1、 湖南师范大学硕士学位论文地方人大常委会备案审查工作实践分析姓名：罗瑛瑗申请学位级别：硕士专业：法律宪法指导教师：邓建宏20091001关 键词： 规 范 性文 件， 湖 南 师范 大 学 学 位 论 文 原创 性声 明本 人郑 重 声 明 ：所呈 交 的论 文 是 本 人在 导 师的指 导 下独立 进行 研究所取 得 的研究成果 。除了文 中 特 别加 以 标 注 引 用 的内 容 外，本 论 文不 包 含 任 何 其 他个 人或 集体 已经 发 表 或 撰写 的成果 作 品 。对本 文 的研究做 出 重要 贡 献的个 人和 集体 ，均 已在 文 中 以 明 确 方式 标 明 。本 人完全意
2、 识到 本 声 明 的法 律后果 由本 人承担 。可 痪缸湖 南 师范 大 学 学 位 论 文 版权 使用 授 权 书作 者 签名 ：导师签名 ：地 方人 大常 委 会 作 为 地 方国 家 权 力 机 关 为 贯 彻落 实好 监 督法， 开 始依法建 立备 案审 查 工 作 机 构 ， 依 法开 展 备 案审 查 工 作 。 两 年多来 ， 地 方人 大常 委 会 的 备 案审 查 工 作 ， 取 得 了 一 定 成 效 ， 积 累 了 一 定 经 验 。 但是 ， 从 目 前 的 工 作 实践 来 看， 由 于 备 案审 查 工 作 对 地 方人 大常 委 会 来说 是 根 据监 督法实施
3、的 一 项新 工 作 ， 没 有任 何经 验 可 循 ， 工 作 中 由 于主客 观 方面 的 原 因， 存在 一 些问 题， 工 作 机 构 、工 作 程 序和方法都 需要在 工 作 中 不 断 总 结摸索 ， 不 断 研 究和探 索 适 应 于 地 方人 大常 委 会 的工 作 方式 。在 我国 ， 备 案审 查 制 度 是 人 大常 委 会 法律监 督的 一 种 经 常 性 方式 ， 从 备 案审 查 制 度 的 发 展 情 况 来 看， 我国 宪法对 立法备 案制 度 有相关 规定 ， 立法法对 立法备 案制 度 有较 为 集 中 的 规定 ， 国 务院制 定 的 法规规章备 案条例
4、对 法规和规章的 备 案制 度 有较 为 详细 的 规定 。 法学 界的 专家 学 者 ， 特 别 是 研 究立法、宪法学 的 学 者 也从 理 论上 对 备 案审 查工 作 进 行 了 一 系列的 研 究， 如 北 京大学 教授周旺生 在 立法学 教程 一 书 中 就 在 立法监 督一 章中 对 中 国 立法的 备 案制 度 进 行 了 研 究， 对 立法备 案程 序和审 查 主体 、审 查 内 容 及 审 查 方式 进 行 了 理 论探 讨。 某 些地 方立法实务工 作 者 也从 维护 法制 统 一 的 角度 对 地 方人 大常 委 会 开展 备 案审 查 工 作 的 必 要性 和可 行
5、性 进 行 了 一 系列研 究。 如 华 东政法学院教授刘 松 山在 违 法行 政规范性 文 件 之 责 任 研 究一 书 中 就 从 权 力机 关 的 审 查 监 督方式 上 对 备 案审 查 的 方式 进 行 了 研 究。 如 姜 明 安 主编的 行 政法对 行 政机 关 制 定 的 规范性 文 件 进 行 了 理 论界 定 。硕 十 学 位论文第 二章 备 案审查 制 度 的 基 本 理 论 备 案审查 制 度 的 概 述 备案审 查 制 度 的发 展第 三个 阶 段 是 监督 法 通 过 以后。 监督 法 对 备 案审查 制 度 的发 展 主要体 现 在 以下几个 方面 ： 一是 明
