1、对于完善我国绿色税制的思考 彭小雅 中国人民保险集团股份有限公司 2016年 12月 25日, 十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过环境保护税法 (下称环境税法) , 作为我国第 18个税收种类, 将于 2018年 1月 1日起开征。这是提请全国人大常委会审议并通过的首部单行税法, 也是我国第一部专门体现“绿色税制”、推进生态文明建设的单行税法, 对我国构建和完善绿色税制有非常重要的意义。环境税法的征税项目是其中所附环境保护税税目税额表应税污染物和当量值规定的大气污染物、水污染物、固体废物和噪声 4类应税污染物, 征收主体为在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域, 直接向环境
2、排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者。一、环境保护税法的总体思路和重要意义(一) 由费改税, 以税收杠杆调节环保行为, 实现经济与环境相协调的可持续发展。此次环境保护税法的总体思路是由“费”改“税”, 即按照“税负平移”原则, 实现排污费制度向环保税制度的平稳转移。“费”主要体现为排污费制度, 排污收费制度是中国环境保护的一项重要的经济手段, 我国自 1979年确立排污费制度, 20032015 年, 全国累计征收排污费 2115.99亿元, 缴纳排污费的企事业单位和个体工商户累计达到 500多万户。但是随着社会经济的快速发展, 环境形势的日益严峻, 现行的排污收费制度已不适应形势要求
3、, 主要体现在三个方面:一是立法层面上的不足。中国的排污收费法规体系由排污收费的法律法规、规章和依据排放标准组成。法规体系的完善过程中, 缺少明确的立法依据及立法目的, 在立法上也存在一些冲突。二是制度层面上的不足。排污收费制度是制度, 是一种行政性收费, 法律效力不强, 征收部门的权利也时常受到限制, 使排污费的足额、及时征收成为突出问题。三是观念层面的上的不足。排污收费制度在计划经济体制基础上建立, 完善和发展于市场经济体制, 因此, 该制度不可避免地带有一些旧体制的痕迹和影响。例如, 在改革过程中过分迁就传统落后产业, 排污收费行政部门权力过于集中等。清费立税, 符合立法法的精神, 符合
4、税收法定原则, 是落实党中央、国务院决策部署的重要举措。2015 年全国排污费征收额为 173亿元, 按照税负平移的原则, 预计初期环境税额规模也不会很大, 但其环保意义远远大于财政收入意义, 主要体现在:一是以法律形式提升权威性、规范性和透明度, 释放减排信号, 促进绿色发展。环境保护税法将“保护和改善环境, 减少污染物排放, 推进生态文明建设”写入立法宗旨, 以法律形式确定“污染者付费”原则, 比原来以行政规章支撑的排污费有更高的法律效力等级, 其严肃性、确定性、法治性不可同日而语。目前在全国范围内的法律层面征收环境税, 意味着全行业统一标准, 通过法规促进产能的淘汰, 成为调整工业结构、
5、发展清洁能源、相关行业“去产能”的契机。二是有利于提高纳税人环保意识和遵从度, 强化企业治污减排的责任。从征收角度, 将由税务部门而不只是环保部门征收, 征收力度将大为增强。从缴纳角度, 在环保法实施后, 对于环境税减免相较于排污费将更加严格, 纳税人如不按照法律规定进行纳税, 即为违法行为, 再无与地方政府博弈空间, 这将倒逼高污染、高能耗的企业转型升级, 推动经济结构调整和发展方式转变。(二) 规范政府分配秩序, 优化财政收入结构, 强化预算约束。现行的排污费是实行中央和地方 19 分成, 然而, 地方政府承担主要污染治理责任。此次环境税被拟定为地方税, 其收入全部作为地方收入, 中央不再
6、参与分成。一是利于实际征管。环境税属地特征明显, 日常企业排放指标监测、监管、征收都由地方政府来做, 将该税种归地方将更有利于调动地方的积极性, 将环境税落到实处。此外, 环境税立法通过设定上限, 规避地方政府为增加收入而大幅上浮应税污染物适用税额。二是健全地方税收体系。随着“营改增”全面推开, 营业税不再是地方政府的主体税种, 环境税作为一个新税种, 背后的收入分配格局也是构建中央和地方收入划分总体方案的内容之一。费改税的主要目的不在于筹集财政收入, 而在于通过税收杠杆调节环保行为, 引导排污单位减少污染物排放, 为人民创造良好的生产生活环境, 也凸显了政府运用对接市场机制的手段解决环境问题
