1、政府“预算背信”行为可诉性研究 吕铖钢 华东政法大学 摘 要: 在强调预算治理的当下, 可诉性理念越来越成为预算制度的必备要素。预算监督是公民的基本权利, 而构建预算的可诉性机制, 在预算监督中架设公众参与的司法桥梁, 是保障预算监督的有效方式。预算可诉性机制通过司法能动主义矫正政府的预算背信行为, 将公众与政府同置于司法的天平之上, 既可以确保预算监督中的公众参与, 也可以震慑政府在预算执行中的不规范行为。因此, 建立和完善预算的可诉性制度, 是实现预算民主和预算法治的必由之路。关键词: 预算法; 政府背信; 预算背信; 预算监督; 可诉性; 作者简介:吕铖钢, 经济法学 2015 级博士研
2、究生, 研究方向为经济法、财税法。收稿日期:2017-03-18基金:2014 年国家社科基金重点项目“中国 (上海) 自由贸易试验区税收法制问题研究” (项目批准号:14AFX020) 阶段性成果Received: 2017-03-18可问责性是公共部门预算的重要目标。可问责性指的是反对者可以对政府预算行为提出质疑和问询, 并将政府预算的支出责任与行政人员的责任直接挂钩。预算是维持政府整体性能的重要制度, 也是人民福祉实现的最佳路径。对政府预算行为的问责主要是为了监督和纠正政府的“预算背信”行为。2014 年新修订的预算法虽然新增了“公民、法人或者其他组织可以就预算背信行为依法向有关国家机关
3、进行检举、控告”的规定, 但这种监督归根结底仍是行政组织内部的自我监督。没有切实可行的司法路径, 难以真正实现对政府预算背信行为的问责, 预算法如果不能进入司法领域, 则形同于政治宣言, 而非有约束性的法律。实现对政府预算背信行为的司法监督, 是规范和约束政府预算行为的必要且可行方式。建立对政府预算背信行为的诉讼机制, 将政府预算行为和公众监督置于司法的天平之上, 是实现公众对政府预算监督最为直接有效的方式。一、法律性抑或行政性:预算可诉性的理论基石确定政府预算行为的性质, 是将其纳入司法裁判的前提条件。目前关于政府预算行为的性质学说可分为“预算法律说”和“预算行政说”。(一) 预算法律说“预
4、算法律说”指的是预算具有法律性质, 从形式上看, 预算的编制、审查需要立法机关的参与, 预算文件的生效, 需要立法机关的批准。从效力上看, 立法机关通过的预算具有强制性, 行政机关必须执行和遵守。在预算法律制度非常完善的美国, 预算的编制权属于联邦议会, 而非行政机关, 在严格的三权分立架构下, 预算的编制、审查、批准均由立法机关行使, 所以认为预算是法律的一种。我国台湾地区理论界普遍认为预算具有法律性质, 持“预算法律说”的陈春生教授认为, 采预算法律说之立场, 一方面可抑制行政在财政、预算上膨胀及避免使国会在预算方面处于实质上之从事地位, 一则亦符合国民主权之观点。日本没有专门的预算法,
5、因此“预算法律说”在日本学界占主流地位, 通常持“预算法律说”的学者认为:“预算是规范政府有关行为的法律规范”。我国也有学者认为预算具有法律性质, “预算的法律性质是预算的最根本的性质, 预算的政治、财政、行政都统一于其法律性质”。预算的现代化进程同时也是国家制度现代化的过程, 预算的法律化是国家制度现代法律化的重要因素。预算具有法律的一般特征, 经由国家的认可与批准, 以国家强制力作为保障, 内容包括政府的责任与权限和纳税人的权利与义务。行政机关在预算执行中的自由裁量权也是立法机关赋予的, 并需依法定程序执行。笔者认为, 预算的法律性根源于预算与立法机关之间的密切关系, 现代预算制度强调对预
6、算的法律控制, 预算法治化在各个国家和地区都有鲜明的表现。日本宪法第 86 条规定:“内阁编制每一会计年度的预算必须向国会提出, 经其审议通过”;韩国宪法第 54 条规定:“国会审议和确定国家预算案”;德国基本法第 110 条规定:“联邦预算在第一个财政计划年度开始前, 以预算法律确定之”;瑞士宪法第 85 条规定确立和批准预算、决算是两院的权限之一;我国台湾地区预算法第 2 条规定:“预算案经立法程序而公布者, 称法定预算”;我国宪法第 62 条规定了全国人民代表大会有审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告的权限。预算与立法机关不可分割的联系使得立法机关的立法效力传导至预算之中, 预算的法