6、确 规定 了 县级 以上 各级 人 大 常 委 会 对下一级 人 大 及 其 常 委 会 作出 的不 适 当 的决 议 和 本 级人 民 政 府发 布 的不 适 当 的决 定 、 命令有 撤 销 权 。 二是 列举 了 “不 适 当 ”的标 准 。 三是明 确 了 对 司法 解 释的备 案审查 。 地方人 大 常 委 会 备 案审查 工作 特 点人 大 常 委 会 的备 案审查 工作 从 性 质 上 来 说 具 有 政 治 性 、 法 律性 、专 业 性 的特 点 。 从 工作 性 质 来 说 ， 该项 工作 具 有 专 业 性 、 综 合 性 、 探索 性 。 地方人 大 常 委 会 备 案
7、审查 工作 除 了 具 有 以上 几个 特 点 外 ， 它 相对 于全国人 大 常 委 会 的备 案审查 工作 和 政 府系统 的备 案审查 工作 来说 ， 它 有 其 自 身的特 点 。 第 一、 从 备 案审查 职 权 来 看 ， 全国人 大 常 委会 的备 案审查 具 有 对 宪 法 和 法 律的解 释权 ， 而宪 法 法 律的解 释权 应 当是 合 法 性 审查 的前提 ， 或 者 说 ， 没有 宪 法 法 律的解 释权 从 理 论 上 来 说 ，应 当 无 法 审查 规范 性 文 件 是 否 与宪 法 法 律相 抵触， 因 为对 立 法 精 神 和立 法 原 意 的解 释非 制 定
8、机关 很 难 达 到理 解 上 的精 准 ， 但按 照我国宪 法法 律的相 关 规定 ， 地方人 大 常 委 会 和 地方各级 政 府都 有 一定 的备 案审查 工作 职 责 。 第 二， 从 备 案审查 标 准 来 说 ， 全国人 大 常 委 会 的备 案审查 是 合 法 性 审查 ， 地方人 大 常 委 会 的备 案审查 既 包 括 合 法 性 审查 监督 ， 也 包 括 合 理 性 审查 监督 ， 只 要认为 属 于“不 适 当 ”的， 权 力 机关规 范性 文 件备 案 审 查 工 作 ， 政 治 性 、 法 律 性 、 专 业 性 要 求都 很高 。规 范性 文 件备 案 审 查 工
9、 作 仍 然 存 在 制 而 不 备 、 备 而 不 审 、 审 而 不 决、决而 不 刚 、 流 于 形式 的 现象 。有些地 方人 大常 委 会 虽 然 配 备 了工 作 人员， 但 通 常 都 存 在 工 作 人 员年 龄偏大， 法 律 知 识 普 遍缺 乏的 问题 ， 并不 能 很好地 胜任 这项 工 作 ， 而 且 有些县 级 人 大常 委 会 人 少 事 多， 一人承 担多 项 工 作 ， 有些甚 至 存 在 抽 调人 大从事 备 案 审 查 工 作 的 人 员去 参加政府中 心 工 作 的 现象 ； 有些地 方人 大常 委 会 还 存 在 既没有设 立专 门审 查 机 构 ， 也
10、 没有配 备 专 门工 作 人 员的 情 况 ， 造 成 这项 工 作 在 当 地 人大常 委 会 并 没有真 正 开 展。此 外 ， 还 有地 方法 院、 检 察院公布 的 规 范性 文 件和 党 政联合 发 文 该 不该 报送 地 方人 大常 委 会 备 案 ， 这些问题 各 地 人 大常 委 会 也 在 进一步研究， 从各 地 人 大常 委 会 制 定 的 规 范性 文 件备 案 审 查 工 作 条 例确 定 的 报备 范围 来看 也 不 尽 相 同 ， 这也 是 对 规 范性 文 件范 围 认 识 不 统 一的 具 体表 现。目 前 地 方人 大常 委会 备 案 审查 从 工作上 来
11、说 具 有 三 个 特 性 ， 即 专业性 、 探索 性 、 综合 性 。 所谓 专业性 是 指 这 项工作不 仅 涉 及法律 事项，还 涉 及政 府各 部门 的 专业知 识 ； 所谓 探索 性 是 指 这 项工作是 一 项新 的工作， 还 处 于 摸 索 阶 段 ， 有 一 个 经 验 积累 的 过 程 ； 所谓 综合 性 ， 是 指这 项工作的 涉 及面 很 广， 从 人 大常 委 会 内部来 说 ， 既涉 及到 立 法， 又涉 及到 监督， 既涉 及到 工作机构 ， 又涉 及到 其他 专门 委 员 会 。 审查 结论出来 后 ， 还 涉 及到 社 会 的 各 个 层面 ， 显 然 在 起
