，即有权直接以行政行为执行名义，自行对义务人实施强制执行。 6因此，大陆法系设置了以行政机关为主要行政强制执行主体的行政强制执行制度。
11、而英美法系其独特的普通法院传统要求任何人、任何组织均受治于法律和普通法院， “法律不承认行政机关具有自力救济的特权，行政决定以及行政执法的合法性，传统上给由法院加以司法控制或司法审查为原则” ， 7行政机关为实现行政目的，一般通过诉讼由法院确认并实现其请求权。也就是说，在英美法系国家，行政强制主体在绝大数情况下由法院来充当，行政机关或为行政强制主体是其制度设计的例外。对于行政强制权的实施机关，我国理论界也有众多不同的观点。有学者认为行政机关是我国行政强制执行的主体，如王连昌在其主编的行政法学中就明确指出“行政强制执行的主体是行政机关” ； 8也有部分学者坚持认为法院应成为行政强制执行主体，他们
12、认为人民法院执行行政决定的行为，应属于司法行政强制执行，其主要性质为司法强制执行，次要性质为行政强制执行。 9还有学者认为行政机关和人民法院是行政强制主体，如姜明安在其著作中就指出“行政强制执行的主体是行政机关和人民法院。 ” 10目前在我国行政强制执行制度的实践中，我国行政强制执行的主体在一般情况下为人民法院，但在法律规定的情况下，也可以是行政机关。(四)行政强制执行权的性质及其权属行政强制执行权是行政强制执行行为的“精神内核” ，行政强制执行行为则是行政强制权的物质载体与表现。行政强制执行行为本质上体现的是一种行政强制执行权的运用。对行政强制执行权性质的探究有助于我们建立合理的行政强制执行
13、模式体系。研究行政强制执行权的性质实际上是解决它是什么这样一个问题。毫无疑问，行政强制执行权是一种权力，关键在于它属于一种什么样的权力。目前我国理论界对此主要有三种不同的观点：第一种观点认为，行政强制执行权是一种司法权。该观点主要以我国现行行政强制执行制度为立论的基础，认为“凡是由司法机关行使的权力即为司法权” 。 11这种观点的产生主要受“强制执行权是司法权” 、 “法院应统一行使强制执行权”等观念的影响。第二种观点认为，行政强制执行权是一种行政权。大部分学者都持此种观点，但各自所持理由不尽相同。有的学者认为“行政强制权是行政权中的应有之义，一项完整的行政权既包括决定权也包括执行权。前者解决
14、的是义务设定问题，后者解决的是义务履行受阻时的实现问题。 ”12 有的学者认为行政强制执行是通过国家强制力来实现行政机关依法行使行政职权时所要达到的目的，因此，行政强制执行权本质上是行政机关依法行使行政职权的一种表现，是行政权行使的自然延伸，它本质上是行政权的一项权能。 13还有学者认为“执行权的性质决定于执行依据作出时所体现的国家权力的性质，行政强制执行的依据是具体行政行为，而作出具体行政行为的权力是行政权力，那么，行政强制执行权同作出具体行政行为的权力一样，属于行政权。 ”14第三种观点认为，行政强制执行权兼有行政权和司法权的双重属性。该观点认为，在行政强制执行过程中，部分职权具有行政权的
15、特点，部分职权具有司法权的特点，司法权和行政权的有机结合构成完整的强制执行权。二、国外行政强制执行模式概述(一)两大行政强制执行模式当今世界主要国家的强制执行模式有两种，一种是以行政机关为主导的德奥模式，另一种是以法院为主导的英美模式。德奥模式主要由大陆法系国家采取，其代表有德国、奥地利、日本等国。一般来说，大陆法系国家的行政法侧重于国家意志的表现和执行，强调公共利益绝对高于私人利益，注重维护公益。大陆法系国家行政强制执行制度和其他法律制度一样，应注重国家利益，保障行政效能。国家行政机关命令公民负担义务，公民如拒不履行，国家行政机关有权强制公民履行义务。在这种“国家利益高于私人利益” ， “行