7、律效力是立法机关对预算法律控制的延伸, 因此经立法机关批准通过的预算对行政机关具有拘束力。所以, 笔者认为预算具有法律效力但不等同于法律。(二) 预算行政说“预算行政说”否认预算的法律性, 将预算视为政府的行政行为。德国公法学者保罗拉班德提出“法律二元论”, 认为预算虽具有立法机关议决的“法律形式”, 却无形成法律所需的实质要件, 立法机关的议决只是对政府预算行为单纯的确认与授权。日本明治宪法时期的通说亦将预算与法律相区别, 认为预算是行政机关的训令, 不具有法律性质。我国台湾地区也有部分学者赞同“预算行政说”, 台湾大法官释字第 391 号明确提出“预算与法律性质不同”, “预算案实质上为行
8、政行为之一种, 但基于民主宪政之原理, 预算案又必须由立法机关审议通过而具有法律之形式, 故有称之为措施性法律者, 以有别于通常意义之法律。”该意见将预算的本质界定为行政行为, 并将预算的形式界定为特殊性的法律。笔者认为, 预算虽然具备法律的形式并具有一定的法律效力, 但还是无法与法律相提并论, 预算与法律的区别主要如下:第一, 预算效力与法律效力的阶段不同。预算的效力具有阶段性, 每一年度的预算只在该年度有效力, 法律的效力则具有持续性, 自法律生效之始可以无限制反复产生规范效力;第二, 预算效力与法律效力的方式不同。预算效力以具体数字的形式记载行政机关维持正常运作及执行各项施政计划所需要的
9、经费, 以数字化的形式对行政机关形成约束, 而法律则以抽象的规定对不特定主体的权利义务进行规范;第三, 预算效力与法律效力的范围不同。预算的效力仅及于预算法主体即预算审批机关和预算执行机关, 效力不及于国民, 而法律的效力则具有普遍性;第四, 预算的强制力与法律的强制力不同。法律以国家强制力保证其规范的有效运行, 而预算虽具有一定的强制力, 但会受到监督 (如审计监督) 而受到削弱;第五, 预算与法律在名称、规范形式、溯及力等方面都与法律不同。因此, 可以肯定的是, 预算不是法律。预算虽然不能等同于法律, 却并非意味着预算等同于行政行为。预算是行政机关执行收入与支出行政行为的依据, 而非行政行
10、为本身。而政府执行预算的行为又有别于预算本身, 它是一种行政行为, 应具有法律上的可诉性。预算对政府执行预算的行政行为具有法律约束力, 法律约束主要通过司法对预算背信行为的裁判实现。二、预算可诉性的缘由:政府信用的纠正与公众监督的强化(一) 预算可诉性机制纠正政府信用预算是天然的防腐剂, 它可以将权力限制在合理的范围内并分配到特定的部门, 将腐败阻挡在制度的门外。预算可以反腐, 它以数据化的形式为政府的活动圈定了一个范围, 在公共领域和私人领域之间划开一条数字化的界限, 如果政府预算活动超出了数字化的范围就有可能意味着腐败。但预算制度的反腐效能是有一定的前提的, 这个前提是现行的制度能对预算形
11、成有效且有力的约束, 包括对预算的监督和问责。现行预算制度反腐功能的失效, 一方面是由于预算监督的不力, 包括人大监督的形式化和随意化, 预算公开的不彻底等等。另一方面是由于政府预算行为问责的缺失。2014 年新修订的预算法第 92 条、93 条、94 条、95 条和 96 条详细规定了违反预算法的法律责任, 但仍然徘徊在司法的大门之外, 只有第 96 条模糊规定了违反预算法规定构成犯罪的依法追究刑事责任。可诉性理念与预算法融合, 是司法的公正性、能动性的体现, 是维护预算权威的最后一道屏障。如果无法对政府预算行为进行问责, 对预算的监督就形同虚设, 预算制度“从根源反腐”的作用就无从发挥,
12、甚至预算法本身都显得荒芜不用。预算的概念有两大本质性要素, 一是法律性, 二是计划性。预算的法律性不仅应包括预算依法定程序编制、修改和审议并依法公开, 还应包括对预算背信行为的司法问责。如果将政府的预算行为看成是政府的信托受托行为, 如果国家预算主体辜负了人民的信赖, 其行为过分地偏离人民的信托利益的要求, 则人民将以选票、追究法律责任的形式对其背信行为进行制裁, 并在极端的情况下重组甚至推翻整个政府。如果政府受托人违反信托义务并无法对其问责时, 政府作为受托人的信用将遭到严重打击。因此, 预算的可诉性机制是对政府信用的一种纠正方式。预算的可诉性机制还可以充当政府背信行为的防火墙, 让政府依法
