1、1关于增强人大监督实效的探讨摘要：党的十八届四中全会提出，要全面推进依法治国，各级人大常委会作为法律法规实施的监督机关，任务艰巨，责任重大，面对新要求、新任务、新形势，如何更好地发挥人大的职能作用，这是当前和今后一个时期要研究的课题。监督是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，依法行使监督职权，加强和改进监督工作，增强监督实效，对于促进依法行政和公正司法，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，具有重大的现实意义和深远的历史意义。 监督法实施以来，经过地方人大常委会近十年的不断实践探索，总的看各级人大常委会在监督方式的运用上适应了新时期人大监督工作的要求，日趋成熟化、规范化和制度化，但监督权的行使
2、与地方国家权力机关作用的发挥尚有差距，仍呈现效能不足、过程有余，刚性不足，柔性有余等现象。如何依法推进人大监督工作取得实效，是当前和今后一个时期地方人大常委会必须深入探索的一个重要课题。对此，本文拟就新形势下如何增强地方人大监督工作的实效性与大家商榷。 关键词：增强实效 人大监督 探讨监督权是我国宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权。研究如何增强人大监督实效问题，对于发挥人大及其常委会的国家权力机关作用，突出人民代表大会制度优势，推进民主法制建设和各项事业科学发展，具有十分重要的意2义。近几年来，虽然各地人大及其常委会都在加强监督工作上进行了探索和实践，但监督实效不强问题仍然存在。为此，我们
3、组成了课题调研组，通过赴区、县（市）人大常委会调研，与部分代表委员座谈交流，考察兄弟城市人大监督实践等形式和途径，就如何增强人大监督实效问题作了一些探索。一、增强人大监督实效的重要意义1增强人大监督实效，是贯彻党的十八大精神、发挥人民代表大会制度优势的内在要求。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。监督权是人大及其常委会的法定职权。党的十八大强调，要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强对“ 一府两院” 的监督，加 强对政府全口径 预算决算的审查和监督。因此，加强和改进人大工作，增强监督工作
4、实效，是贯彻落实党的十八大精神，发挥人民代表大会制度优越性的内在要求。2.增强人大监督实效，是依法履行人大及其常委会法定监督职权的客观需要。我国宪法规定， “国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。“各 级 人民代表大会常务委员会对本级 人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法”。据此，人大对“一府两院 ”实施监督，是 宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，体现了保障人民行使当家作主权利的需要，目的是为了促进“一府两院 ”依法履职、各项事3业科学发展。因此，依法有效行使监督职权，是人大及其常委会履行宪法和法律赋予职权的需要。
5、3.增强人大监督实效，是促进政府依法行政、司法机关公正司法的重要保证。 “一府两院” 关乎 经济社会发展，关乎民生。人大及其常委会对“一府两院” 进行 监督，有利于促进“一府两院”各 项工作，推 动经济社会发展和民生改善。作为监督主体的人大及其常委会，其主要职责是通过实施法律监督、工作监督，在集中民意民智的基础上提出意见建议，促进“一府两院”改 进工作，提高工作的科学化、法治化水平。虽然其职能分工与“ 一府两院 ”不同，但最终目 标都是为了促进经济社会发展。因此，人大依法有效行使监督职权，是促进“一府两院” 依法履 职的重要保 证。4.增强人大监督实效，是实现、维护、发展最广大人民群众根本利益
