1、 湖南大学硕士学位论文地方政府合作治理区域公共事务研究姓名：陈荣柏申请学位级别：硕士专业：行政管理指导教师：郭渐强20100425摘 要琯 ，甤绪 论地 方政 府合作 治 理区 域 公 共 事务 研究 文献 综 述 瓺 在 管 理地 方政 府的 政 关于 地 方政 府间 合作 形式 的 研究为 详 细 的 分 析 。 他认 为 各 州 之 间 的 合 作 形 式 有 州 际 合 作 、跨州 协 会 以及 其 他形 式的 合 作 小 组 和 经济 联 盟 ； 地 方政 府间 合 作 有 三 种 基 本 形 式 ，即政 府间 服务 合 约 、联 合 服务 合 约 、政 府间 转移。 美 国罗 森
2、布鲁姆 在 公共行 政 学：管 理 、政 治 和 法律的 途 径 一书中 对 各 州 政 府之 间 和 地 方政 府间 的 合 作 形 式 也进行 研 究 和 分 类。英国学者 艾伦 苏利 文 从政 治 体 制角 度研 究不 少 学者 从我 国政 治 体 制角 度对 地 方政 府间 的 合 作 进行 了 研 究 ，如 国内 较 早研 究 政 府间 关 系 的 林尚 立 教授 从国家 结 构层 面 研 究 地 方政 府间 关 系 。 他认 为 国内政 府间 关 系 主 要指国内 各 级 政 府间 和 各 地 区政 府间 的 关 系 ，它 包含纵 向 的 中 央 政府与地 方政 府间 的 关 系
3、，地 方各 级 政 府间 关 系 和 横 向 的 各 地 区政 府间 关 系 。 他认为 改 革 中 企 业 的 自 主 发 展 、城 市与地 方政 府的 经济 管 理 权 力的 扩大 是 地 方政 府间的 横 向 关 系 扩展 的 主 要原因； 并 概 括了 地 方政 府合 作 的 几 种 形 式 一一城 市政 府联合 体 、经济 区内 各 地 区政 府的 联 合 、跨经济 区的 地 方政 府联 合 。 他还 对 地 方政 府地 方政 府合 作 治 理 区域公共事 务 研 究 从研 究 方法 角 度研 究 ； 二 是 运 用 交 易成 借鉴 国外 经验方面 研 究地 方政 府合作 治 理区
4、域 公 共 事务 研究国 内 学者在 研究 政 府间关系 、 府际关系 、 区 域 经 济与 区 域 行 政 、 区 域 公 共 管理问 题 时， 都 对地 方政 府合作 治 理区 域 公 共 事务 问 题 进 行 了 一 定 的 研究 和 探讨 。特 别是 对地 方政 府合作 治 理区 域 公 共 事务 的 原 因、 重 要性、 治 理模式 、 治 理机制等 问 题 有了 一 定 的 研究 ， 取 得 较 好 的 研究 成果 ， 这些 研究 成果 是 本 研究 的 基础。但 是 ， 上述 国 内 对地 方政 府合作 治 理区 域 公 共 事务 的 研究 存 在 一 些 不 足， 主要表 现
5、在 ： 一 是 在 研究 地 方政 府间关系 上， 从 竞 争角 度研究 的 较 多， 从 合作 关系研究 的 相 对较 少 ； 二 是 在 研究 合作 关系 视 角 上， 从 经 济关系 视 角 研究 地 方政 府合作 区 域 公 共 事务 的 较 多， 从 公 共 行 政 或公 共 管 理视 角 进 行 研究 的 较 少 ； 三 是 在 研究 方法 上， 主要集 中 在 实 证 研究 上， 对长三 角 、 珠 三 角 等 较 成熟的 城 市 群 所 做的研究 较 多， 对地 方政 府合作 治 理区 域 公 共 事务 进 行 系 统 、 全 面的 理论研究 相 对较少 ； 四 是 在 研究
6、合作 关系 对象上， 由 于 多数 学者受 “政 府间横 向 关系 最基本 、 最主要是 经 济关系 ”这一 观 点的 影 响 ， 所 以 ， 对经 济性 区 域 公 共 事务 研究 较 多， 对政 治 性和 社会性 区 域 公 共 事务 的 合作 研究 比 较 缺 乏 ， 特 别是 对区 域 公 共 事务 的 综合理论分 析研究 还很 欠 缺 。 本 研究 正 是 在 吸收 前 述 研究 成果 的 基础上， 针 对理论研究 存 在 的 上述 问 题 ， 在 地 方政 府合作 关系 日 益紧密 和 合作 领域 日 趋广 泛 的 形 势下 ， 规 范 分 析地 方政 府在 区 域 公 共 事务