16、政权优于司法权”观念的影响下，德奥模式将行政强制执行权归属于行政机关。如德国 1953 年颁布的行政强制执行法 ，就有“行政强制执行机关，原则上为作出行政行为的行政机关，也可部分或全部委托下级行政机关代为执行”的规定。奥地利的行政强制执行法也规定了“行政强制执行由县级及其上级国家行政官署负责执行。 ”15在该模式内行政机关既拥有决定命令权，又有执行权，二权集于一身有利于行政效率的提高，及时实现行政目的。然而这种模式也存在一定的缺陷，即行政机关拥有行政强制执行权就有可能造成权力不受限制或滥用权力而损害相对人合法权益。近代以来，采用德奥模式的大陆法系国家也意识到了这点，因而都规定了严格的行政强制执
17、行程序和完善的强制执行的救济途径。英美模式主要由英美法系国家采用，其典型代表是美国和英国。英美法系国家在历史上以“司法优先”和“法律支配”为法治主要特征，注重保护私益，即以维护公民的权利和利益为主。加之英、美国家的一切制度都是在三权分立和权力制衡原理的基础上构建的，因此对于包括行政强制执行在内的一切行政活动都必须予以立法控制和司法审查。在“司法权优于行政权”的理念下，英美模式将行政强制执行权原则上归属于司法机关，将行政强制权作为司法权的一部分。如美国规定：当义务人不履行有关行政法义务时，由行政机关向法院提起诉讼，请求法院强制义务人履行义务。英国也有类似规定：行政裁判所无权对其决定自行强制执行，
18、必须向法院起诉申请执行。15英美模式以法院为强制执行主体，这有利于防止行政权专断、滥用和不公正，保护公民合法权益，从而进一步保证了行政执行的公正合理。但由于司法操作手续的繁琐和费时，也可能降低行政效率，拖延执行时间，与此同时，大量执行案件的审查也过分增加法院的负担。英美法系认识到自身模式的缺陷之后也开始将一部分行政强制执行权交由行政机关行使，并且有逐步扩大的趋势。(二)域外各国行政强制执行模式的借鉴行政强制执行，作为一项法律制度，起始于西方，而中国行政法的研究和发展起步晚，各种理论还不够深厚和完善，因此，探讨中国的行政强制执行模式理应从了解国外的行政强制执行模式及其制度入手。由于西方各国的政治
19、、历史和文化背景不同，在发展的过程中，西方的行政强制执行法律制度形成了各自的特殊模式。1.德国德国是行政强制制度的发源地。行政命令权当然包含行政强制执行权的传统观念，一直在普鲁士王国的行政法制中占有统治地位，直到 18 世纪，这种观念仍以习惯法的形式存在着，并支配着普鲁士的行政强制执行制度。 1619 世纪中叶以后，国家立宪及法治思想开始推行，为了适应这一变化的趋势，普鲁士陆续颁布了一系列法律来规范行政强制执行制度。联邦德国成立后，颁布了专门的联邦行政执行法 ，就金钱债权的强制执行和行为的强制执行分别规定了不同的执行手段。这种模式要求当行政相对人不履行行政法义务时，由行政机关自行采取强制措施迫
20、使义务人履行义务，无须求助于司法机关。它规定了行政强制执行包括金钱给付义务及行为的忍受、不作为义务的强制；行政强制执行分为一般强制执行与即时强制。一般强制执行原则上以先由行政机关作出的行政行为（行政处理决定）为前提，即时强制则无需预先的行政行为；行政强制执行机关，原则上是作出行政行为的行政机关，也可部分或全部委托下级行政机关代为执行。而涉及人身自由的强制方式则必须由行政法院作出裁判，由司法行政机关执行。2.奥地利奥地利在行政法理论的研究和行政法典的制定方面的成绩非常显著，在行政强制执行方面也是如此。其于 1925 年颁布的行政强制执行法 ，至今仍被公认为行政国家中“行政强制执行”的典范。 17