6、的重要途径。随着人民代表大会制度的完善和社会主义民主政治的进步，人民群众对人大监督的期望值越来越高，要求各级人大及其常委会针对问题进行监督的呼声越来越高。倾听民声，反映民意，切实维护人民群众切身利益，推动解决社会普遍关注的重点难点问题，既是践行党的宗旨的具体要求，也是人大及其常委会工作的神圣使命。因此，应坚持把最广大人民根本利益作为人大监督的根本出发点，努力做到监督职权为民所用、监督重点贴近民生、监督成效改善民生，把人大监督实效真正体现到满足人民需要、实现人民利益、提高人民生活水平上。二、监督工作的实践与成效4近年来，我市人大常委会一直致力于监督工作，通过组织开展执法检查、听取专项报告、 “一
7、年三 问” 、专题询问、专题调研、代表视察等多种方式对“一府两院” 的工作进行监督，推进了依法行政和公正司法，对“一府两院” 的各项工作在制约中起到了支持和促进的作用。同时，对于人大自身工作而言，在监督工作方面也取得了一定的进步。1、监督制度不断健全。 监督法颁布实施后，我市人大常委会就对监督工作制度进行了一次全面的修改，在充分讨论的基础上，修订并审议通过了常委会议事规则、 主任会议议事规则、 人大常委会组成人员守则、 关于对审计查出问题整改监督的暂行办法、 上饶市人大常委会议题遴选制度、 上 饶市人大常委会“一年三问” 暂 行办法、 上饶市人大常委会审议意见督办暂行办法 、关于专项工作报告满
8、意度测评工作暂行办法， 关于加强市级预算审查监督办法、关于规范性文件备案审查工作暂行办法等一系列的制度，形成了科学合理、严谨有效的监督运作机制，为常委会规范化、程序化的开展监督工作夯实了基础。2、监督方式不断创新。当前，我市人大常委会常用的监督方式主要以听取和审议“一府两院” 专项 工作报告、计划和预算监督、执法检查、规范性文件的备案审查、专题调研等为主，常委会在依法、规范的前提下，结合工作的实际需要，树立“ 直面 问题、有所作 为” 的理念，积 极探索监督的新途径新形式，加大“刚性 监督” ， 2012 年启动“ 一年三问”，即对“ 一府两院”工作 报告中所确定的目 标任务 ，选择重点，实行
9、“ 年5初问安排、年中问进度、年末问结果”。通过“ 一年三问”，加强了对“一府两院 ”工作 报告的事前、事中、事后 监督，促进了“一府两院” 提高工作效率、加大落 实力度，得到了人大代表和人民群众的广泛关注，产生了积极的社会影响。 3、监督实效不断增强。近年来，为了突出监督工作的实效，改变以往社会上部分人士对人大监督是“扎扎实实走过场、认认真真搞形式” 的看法，市人大常委会综合运用各种方式强化监督实效。如：2009 年我市中心区饮用水源信江河水质出现异味，且呈现淡黄色，影响人民正常生活，强烈呼吁治水。市人大常委会急百姓之所急，自 2009 年以来，每年将饮水安全工作列入监督议题，并通过听取专项
10、工作报告、开展执法检查、专题调研、专题审议、专题询问、专题视察等方式，持续发力，一抓到底，取得显著成效。信江河饮用水异味得到较快解决，新建大坳饮用水源即将开通引水。与此同时，在跟踪整改的实效性上下功夫，制定上饶市人大常委会审议意见督办暂行办法，要求“一府两院 ”审议意见办理情况的反馈材料要突出采取了什么措施，解决了什么问题；对现行条件下难以解决的问题，要做出具体说明，并由承办单位主要负责人签署，在听取审议意见反馈汇报后，市人大常委会对办理落实情况按照“满意、基本满 意、不满意” 三个档次进行无记名投票表决。表决为不满意的，有关单位必须向主任会议或在下一次常委会会议上再次汇报办理落实情况。 三、