7、的决心。让高污染、高排放企业“死亡”的同时, 让清洁生产企业得到重生, 这就是积极推进环境税改革的关键所在。二、西方国家环境税制发展的特点和经验环境保护税的立法是我国构建绿色税制, 实现绿色发展跨出的重要一步, 在后续的推进和完善中必然会面临很多问题。通过借鉴成熟发达国家的经验, 将更有利于构建和完善我国的绿色生态税制, 实现绿色可持续的发展。世界各国为防治污染和保护环境而开征的税收已近百种, 课征范围也极为广泛, 涉及大气、水资源、生活环境、城市环境等诸多方面。世界各国在经历从零散的、个别的环境税开征到全面“绿化税制”的过程中, 主要有以下几个特点和经验。1.环境税种类繁多且不断细化。国外环
8、境税最早开征于能源领域。随后广泛存在于能源、资源、污染防治及交通等领域。目前, 环境税主要包括能源税、资源税、污染税及交通环保税等类型。第一能源税。这类税收主要针对能源产品的使用者征收。以美国为例, 美国开征了酒精汽油税、汽油税、柴油燃料税、压缩天然气税、非商业航空燃料税、内陆水运燃料税、特种汽车燃料税和替代性燃料税等能源税收。第二资源税。这类税收主要针对水、森林、矿产等自然资源的开采者或使用者征收。目前, 很多欧美国家都开征了资源税, 美国开征的资源税类有煤炭税和开采税。第三污染税。这类税收主要针对向水体、大气等环境媒介排放污染物的排放者征收。通过对污染环境的行为或商品征税, 将环境外部不经
9、济性内化, 激励市场主体减少污染物的排放。目前, 国外已广泛地对向大气、水体等环境要素的排污者, 包装袋、杀虫剂、电池等商品的购买者, 以及废物的倾倒者等群体征税。1990 年 1月 1日, 在美国开征氯氟烃征税之后, 有害臭氧层物质的排放量大幅度下降。第四交通环保税。这类税收针对造成环境损害的交通工具的所有者或使用者征收。比如, 挪威对船舶征收了二氧化氮税, 该税收促使船舶减少了二氧化氮的排放量, 同时也减少了挪威港的船舶停靠量。再如, 荷兰阿姆斯特丹机场在开征了机场税之后, 该机场的旅客数量显著降低了。第五其他税收。一方面, 改良生态环境税收。为了筹集到足够的生态环境治理资金, 一些国家会
10、对生态服务收税。例如, 为了拓宽水环境改善研究的资金来源, 南非开征了水研究基金税。再如, 为筹集到更多的资金来改良大都市的生态质量, 澳大利亚的西澳大利亚洲征收了大都市圈改良税。另一方面, 抑制生态破坏税收。为了减少开发、建设或消费等活动对环境的负面影响, 一些国家会针对这些行为征税。例如, 西班牙征收的大百货公司环境破坏税和安装缆索装置环境破坏税, 美国联邦征收的奢侈品税, 比利时征收的消费补偿税等。2.环境税发展无一例外都经历了循序渐进的过程。环境税制的发展都是根据每一税种的实施条件, 按照不同的特点循序渐进, 逐步实施税制改革。例如污染税中的二氧化硫税和碳税, 前者的执行成本低, 公众
11、容易接受, 对降低硫排放量的成效也比较明显, 故征收时间比较长;而碳税要求的条件相对较高, 不可避免地会提高企业的成本, 削弱企业的竞争力, 因此开征阻力大。最大碳排放国美国先后提出了三个碳税法案, 所有的法案均建议对石化燃料产品的生产和进口进行征税。但是, 这些法案最终没有通过审议。到目前为止, 虽然部分美国州或市政府进行了征收碳税的实践, 但在国家层面美国还没有动作。3.重视环境税收手段与其他环境保护手段的综合运用。税收作为一种稳定性和强制性都优于其他政策的手段, 成为大部分国家在环境保护方面的首选。然而, 从英国、美国和日本的环境税体系可以看出, 他们同时也使用了收费、补贴和红利等多种经
12、济手段, 多种经济手段相互协调, 构建整个环境税体系。另外, 环境税种之间, 以及环境税种与税收差别、税收优惠措施之间的协调配合也很重视。4.环境税收收入采用不同的使用方式。一是专款专用, 指定用于特定的环境保护活动。资金的专项使用极大地加强了税收在政治上的可接受性, 在环境税还处于起步阶段、税率较低、结果无法达到较为理想的环境目标的情况下, 专款专用制度有利于改善环境, 因而环境税收专款专用的做法在世界各国十分普遍。如欧洲许多国家的水税专项用于水质量管理的支出, 美国原料税收专项用于资助有害废弃物的处理。二是纳入一般预算收入。环境税收纳入一般预算后又有两种用途, 其一, 制定补偿计划, 以抵
13、消环境税可能带来的累退性, 即对低收入者的影响大于高收入者, 以增进公平。其二, 用于补偿对其他税的削减, 即用环境税代替那些影响劳动所得和劳动成本的税种, 在保持税收总收入不变的同时, 增进效率。丹麦、瑞典、挪威等 OECD国家的税收改革采用的就是这种做法, 如征收二氧化碳税奉行税收中性的原则, 收取的税款通过降低企业缴纳的社会保险税金额、资助企业进行污染治理或安装防治污染设施等方式返还给企业。5.环境税制的征收带有明显的政府级次特征。中央政府与地方政府有着不同的侧重点, 环境税制有必要在中央与地方两个层次上进行设计。比如在荷兰, 中央政府主要关心的是对燃料使用的征税, 全国性的环境税有燃料