21、在奥地利，不仅有完整地行政程序法典，而且有独立的行政强制执行法规。其行政强制执行法通则对行政强制执行手段作了具体规定：(1)对于有金钱给付义务人的执行，应当直接参照税法的规定办理，或者申请法院按照强制执行法规定执行；(2)对负有劳务给付或实物负担义务的人，他们不履行或不完全履行义务，或者不在规定期限内履行义务的，可以由他人代为执行，并由被执行人承担费用；(3)对于负有忍受，或有其他作为和不作为义务，而且按其性能关之不能由他人代为执行的，应由执行机关处以罚金，或者将其收押，迫使其执行；(4)凡不使用上述方式执行，且不执行又不符合行政裁决要求的，执行机关可以直接强制执行，但法律有其他规定的除外。3
22、.日本日本的行政强制执行制度在二战以前效仿于普鲁士法制，把强制执行方法分为代履行、罚金、直接强制和行政上的强制征收四种。在二战以后，为符合日本新宪法中尊重人权的基本精神，日本于 1948 年颁布了行政代执行法 ，同时废除了行政执行法 ，后来又陆续颁布了警察职务执行法和国税征收法等，从而构成了现行的强制执行制度。日本行政代执行法规定，强制执行必须有法律依据，行政机关一般只享有代执行的强制执行权。不服代执行的义务人，有权提起诉愿，或对该行政机关申明异议，并享有向法院提起诉讼的权利。代执行是行政强制执行的主要方式，其他法律中还有执行罚，直接强制与强制征收的规定。 18随着现代行政的发展，日本的强制执
23、行方式呈现多元化趋势。 194.美国美国在 19 世纪建立起来的违宪审查制度强化了司法权优于行政权这一观念， “司法优先” 、 “法律支配”成为美国法治的主要特征。法院不仅有权审查行政机关的行政行为，而且对于影响公民基本权利的行为只能由法院作出，因此其行政强制执行向来以“司法控制”为原则，即由司法机关依司法程序强制义务人履行义务。其基本程序是，在义务人不履行义务时，由行政机关向法院起诉，请求法院以命令的形式促使其履行义务。在美国，行政机关也可以成为行政强制执行的主体，即在某些情况下需要强制的，可由行政机关按照行政程序进行。这是美国法律中的例外，即在下述情形下，行政机关可以自力执行:(1)对负有
24、缴纳国税义务财产的扣押和查封；(2)对外国人驱逐出境；(3)对妨害卫生的行为的排除；(4)妨害安全秩序之排除。行政机关强制执行的手段主要有行政罚、赔偿损失和强制执行。必须指出的是，行政机关决定的行政罚与赔偿损失，在当事人仍不执行时，行政机关必须求助于法院，由法院发布制止命令、执行命令或扣押和变卖被执行人的财产。因此，行政决定的执行，在大多数情况下，直接或最终地依赖于司法程序。 20但是当法院裁定应当执行某一行政决定的情况下，其具体执行的任务最终是由司法部下设的一个专门部门来完成。5.英国英国的行政强制执行制度与美国相似。在英国，行政机关决定如果得不到当事人的执行，行政机关一般无权自行强制执行，
25、而裁判所无权自行强制执行其决定，必须向法院申请执行，由法院通过司法审查程序决定该项行政决定是否应当执行。但在某些情况下，如为了确保国库收入、排除妨害安全或卫生行为，行政机关也可直接采取措施，或进行即时强制。 21三、我国行政强制执行模式研究在法治实践中，根据行政诉讼法第 66 条的规定，我国目前实行的是司法主导型的行政强制执行模式，即以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自力执行为例外。由于我国目前尚未制定行政强制法和统一的行政程序法，导致理论上对行政强制执行认识的分歧以及实务中行政机关和人民法院在行政强制执行权限的划分问题上的界限不清，使得行政强制执行体制的弊端日益暴露出来。综合不同学者对