11、监督工作存在的不足及原因在监督工作实践中，我们对监督工作的认识不断深化，6质量不断提高，效果也越来越显著，但是，同时我们也清醒的看到存在着诸多的不足，如有法不依、执法不严、违法不纠的现象依然存在，重监督、轻整改、实效不强仍是工作中的薄弱环节，究其原因主要有：1、监督思想定位不准。首先，作为监督者的权力机关组成人员，有的是不愿监督，在一定程度上存在着“二线” 的思想，认为“ 船到桥头车 到站” ，缺乏强烈的工作 责任心；有的是不敢监督，为了顾及面子或关系，不敢理直气壮的开展监督，存在着“老好人 ”思想，畏 难情绪较重。其次，作 为被监督者的部分“ 一府两院 ”领导 干部，对人大监督的民主性和 强
12、制性认识不足，主动自觉接受监督的意识淡薄，在思想上抵触监督，在行为上规避监督。2、监督重点突出不足。在监督内容上，我们可能会因为顾及了全面而忽略了重点，如历年的工作要点中，每年安排执法检查的法律法规有三至四部，听取专项工作报告有六至七个，安排代表视察的范围一般都包括民生、三农、重大工程等多项内容，这就容易出现四处出击、力量分散的局面，缺少“ 重头戏 ”，造成了 监督不深入、跟踪不持 续、效果不明显，所以说，面面俱到反而面面不到。3、监督手段刚性不强。我们在履行监督权时，往往只停留在听取和审议工作报告、专题调研、执法检查、代表视察等常规监督方式上，对质询、特定问题调查、罢免、撤职等刚性监督手段则
13、尽量少用或根本不用，监督手段的软化必将造成监督实效的弱化，因此， “一府两院” 的个 别领导干部对人大7的监督往往只是拖延应付、敷衍了事，对审议的意见缺乏整改的积极性和紧迫感。4、监督主体素质不高。作为监督主体的人大代表和常委会组成人员，其素质的高低，直接影响着国家权力机关作用的发挥，当前，我市的人大代表和兼职的常委会组成人员来自社会各阶层、各方面，部分代表和组成人员的政治素质、法律素质、业务素质及参政议政水平不高，不能适应新形势、新任务的要求，特别是在审议财政预算等专业性强的报告时，代表和常委会组成人员中行家里手较少，不能深入、细致、全面地审查，也无法提出切合实际的、可操作性强的意见和建议，
14、难以拓展监督的深度和广度。5、监督问效力度不大。尽管宪法和法律赋予人大及其常委会明确的职权，但在现阶段的实践中，监督工作在一定程度上仍存在着“虚监 ”、“弱监”甚至“ 失监 ”的情况，存在着只重过程不重结果、只重形式不重内容、只重数量不重质量的问题，对于整改不力的监督对象没有具体的处置措施，使得人大对“ 一府两院 ”行使 监督权时略显软弱，造成 监督对象对人大常委会的审议意见常常是整而不改，对人大常委会的跟踪检查往往是应付了事，进而影响了监督的实效性。四、强化监督实效的思考与建议监督权是地方人大及其常委会法定职权之一。监督工作在人大工作中占有很大的分量。人大工作成效，在很大程度上取决于监督工作
15、成效。党的十八大要求人大依法加强对“一府两院 ”的监督，充分 发挥人民代表大会制度 优势，为推8进社会主义民主法制建设、促进改革发展稳定、维护最广大人民根本利益提供保证。针对我市人大监督工作存在的问题，我们认为，人大监督工作应加强以下几方面实效性的探索与实践。1、提高思想认识，在理顺人大监督体制上求实效。人大能否对“一府两院 ”实 行有效监督，关键 在于各级党委领导的人大制度意识和“一府两院 ”接受人大监 督的意见。因此，应在增强各级党委和国家机关领导对人大监督工作必要性和重要性的思想认识上下功夫。一是党委要真正把人大工作摆上议事日程。各级党委要从坚持党的领导、保障人民当家作主、依法治国有机统