7、上的 合作 治 理， 并 在 理论上探讨 建构 地 方政 府合作 治 理区 域 公 共 事务 的 良 性运 行 机制 。策 。 即回 答怎 么 办的 问 题 。 创新 点地 方政 府合作 治 理区 域 公 共 事务 研究地 方政 府合作 治 理区 域 公 共 事务 的一 般理论地 方政 府是指 我 国当 前国家 结 构框 架 下 中 央政 府以 下 的各级 人 民 政 府。在具体 研究 中 是指 基 于经 济、行 政 、自然地 理等多种 因 素而相互 联 系 ， 需要 共 同 管理区 域 公 共 事务 的同 级 地 方政 府或不 同 级 且 无 行 政 隶属关 系 的地 方政 府。它 包括 省
8、、香 港 与 澳 门 特 别行 政 区 、地 级 市 、县 、乡的地 方政 府。地 方 分 权改 革从 世 纪 年 代 末 年 代 初就开 始 进 行， 在 经 济体制 上 改 变传 统 的 计 划 经 济体制 ； 在 政 治 体制 上 改 变 党 政 合一、 权力过 分 集 中的 现象 ； 在 行政 体制 上 ， 进 行中央 政 府向 地 方 政 府放权让利 的 “行政 性 分 权”改 革。通过 近年 的 地 方 分 权改 革， 地 方 政 府在 经 济、 政 治 和行政 上 都 获 得了一定 的 自主权力。这为 地 方 政 府打 破传 统 体制 下 被 阻隔局 面 ， 进 行横 向 联系
9、和合作 提 供 了政 治 条 件。在 当今 经 济全 球化、 区域 一体化、 社 会 信 息化、 市 场无 界 化时 代 ， 地 方 政 府地 方政 府合作 治 理区 域 公 共 事务 研究 地 方政 府合作 治 理区 域 公 共 事务 的 必 要性他 人 和 厂 商 时 ，外部 性 就 发生 了 。曼 昆 认 为 ：“外部 性 是 一个人 的 行 动 对 旁观 者 福中 同 样存在“搭 便车 汀 肮 玫 乇 现 象 ， 这 就 决 定 了 必 须 由 相关 地 方政 府如 前 所 述 ， 我 国 地 方 政 府 面临 着 大 量的 区域公 共 事务需 要处 理 ， 但 是 从实 践区 的援助
10、 和 支持， 就 是 一 种 典 型的利 他 合作 。按 照 合作 的内 容 ， 可 以 分为 政 治 性 、经 济 性 和 社 会性 区 域 公 共 事务 合作 治 理。政 治 性 公 共 事务 主要 包 括 涉及 国 家主权、领土 完整 、政 权稳 固 、社 会安 定 、民 族利 益和 国 家利 益等 各项事务 ， 具体 表 现为 外 交 工 作 、国 防 工 作 、公 安 工 作 、国 家安 全 工 作 、司 法 行 政 、民 族 工 作 、宗教工 作 等 。 由 于地 方政 府职 能 包 括 中 央政 府委 托 的诸多 政 治 性 公 共 事务 ， 因 此， 地 方政 府合作 治 理区
11、 域 公 共 事务 必 然 涉及 政治 性 公 共 事务 。 我们 将之称 为 政 治 性 区 域 公 共 事务 ， 例 如 ， 跨 省 市的公 安 与治 安工 作 、民 族 与宗教工 作 等 等 。 经 济 性 区 域 公 共 事务 主要 包 括 宏观 调控和 经 济 管 理两个 方面 的事务 。 地 方政 府合作 治 理主要 是 区 域 经 济 管 理事务 ， 如 市场统一 、经济 政 策等 。 当前 地 方政 府间 的区 域 经 济 合作 就 是 典 型的经 济 性 区 域 公 共 事务 合作治 理。 社 会性 区 域 公 共 事务 主要 包 括 教育 、科 学 、文 化 、卫 生 、体
12、 育 、民 政 、社会保 障 、环境 保 护 、流 域 管 理事务 、交 通 、基 础性 设 施建 设 等 。 如 跨 地 方政 府行政 区 划 的公 共 基 础设 施建 设 、人 口 流 动 、流 域 管 理、环境 保 护 、科 教文 卫 、社 会保 障 等 。地 方政 府合作 治 理区 域 公 共 事务 研究 地 方政 府合作 治 理区 域 公 共 事务 的理论基 础 治 理理论的不同 理解为 一系列 活 动 领域 里 的管 理机制 ，它 们虽 未 得到 正式授 权 ，却能有 效 发 挥 作 用。与统 治 不同 ，治 理是 指 一种 由共 同 的目 标支持 的活 动 ，这些 管 理活 动