13、有效率的执行预算。欲使政府活动全体不生矛盾, 并且有效率的遂行, 既有必要依循基于一贯之意思所订定、并藉以追求最大效果的基准而行动。预算即以提供此等行动基准为其机能之一, 因此预算外之支出或超出预算上限金额之支出, 均非所许, 如有违背, 并应依法究责。(二) 预算可诉性机制强化公众监督公共选择理论认为, 政府通过政治过程把个人的私人选择转化为公共选择, 但是政治过程中政府机构和官员会有滥用公共权力、谋取私人利益和低效率的行为, 因此必须加强对决策者的监督。预算法治的本质不仅在于督促预算法主体遵守预算法的规则, 更在于提高公众对预算过程的参与程度。政府对预算法的遵守意味着政府在行使财产权的同时
14、确保公平的预期实现和效率的预期分配, 人民对预算的参与程度则意味着人民对公共财产权的监督, 通过人民的参与均衡政府在预算过程中的主导话语权并最大限度地防止政府逃脱预算法治的责任和义务。预算是特定时期内为政府或者企业量身打造的财政管理计划。预算通常发生在国家或者企业这类集合体中, 代表了集体对财政、经济的理性管制, 是一种集体的理性。在中国, 集体理性的执行者即政府在预算中发挥着非常重要的作用, 而个体理性即公众在预算中的作用则微乎其微。在预算的编制、审议、修改和执行中, 个体理性都处于缺位状态, 公众无法形成对预算的有效影响。可诉性是为了加强对政府背信行为的公众监督, 加强公众在预算法执行过程
15、中的谈判地位。我国宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民, 根据人民主权原则, 人民是权力的所有者和来源者。人民有权利去监督其委托出去的权力, 确保政府对权力的行使符合人民的利益。在代议制民主下, 公众不能直接参与到预算的编制与执行, 预算与司法的绝缘进一步割裂了公众对预算的参与。公众是直接受政府预算行为影响的主体, 也是与政府预算行为最利益攸关的主体。公众对预算的监督具有主动性和高效性, 公众监督作为一种外部监督, 具有监督成本低、监督范围广的特点。建立预算可诉性机制可以将政府预算行为纳入司法裁判的范围, 将公众与政府置于法律的天平之上, 可以提高公众监督的主动性和积极性, 是实现公众监督
16、的有效保障。三、公益诉讼:政府“预算背信”行为的可诉性路径(一) 政府“预算背信”行为的界定背信 (breach of trust) 指的是行为人在处理他人事务、管理他人财产之时违背其妥善管理、处置财产的义务, 损害财产所有人利益的行为。政府的预算背信行为指的是政府滥用立法机关的授权, 在预算执行过程中违反预算法的相关规定的行为。预算背信行为主要包括经授权的资金没有被合理用于指定的用途, 限额内的支出不符合法定预期等等。对政府预算背信行为最直接的判断方式就是预算执行是否达到预算文件的标准和要求。政府的预算通常表现为经过立法机关审议通过的静态预算文件, 但预算的执行却是一个动态的过程, 由于实际
17、情况的千变万化, 动态的预算执行难以与静态的预算文件完全一致, 因此应建立客观的判断标准来界定政府的“预算背信”行为。我国对预算背信行为的界定可以参考预算法中对预算责任的规定 (见表 1) 。表 1预算法对预算责任的相关规定 下载原表 如上表所示, 我国预算法对预算背信行为的规定已经较为完善, 建立预算可诉性机制可以考虑直接借用现行预算法的规定, 一方面有助于构建与预算法实体规则相适应的程序规则;另一方面也有助于避免预算可诉性机制构建过程中可能引起的不必要争议。政府预算背信行为应有一定程度的豁免权。预算是国家实施经济政策的计划, 通过预算计划的执行, 重新分配所得、提升社会福利、促进经济成长。
18、但计划之外永远有变化, 在经济危机、公共灾难等关涉公共利益的事由面前, 政府的预算执行就有可能也有必要违背经立法机关审议通过的预算文件。比如为了刺激消费、提振经济而大幅增加公共投资, 为了抗震救灾而大幅拨款等。(二) 公益诉讼制度的构建预算主体的滥权、僭权、侵权行为时而有之, 并逐渐演化为一种常态。构建一种行之有效的诉讼制度以制衡并监督预算主体愈发具有必要性。有学者呼吁建议建立司法审查制度以规制政府预算权, 笔者认为不妥, 一方面, 在我国宪政观念匮乏的国情下, 缺乏司法审查制度的生存土壤;另一方面, 司法审查主体难以满足预算专业性和特殊性的要求。笔者认为, 对政府预算行为的追责不应置于民事、