16、一的高度，模范遵守宪法和法律，不断完善对人大和“一府两院 ”的领导，充分 认识人大监督“一府两院” 的必要性和重要性，及时研究和 协调解决人大监督工作中遇到的重点难点问题，支持人大依法开展监督工作。各级党委要尽可能减少或避免与政府联合发文的情况，支持人大完善监督工作机制，并对“一府两院 ”自觉接受人大监督提出要求，积极营造支持人大依法实施监督的体制氛围。建议把“ 一府两院” 接受人大 监督情况纳入机关 单位年度综合考评指标体系，以促进“ 一府两院” 改进工作、提高效率，提高依法行政、公正司法水平。二是人大要增强监督主体意识。各级人大及其常委会要进一步增强依法履行监督职权的责任感、使命感，在坚持
17、党的领导和依法行使监督权的前提下，注意研究新时期人大监督工作中遇到的新情况、新问题，把握规律、掌握动向，进一步创新监督工作机制，增强监督工作的9预见性、针对性和实效性。继续坚持重大事项请示报告制度，及时向同级党委请示报告重大事项、重大情况、疑难问题，争取党委对人大监督工作的支持。三是“一府两院” 要增强人大意识。各级政府、法院、检察院要充分认识人大监督的必要性和重要性，增强依法行政和公正司法的自觉性，主动地接受人大及其常委会的监督，贯彻执行人大及其常委会作出的各项决议决定，支持人大工作，维护人大权威。2、健全监督制度，在完善监督工作机制上求实效。完善人大监督工作机制，是人大依法有效实施监督的保
18、证。根据人大监督工作的不同环节，可分为监督选题、监督协调、视察调研、监督意见形成、监督意见交办、监督意见跟踪督查等工作机制，它们之间是一个相辅相成、不可或缺的整体，共同为增强人大监督实效提供机制保障。当前，要重点完善以下机制：一要完善监督工作协调机制。坚持人大常委会与“一府两院 ”联席会议 制度，定期召开工作 联席会议，加强对监督工作的研究部署和沟通协调。明确人大机关各部门职责分工，办公厅（室）要进一步履行好牵头抓总、综合协调的职责；人大各有关专（工）委要结合实际，制定届期内监督规划，拟订年度监督计划，并采取有效措施，有计划、有步骤、有组织地实施监督，从而形成各司其职、各负其责、齐抓共管的监督
19、工作格局。二要完善视察调研机制。为增强监督工作的针对性和实效性，有关专（工）委在制订监督计划时，应制订视察调研方案，并在组织开展监督活动前，深入开展调查研究，摸清监督事项相关情况，为人大实施监督提供第一手参10考资料。三是创新监督意见交办机制。要结合监督方式和监督事项的轻重缓急，分别采取不同的交办方式。对于执法检查、视察等监督活动中发现的常规性问题，可将有关问题直接要求相关单位限期整改，并反馈给相关专委会；对涉及区、县（市）的，可请同级人大督促整改，也可将有关问题转交给陪同视察的职能部门限期整改或由其督促基层职能部门整改。对于执法检查、视察等监督活动中发现的情况紧急、影响重大的问题，可由检查视
20、察组或有关专委会向有关领导汇报、向有关单位通报，敦促有关单位尽快协调解决。对于常委会执法检查、视察、专题调研等监督活动中发现的问题，要及时分类汇总梳理，认真分析研究存在的问题，提出针对性的意见建议，并形成有关检查视察报告。有关检查视察报告经人大常委会审议后，以人大常委会审议意见书、视察意见等形式，送达“一府两院 ”办理。为增 强监督意见办理的时效性和实效性，避免责任推诿和文来文往，建议探索实行监督意见领办签收制度，即监督意见送达“一府两院” 后由其办事机构送政府分管领导和法院院长、检察院检察长签署承办意见，并反馈人大常委会办事机构。四是健全监督意见跟踪督查机制。监督意见整改期限届满时，有关专（