13、的主体未 必是 政 府，也 无须 依 靠国 家 的强制 力量来 实 现 。罗伯 特 罗兹认 为 ，治 理涉 及 一个 全 新 的社会 统 治 、 控制 方式转 型 的进 程 。他 认 为 治 理包括以 下六 个 方面的内容： 一是 作 为 最 小 国 家 的治 理，它 指 的是 削 减国 家 开支，缩 小 政 府的规 模 以 取 得更 大 的效 益； 二是 作 为 公 司 的治 理，它 指 的是指 导 和 控制 组 织的体制 ： 三 是 作 为 新 公 共 管 理的治 理，它 指 的是 把 私 人部门 的管理手 段 引入 公 共 部门 ，把 激 励 机制 引入 公 共 服 务 中； 四 是 作
14、 为 善 治 的治 理，它 指的是 强调 效 率 、 法 治 、 责任 的并 且 被 审计 监 督 的公 共 服 务 体系； 五是 作 为 新 的社会 控制 论系统 的治 理，它 指 的是 政 府与社会 、 公 共 部门 与自愿 部门 以 及 私 人部门之 间的合作 与互 动 ； 六 是 作 为 自组 织网 络 的治 理，它 指 的是 建 立在 信 任 与合作 基础上 的自主而且 自我管 理的网 络 心 引。第 四， 治理 方 式 多样 化 。 政 府 治理 策 略和工 具向适 应治理 模式 要 求的 方 向改变 。 治理 的 方 式 除 了 政 府 发号 施令 和运 用 权 利 ， 更多地
15、采 用 各 机构 团 体 之 间志 愿、平等 、 合 作 和协 商 ， 应用 新 方 法 、 新 技 术 对公 共 事务 进 行控制 和引 导。 既依 赖于正式 的 多样 的 制 度 安排 ， 也依 赖于 非 正式 的 约定 ， 共 同协 商 ， 达 成 共 识 的 行为 方式 。 协 商 民 主 的 不同理 解 以来 的 近 年 来 ， 协 商 民 主 理 论引 起 了 许多学 者的地 方 政 府 合 作 治理 区 域 公 共 事务 研 究 协 商 民 主 的 特征第 二， 公 开 性。 首先 是 协 商 过 程是 公 开 的 ， 整个 程序 是 公 众 知 悉 的 。 其 次是协 商 参
16、与者在 讨 论和对话过 程中公 开 自己 支持 某 项 政 策 的 理 由和偏 好 。 再 次是 立法 或 政 策 建议是 公 开 的 ， 公 众 知 道 政 策 的 形 成 过 程。 协 商 过 程的 公 开 性使决 策 的理 由更理 性， 结果 也更公 正。地 方 政 府合 作治理 区 域公 共 事 务 存在 的问 题此 双 方 各 派 两 名 工 作人 员在 对方 售 票 处 进行 监 督，甚 至规 定 了 导游 如果带 团 到对地 方政 府合作 治 理区 域 公 共 事务 研究地 方政 府合作 治 理区 域 公 共 事务 研究自 年 改 革 开 放 以 来 ， 经过 多年 的政 治经济
17、 体 制 的改 革 ， 地方 政 府 变成了 “经济 人， 地方 政 府 官员 成为 了 地方 经济 利益 的代表 。 地方 政 府 在 合 作治理区 域 公 共事 务上 ， 涉 及的最 根本的问题 是 经济 利益 问题 ， 所 以 ， 在 以 经济 建 设 为中心的制 度 背景下 ， 地方 政 府 的合 作治理 往 往 由于 为 了 本地经济 利益 而难 以 达 成一 致 的意见 ， 从而难 以 催 生 合 作治理 区 域 公 共事 务。 另 一 个 方 面 ， 我 国当 前 考 核地方 官员 主 要 以 地方 经济 发 展为 指标， 在 这 样 的绩效 评 价 体 系 的指引 下 ， 地方 政府 官员 往 往 会 为 了 自身 利益 的最 大化 而忽视 区 域 公 共利益 ， 以 至 于 地方 政 府 行为呈 现 出异化 特 征。 地方 政 府 官员 为 了 自己的政 治前 途 ， 突 出自己的政 绩， 往 往 采取 抑 制 其 它地方 政 府 发 展的策 略和 手 段 ， 所 以 就难 有合 作治理 的出现 。 我 们 认 为 ，