12、 步 阶 段 ， 这 项工作是需 要常 委 会 来 指 导 协 调 的 ， 但目 前 地 方人 大常 委 会 面 临 的 情 况 是 备 案审查 机构 还 才 刚 刚 建 立 起 来 ， 有 的 地 方甚 至还 没有 建 立 起 来 ， 备 案 审硕 七 学位 论文：一从 各省 市 人 大常 委 会 备 案 审 查 工 作 所 处 的 阶 段 和 所 面 临 的 形 势来看 ， 地 方人 大常 委 会 备 案 审 查 工 作 还 处 于 起 步 阶 段 ， 工 作 机 构 、 队伍 建 设、 工 作 制 度 、 工 作 流 程都还 是初 步 建 立 ， 对于 审 查 标 准、 审 查范 围 的
13、 认 识 也在 实 践 中 进一 步 摸索 和 探寻 ， 有待进一 步 提 高认 识 ， 统一 思 想 。同 时 各地 的 发 展 也很 不 平 衡， 备 案 审 查 工 作 的 运 行机 制 还 亟待进一 步 完善 。地 方人 大常 委 会 要 从 依 法履 职 、 加 强 社 会 主 义 民 主 法治建 设、 维 护 国 家 法制 统 一 、 保 障人 民 群 众合法权 益为 出 发 点 ， 增强责任 感 和 使 命感 ， 研 究 解决问题的 举措 ， 积极 稳妥 地 开 展 备 案 审 查 工作 。 把握 备 案 审 查 工 作 特 点现 阶 段 人 大常 委会 备 案 审 查 工 作
14、具 有的 政 治性 、 法律 性 和 专 业 性的 特 点 。备 案 审 查 工 作 的 政 治性 决定 了 要 做 好 该 项工 作 ， 必 须要 从 党的 国 家 大局出 发 分 析 、 判 断 问题。在 研 究 问题时 ， 不 仅 要 从 法律 层 面研 究 ， 更 要 从 政 治角度 考 虑。特 别注 意研 究 意见 和 建 议是 否 有利于 维护 党 的 领 导 ， 是 否 符 合党 的 路 线方针 政 策 ， 是 否 符 合宪法和 法律 关 于人 大常 委 会 通 过 备 案 审 查 ， 发 现 有的 规 范 性 文 件 是 违 法的 或 者 不 适当的 ， 一 般 是 先 由 人
15、 大有关 专 门委 员 会 或 者 常 委 会 有关 工 作 机 构 同 制 定机 关 沟 通 ， 由 制 定 机 关 自行纠正。有时 在确 实 违 法和 不 当， 又 拒 绝 纠正的 情 况下 ， 才 依 法动用 撤 销 程序。这 是 由 我 国 的 政 治体制 决定 的 ，也是 由 我 国 备 案 审 查 制 度 的 政 治性 决定 的 。人 大常 委 会 的 工 作 是 在 党的 领 导 下开 展 的 ， 我 们 开 展 备 案 审 查 工 作 的 目的 既是 监 督 一 府 两 院 的工 作 又 是 支持一 府 两 院 的 工 作 。人 大常 委 会 作 为 国 家 权 力 机 关 与
16、 行政机 关 、 审 判 机 关 、 检察机 关 虽 然职 责分 工 不 同 ， 但 目标 一 致 ， 都是 在两 院 进行监 督 ， 既是 监 督 与 制 约， 又 是 支持与 促进， 必 须把监 督 与支持有效结合， 有机 统 一 起 来， 这 也是 我 国 的 人 民 代表 大会 制 度 与 西方的 议会 制 度 的 区 别。备 案 审 查 工 作 的 法律 性 决定 了 要 做 好 该 项工作 ， 要 充 分 认 识 到 地 方人 大常 委 会 从 事 备 案 审 查 工 作 人 员 素 质 、 人 员力 量 不 足 对工 作 质 量 和 工 作 效果 产生 的 不 利影 响， 尽 快