21、工）委应组织力量，调研了解“一府两院 ”对监督意见 限期整改落实情况，对所监督工作改进情况进行考察评估，及时反馈给受监督单位；对整改不满意的，要责成责任单位进一步落实整改；对整改不力且无正当理由的，要责成有关单位主要负责人作出解释。113、拓展监督渠道，在整合监督方式方法上求实效。人大监督实效如何，很大程度上取决于监督渠道和方法，渠道恰当、方法正确，就能找准监督的切入点和着力点，取得最佳监督效果。因此，人大及其常委会要进一步拓展监督渠道，整合监督方式方法，增强监督工作实效，努力开创人大监督工作新局面。一要探索实践刚性监督。人大监督手段、方法很多，人大要在科学、灵活运用听取和审议工作报告、执法检
22、查、视察、调研等方式的同时，进一步探索完善专项工作评议、专题调研等监督手段，使之在民生问题监督中发挥积极作用；进一步探索实践专题询问制度，使之成为人大实施监督的常规性监督手段；进一步探索实践人大代表约见“一府两院” 负责 人制度，推 进“ 一府两院”有关难点工作。必要时，应依法启用质询、罢免等监督手段，以提高监督工作的实效性。二要强化跟踪监督。对于那些带有全局性、长远性、根本性的重大问题，涉及改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的热点难点问题，由于它们涉及面广、解决难度大，不可能通过一次专题审议、执法检查、视察就能解决问题，就需要人大综合运用调研、听取专项工作报告、执法检查、视察等多种
23、方式，连续跟踪监督，一抓到底，直至解决问题、取得实效。三要坚持监督公开。人大行使监督权的情况向社会公开，能有效增强被监督者接受人大监督的自觉性。要积极探索人大监督工作公开化的有效方式，对“一府两院”工作的监督情况应及时向社会公开，保障人民群众知政权，使人大监督更加符合人民意愿、充分表达人民诉求、切实代12表人民利益。建议将有关专项工作报告和常委会审议意见、代表议案建议办理情况等，通过网络、报刊等媒体予以公开，以提高人大监督工作实效。四要整合监督资源。人大要整合纪检监察、审计监督、舆论监督等监督力量，形成以人大监督为主、其他监督主体密切配合的监督格局，通过优势互补，增强人大监督的实力和实效。如，
24、可由有关专委会牵头组建项目审计小组，对重大建设工程项目进行监督，以提高投资建设项目的资金使用绩效。又如，可与舆论监督密切配合，充分发挥报刊、广播、电视等传媒作用，在坚持以正面宣传为主的同时，适当披露一些既利于社会稳定、又能够解决的典型案例，并跟踪报道整改进展情况，促进问题的解决，提高人大监督的影响力和实效性。五要探索代表监督途径。充分发挥代表在监督工作中的积极作用。一是健全代表小组活动制度，探索建立代表小组集体评议代表议案建议办理制度，提升审议监督工作水平，推动“一府两院” 改进工作；二是完善议案建议办理反馈制度，督促“一府两院” 及时研究办理代表议案建议，提高监督时效性和实效性；三是探索建立
25、代表向选民和选举单位述职制度，激励代表依法履行代表职务，促进代表提升履职能力和责任意识，进而推进人大监督工作。4、突出监督重点，在推动经济社会发展上求实效。地方组织法和监督法对各级人大监督的内容有明确规定，不仅要对法律法规和决议决定等执行情况进行法律监督，还要对“一府两院 ”进行工作 监督。无论是法律 监督还是工作监督，13监督的内容涉及面广、范围大、内容多、责任重，人大无法逐一进行监督。因此，需要人大分清主次和轻重缓急，按照抓重点、议大事、求实效的监督思路，坚持围绕中心、突出重点、彰显民生、有代表性的选题原则，突出监督重点，确保监督工作的针对性和实效性。一要突出事关经济社会发展大局的重大事项
26、监督。人大及其常委会要围绕党委中心工作，强化对国民经济和社会发展计划执行情况、重大建设项目、重点工程、 “十二五 ”规划 实施情况等的监督，适 时听取政府专项工作报告，依法作出决议决定，有针对性地提出意见建议，敦促政府解决发展中的薄弱环节，促进经济社会科学发展。二要突出事关群众利益、社会关注的重大问题监督。人大及其常委会要把关注民生、改善民生作为监督工作的出发点和落脚点，每年选择若干事关群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，倾听群众呼声、反映群众诉求，有重点、有针对性地开展监督，督促“一府两院 ”改进工作、改善民生。三要突出事关民主法制建设的重大事项监督。加强民主法制建设，是人大工作的职责和使