26、行政强制执行体制弊端的研究，归纳起来主要有以下几个方面：第一，与行政行为效力原理及其规则严重脱节，大大降低了行政效率。第二，致使司法与行政的角色错位，浪费了有限的司法资源。第三，加大了强制执行制度的运行成本，难以实现执行效益的提高。第四，现行行政强制执行模式下行政机关与人民法院的执行权划分不清，不利于明确有关机关的责任。鉴于我国现行行政强制模式存在的诸多缺陷，近几年来，我国学者对行政强制执行模式的改革进行了很多有益的探索。概括起来，各学者对行政强制执行模式的选择主要有以下四种观点： 22第一种观点主张在坚持现行司法主导型执行体制的前提下,适当扩大行政机关的强制执行权。持这一观点的学者很多,因而
27、可称之为当前的主流认识。他们认为,为了防止强制执行权的滥用、维护行政相对人的合法权益,仍应坚持以人民法院实施行政强制执行为主体的体制。同时,为了改变行政效率低下的状况,也应适当地扩大行政机关的强制执行权。为了划清二者之间的执行权限,学者们还提出了执行标的说、法律后果严重程度说、案件影响大小说、对相对人权益影响大小说、案件执行难度说、执行紧迫程度说等近十种区分标准。第二种观点主张在行政相对人拒绝履行具体行政行为所确定的义务时,通过行政公诉程序将其提交法院予以审判。持这一观点的学者认为,当行政机关的执行申请被法院驳回以后,具体行政行为所确定的权利义务就会处于一种效力不确定的状态,行政机关对此将束手
28、无策。为了改变这一状况,行政机关可以行政相对人为被告提出行政公诉,通过法院的审判来予以解决。第三种观点主张在维持现行体制的基础上,将审查和执行职能在法院和行政机关之间进行分配,即法院只负责对行政决定合法性等内容的审查,具体执行则完全由行政机关负责。持这种观点的学者认为,从制度的价值内涵上考虑,应坚持现行的司法执行模式,但为了解决效率低下的问题,应将执行职能从法院分离出去,以便其能集中精力实施审查。同时,为了防止行政机关滥用强制执行权,法院还必须事先审定执行的内容和范围。第四种观点主张将行政强制执行权回归行政机关,建立行政主导型的强制执行体制。持这种观点的学者认为,无论从国家机关之间的职权分工上
29、,还是从行政强制执行自身的性质、价值及实际运行上看,都应当对现行执行体制进行彻底改革,由行政机关统一行使行政强制执行权。、 结语行政强制执行制度是国家行政管理活动中必不可少的制度，它对于保障法律、法规的顺利实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共秩序的维护都具有十分重要的作用。而行政强制执行模式却是行政强制执行的首要问题，模式的确立有助于整个制度体系的形成以及行政强制执行法的科学设计。由于理论界对行政强制执行的主体、执行权性质认识不一，从而产生了不同的模式选择。针对我国现行行政强制模式存在的弊端和缺陷，如何选择符合我国基本国情，有助于建立科学合理的行政强制执行体制还有待于理论界进一步的探索，
30、使其理论研究更加趋于成熟和完善。参考文献：1 王岷灿.行政法概要M.北京：法律出版社，1983：125.2 应松年.行政法学新论M.北京：中国方正出版社，1998：407.3 应松年.论行政强制执行J.中国法学, 1998(3).4 梁慧星.民法解释学M.北京：中国政法大学出版社，1995：65.5 胡建淼.行政强制M.北京：法律出版社，2002：101.6台翁岳生.行政法M.台北：翰芦图书出版公司，1998：577.7美Willam C.Banks.中美行政执行制度比较D.2000 年中美行政执行研讨会论文.8 王连昌.行政法学M.北京：中国政法大学出版社，1997：230.9 杨衷文.论行
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