14、税、噪音税和对粪便剩余物的征税, 一些税收鼓励措施, 如加速折旧、自然区域所有者的税收减免等, 其决策权也集中在中央。低级次的政府主要关心的是对特定污染有关的行为征收的环境税, 如对废物的处置、水和土壤的不适当处置等。由不同级次的政府侧重解决不同的环境问题, 可以节约征收管理成本, 使环境税制更具效率, 既保证了国家环境政策的统一性, 又便于各地因地制宜解决实际问题。6.注重对本国公民环境保护意识的培养。发达国家普遍注重对公民环保意识的培养, 积极鼓励公民以个人或成立保护环境的社会团体的形式进行参与并协助政府开展环境保护意识的宣传, 这样能够使公民更加积极参与到环境保护中来。三、国外环境税实践
15、对中国发展绿色税制的启示(一) 发展绿色税制体系遵循的基本原则。目前我国已在能源、资源和交通等领域征收了与环境保护相关的税收, 但是这些税收设立的初衷并非都以环境保护为目的, 相应环境成本未能在税收价格中得以全部体现。要构建和完善我国绿色税制, 发挥其对于环境保护的作用, 必须遵循以下几个基本原则。一是循序渐进。在环境税立法进程方面, 应采用“探索性发展”到“全面性发展”这个“渐进式”的立法思路。遵循由易到难的思路, 先对一些环境损害较严重, 但易于调控的领域开征环境税, 再将环境税征收范围逐渐扩大, 先选择低税率, 随着治污技术的进步逐步提高税率。二是从实际出发。大多数国家的税收规定各不相同
16、, 甚至同一国的环境税在不同地区也有区别。例如同样对氮氧化物征税, 瑞典的税率是意大利的 43倍, 法国的 200倍。美国各州虽然都开征了汽油税, 但各州的税率却是大相径庭。表明不同时期不同情况下, 人们对于环境污染、生态破坏的忍受程度也是各不相同的。因此, 要从实际出发, 结合中国国情, 制定出切实可行的生态税收政策, 才能既符合效率原则又起到保护生态环境的作用。三是保持税收中性。在大多数西方国家, 推行一个新的税种, 可能遇到较多政治和社会阻力。目前我国处在经济新常态, 经济增速放缓, 结构转型问题突出, 在中央减税降费的大方向下, 不宜给企业增添过多负担, 所以在税制设计和税收措施上应予
17、以考虑。(二) 结合中国具体国情, 构建合理环境税制体系。环境税开征应立足中国现实的社会经济状况并充分考虑中国企业的总体税负和国际竞争力, 合理划分中央和地方的职责, 构建符合中国国情的特色环境税体系。从完善绿色税制的角度, 首先, 应当把环保理念逐渐融入到相关税种之中, 以融入型环境税模式为主。扩大资源税征收的范围, 推进所得税优惠制度, 通过调整现行消费税以引导社会节约消费倾向, 通过改善城镇土地使用税和耕地占用税从而实现环境资源的合理配置。其次, 以独立型环境税模式为主, 有针对性地扩大独立征收环境税的范围。从环境税设计的角度, 符合“税收中性”原则, 注重环境税与其他环境激励措施的协调
18、性以及税率的调节作用。一是以直接税为主体。应对破坏环境的行为的征税, 即侧重于直接税为主, 辅以对产品的征税。二是税率的次优性。政府不宜按“全成本”定价把税率定得太高, 避免社会为了实现“过分”清洁而付出过高代价。从地区看, 应允许各地区从自身对环境质量的不同要求出发进行微调, 形成一定的税率差异, 从对具体产品的控制目标看, 应设计差别税率, 如普遍实行的对含铅汽油的较高税率和对无铅汽油的较低税率。三是完善税收优惠措施。应综合运用直接税收优惠、加速折旧待遇、环保产业研发的税收优惠政策、投资税收抵免等方式, 鼓励企业减少排污和技术创新, 平衡经济效益和环保效益的关系。从环境税实施中的角度, 一
19、是环境税管理的级次。环境问题既包括地区性问题, 也包括跨区域、全国性的问题, 甚至还有国际性的问题。因此, 有必要在中央与地方两个层次上进行设计。从中央角度看, 应制定各地环境条件的评价规则, 以及对应于不同环境状况分别设置的差别税率, 应将国内跨区域环境问题的治理纳入中央的管理范围, 对于涉及国际合作的问题, 采取多种多样的共同措施。在环境税收征收方面, 注重与税务、环保、法律等部门的协调。二是环境税与其他环境政策的配合。不同的调控手段具有各自不同的特点, 而宏观调控作为一个整体, 需要不同调控手段的有机配合。如税收手段与管制手段的配合, 管制手段为环境税收手段的刺激作用提供了基本的“支撑”如规定了排放标准、技术标准等, 税收手段又成为命令控制制度的有益的必要补充。同时, 注重与环境押金、行政管制等其他手段互相配合, 共同构造出完备、高效的环保税体系。参考文献1宋丽颖、王琰:完善我国环境保护税法的思考, 载于税务研究2015年第 9期。 2魏光明:我国环境税收制度体系研究, 载于财政研究2010 年第 4期。3王哲林:环境税的国际比较及借鉴, 载于税务研究2007 年第 7期。