27、命。人大及其常委会要以工作监督和法律监督相结合的方式，对“一府两院” 依法行政、公正司法情况进行监督检查，对“一府两院” 在执法过 程中出现的执法不公等问题进行整改监督，切实维护社会公平正义和相对人合法权益。四要突出代表提出的议案建议办理情况监督。随着民主法治建设的推进和人民代表大会制度的深入人心，人大代表履职水平不断提高，无论是在大会期间还是闭会期间，很多代表积极履职，为民代言、反映民意，对“一府两院” 工作提14出了很多好的意见和建议。因此，各级国家机关要充分认识做好代表议案建议办理工作的重要性和必要性，充分尊重和落实代表参与管理国家事务、监督国家机关工作的权利；人大及其常委会要把督办工作
28、提高到坚持和完善人民代表大会制度、保证人民当家作主和实践科学发展观的高度，健全议案建议办理工作机制，完善议案建议办理监督制度，切实加强和改进对“一府两院 ”的督办工作，着力提高 议案建议办理的满意率、办结率和解决率。五要突出政府全口径预决算审查监督。党的十八大报告指出，要“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”，并首次明确要求人大“ 加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。加强全口径预算决算的审查监督，对于确保经济社会可持续发展而言重大意义，对于人大依法履职而言责任重大。各级人大及其常委会要大胆探索和积极实践对政府全口径预算决算的审查和监督，通过加强人大预决算审查机构力量、建立预决算专家
29、咨询组或预决算报告第三方审计制度、加强政府财政收支监督、依法审议决定政府重大投资项目、深化财政预决算公开等措施，着力提高对全口径预决算的监督能力和水平。5、增强监督能力，在提升监督工作水平上求实效。加强人大及其常委会自身建设，提高依法履行监督职权的能力，是增强人大监督实效的前提和基础。人大监督是最严肃、最高层次的监督形式，要求人大代表、常委会组成人员应具有较高的政治、法律和政策水平。因此，人大及其常委会要进一步加强人大代表、常委会组成人员和人大机关干部的能力15建设，为人大及其常委会依法有效履行监督职权奠定基础。一要增强综合素质。人大代表、常委会组成人员和人大机关干部要自觉加强政治理论、法律法
30、规和人大业务的学习，提高对监督工作重要性的认识，参加调查研究，不断提高自身的理论水平和调研能力。二要提高履职能力。通过举办培训班、专题讲座、外出考察等方式，提升人大代表、常委会组成人员和人大机关干部综合素质和履职能力。通过组织人大代表、常委会组成人员和人大机关干部参与执法检查、视察、专项工作评议、调研等监督活动，提升文字表达、会议审议、组织活动、分析解决问题的能力，为人大及其常委会依法开展监督工作提供保障。三要完善激励机制。要充分发挥专业功底扎实、理论水平较高、实践工作经验丰富的人大代表在开展人大监督中的积极作用，并结合履职主动性、成效性的具体表现，在宣传报道、履职保障、创先争优等方面给予激励，鼓励他们积极履职监督职责，努力营造为民代言尽责的氛围。四要加强工作力量。一方面，要根据监督工作需要，健全工作机构，配强工作人员，充分发挥人大工作机构的参谋服务作用。另一方面，要整合社会监督力量，发挥社会专业力量在专业性监督中的辅助作用，如在实施对政府预决算的审查监督中，可聘请社会审计机构参与监督。