17、 地 提 高工 作 人员 队 伍 素 质 。要 建 立 一 支高素 质 的 工 作 队 伍 以 适应 工 作 需 要 ， 要 求 工作 人 员 必 须加 强 法律 基 础理论的 学 习 ， 不 仅 要 学 好 宪法、 地 方组织法、立 法法、 监 督 法、 行政 许 可 法、 行政 处 罚法等 相关 法律 ， 更 要 认 真学习 政 治理论知 识 ， 学 习 党 和 国 家 的 重大方针 政 策 ， 必 须具 备 较高的 政治素 质 、 法律 素 质 。不 仅 要 学 好 法律 ， 还 要 懂 得运 用 法律 ， 掌 握 法律的 精神和 立 法原 意， 对法律 条文 的 理解更 要 做 到 精
18、准。备 案 审 查 工 作的 专 业 性 决定 了 从 事 这 项工 作 的 人 员 必 须懂 得相应 的 专 业 知 识 ， 但“闻 道 有先 后， 术业 有专 攻 ” ， 每个人 都不 可 能 成 为 所 有领 域 的 专 家 ，所 以 就要 求 具 体从 事 规 范 性 文 件 备 案 审 查 工 作 的 人 员 在 审 查 某一 具体领 域 的 文 件 时 ， 遇 到 具 体问题要 能 灵活 运 用 ， 要 做 到 审 查 一 个规 范性 文 件 基 本掌 握 某一 领 域 的 基 础知 识 ， 然后做 到 举一 反 三 、 触 类 旁通 。要 求 工 作 人 员 具 备 细 致 的
19、工 作 作 风 、 较强 的 分 析 问题、 解决问题的 能备 案 审 查 工 作机 构 是 人 大常 委 会 具体 承 担备 案 审 查 工 作的部 门 。规范性 文 件 备 案 审 查 主 体 是 各 级 人 大常 委 会 ， 但 在具体 工 作中 仍 然 要有 相应 的机 构 和 人 员 来 具体 从事 这 项 工 作， 备 案 审 查 工 作机 构 的确定和 设 置 对 规范性 文 件 备 案 审 查 工 作的有 效开 展 具有 十 分 重 要 的作用 。而 且 审 查 规范性 文 件 是 一项 政 策性 、 法 律 性 、 专业 性 很 强的工 作， 没有 一个专门 的审 查 机 构
20、 ， 没有 一批 高 素 质 的专业 人 员 ， 很 难承 担起审查 职 责。随着 人 大监 督 工 作的深 入 ， 加强对 有 关 国家 机 关 的规范性 文件 审 查 的任 务 将 越来 越重 。为 从组 织 上 保 证 这 项 工 作的开 展 ， 地 方各级 人 大应 设 立 专门 的审 查 机 构 ， 配备 相应 的专业 人 员 ， 专门 负 责规范性 文 件 的备 案 审 查 工 作。也 可以按 照 “统 一受 理 、 分 工 负 责”的模 式 ，硕 十 学位论文由 一个部 门 集 中 受 理 ， 各 专门 委 员 会 按 专业 分 别 进 行审 查 。于 常 委 会 行 使 监督
21、权。 ： 程 序 通 过 的 ，对一 般 人 和一 般 事 发 生 法 律 影 响 的 法 律 文件。 般 来 说 ，规 范 性文件必须 具 备 几 个 基 本 特 征： 一 是 反复 适 用性，在 该文件有效的 范 围 内 ，一 般 来 说 ，可 以 重 复 地 适 用于 受 该文件约束 的 对象 。二是普 遍 适 用性，即在 所 辖 区域 内 普 遍 适 用，规 范 性文件规 范 的 对象 是 不特 定 的 人 ，而不 是 针 对特 定 人 和特 定 事 做 出 的 决定 或者规 定 。三是 强制 性，即规 范 性文件一 旦 经 有权机 关按 照 法 定 程 序 制 定 并 向 社 会 公布 ，就 具 有普 遍 约束 力 ，违者将 承 担 一 定 的 法 律 后 果。四是 外 部 性，规 范 性文件的 内 容涉及的 是 公民 、 法 人 或者其 他 组 织 的 权利 义 务关系 。五 是 公开 性。规 范 性文件必须 依 法 向 社 会 公布 ，没有向 社 会 公开