19、行政诉讼的框架下, 构建公益诉讼制度乃是预算法可诉性机制实现的最佳路径。1. 公益诉讼制度的域外扫描公益诉讼与私益诉讼相对而言, 指的是为社会公益而提起的诉讼。公益诉讼制度在漫长的法学历史演绎中有了长足的发展, 并逐渐融入到各个国家的法制理念中。构建符合我国具体国情的公益诉讼制度, 应对各国公益诉讼制度的源流嬗变有一定的了解 (见表 2) 。表 2 各国公益诉讼制度简介 下载原表 从法制发达国家公益诉讼的法制实践来看, 公益诉讼的原告具有多元性, 国家、公共团体和个人都可以向法院提起公益诉讼, 对违法者进行问责以回复社会公益。日本的居民诉讼制度是居民对政府预算行为进行监督的诉讼制度。其中, 检
20、察官在各国公益诉讼制度中发挥了尤为重要的作用。2. 政府预算公益诉讼制度构建的本土路径(1) 诉讼启动方式的选择“不告不理”是民事、行政诉讼的普遍原则, 对政府预算的司法问责程序的开启还需要原告提起诉讼。公民、检察机关应成为公益诉讼的原告。公民作为与政府预算行为利益攸关的纳税人, 有权行使诉权对政府预算背信行为进行问责。但是公民与作为被告的政府虽然在诉讼地位上平等, 在司法实践中仍然属于弱势群体, 信息不公开、取证困难、诉讼成本高等都会制约公民在预算诉讼追责中作用的发挥。检察机关的介入可以很好的改变这种力量对比, 从某种程度上来说, 检察机关是预算诉讼追责中最佳主体。检察机关作为法律监督机关,
21、 有足够的权力与政府对抗, 并且其对腐败的敏感性更加有助于预算追责工作的展开。对于公民的预算追责诉讼, 其胜诉往往意味着行政人员的贪污受贿与渎职犯罪, 检察机关将负责预算追责诉讼的后续工作。所以, 检察机关可以成为预算追责诉讼中最好的帮手, 也是预算追责诉讼中强有力的后盾。(2) 诉讼前置程序的选择我国行政诉讼规定了诸多复议前置的情形, 纵然复议前置程序繁琐, 但其优点也不可忽视。在预算追责诉讼中, 其本质仍然是对政府行政行为的问责, 行政复议仍不失为一条有效的解决矛盾的路径。预算的实施在很多种情况下是一个长期的过程, 对预算行为的拷问常常有待时间的检验。如果可以通过行政复议解决问题, 一方面
22、可以避免司法资源的浪费;另一方面还可以避免滥诉等情形的发生。所以, 我国在模式选择上应采用与行政诉讼法相一致的诉讼前置程序。(3) 预算法律责任形式的完善我国现行的预算法只规定了行政责任和刑事责任, 责任形式还比较单一。就预算行为的性质而言, 预算的专业性和综合性决定了其属于典型的经济法行为, 对预算的法律调整应结合各种法律调整手段, 包括民事、行政、刑事、程序等等。预算法素有“经济宪法”之称, 政府预算行为对市场经济主体造成经济损失在所难免, 因此有必要借鉴发达国家的经验, 考虑将经济责任纳入经济法律责任的范围。如俄罗斯联邦预算法典第 238 条规定, 预算可以通过诉讼救济, 如果预算主体没
23、有及时拨款或者足额拨款, 可以被起诉并承担相应的经济赔偿责任。韩国官员因预算行为对他人造成的损失, 在其被罢免后需承担相应的民事赔偿责任。预算的经济责任一方面旨在通过赔偿或者补偿的形式弥补因政府预算行为导致的利益损失, 另一方面旨在遏制政府预算行为中的谋求私利的非法经济动机。四、余论2014 年预算法的修订是预算法进步的体现, 但预算法的发展与完善还有很长的路要走。预算将愈发成为治理的同义词, 完善的预算治理需要诉讼机制的引入, 也需要公众的参与。政府背信行为可诉性讨论的目的不是为了对政府进行无休止的追责, 将政府拖入诉讼的深渊, 让原本精力有限的预算部门疲于应对公众的质疑, 而是为了防止政府
24、预算权肆无忌惮地行使, 尝试对其进行恰当的规制。预算可诉性机制建立的目的是为了让公众在预算中有更加切实可行的参与路径, 从司法制度上落实公众对预算的监督, 并最终达到规范政府的预算行为的目的。总而言之, 政府预算背信行为不应游离在可诉性范围之外。参考文献1Aaron W ildavsky.A budget for all seasons?Why t he traditional budget lastsJ.Public Adminstration Review, 1978 (38) :501-509. 2刘守刚.将预算法修订为真正的法律J.上海财经大学学报, 2008 (3) :63. 3台陈
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